我國城市社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)研究

施 健

(江蘇開放大學(xué)，江蘇 南京 210036)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加劇，社區(qū)的概念正被逐漸放大，其在城市公共服務(wù)體系中所起的作用愈發(fā)明顯。大到城市建設(shè)的綜合發(fā)展、小到居民百姓的衣食起居，都有社區(qū)的身影。社區(qū)的功能性愈發(fā)明顯，服務(wù)范圍也愈加廣闊。城市公共服務(wù)體系的高速發(fā)展要求我們必須加速提升社區(qū)公共基礎(chǔ)服務(wù)建設(shè)，這是滿足居民不斷增長的物質(zhì)文化需要的根本要求，更是落實完善社區(qū)治理，樹立社會風(fēng)氣的時代訴求。[1]

一、城市社區(qū)公共服務(wù)的相關(guān)概念(一)城市社區(qū)公共服務(wù)

所謂城市社區(qū)公共服務(wù)，一般指的是通過政府購買行為來為社會公共事業(yè)所提供的各種產(chǎn)品及服務(wù)。公共服務(wù)從其理論探討與政策實踐上來看，經(jīng)歷了從自由放任的資本主義市場經(jīng)濟(jì)時期的市場化供給到“市場失靈”而導(dǎo)致的政府供給，再到“政府失靈”所引發(fā)的公共服務(wù)市場化供給與非營利組織供給的轉(zhuǎn)變。[2]這實際上是呈現(xiàn)出從一元到二元再到多元的轉(zhuǎn)向，國家、市場、社會三股力量及其要素交替出場并且相互交織與融合，最終變成公共服務(wù)提供的三大主體。[3]

(二)社區(qū)公共服務(wù)的福利性

我國社區(qū)公共服務(wù)的相關(guān)研究成果，總的可以概況為：社區(qū)服務(wù)的主體是社區(qū)公共服務(wù)，它所提供的主要是以公共物品為內(nèi)容的一種社會公共服務(wù)行為，以全體社區(qū)居民為服務(wù)對象。[4]社區(qū)公共服務(wù)的理念是以社區(qū)居民為本，屬性是社會公共服務(wù)。

所謂公共服務(wù)，不管是何種性質(zhì)及供給渠道，都必須遵照公共性原則。對于社區(qū)來說，更確切地說應(yīng)該叫福利性。從總的社區(qū)服務(wù)范圍及內(nèi)容來看，社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容大部分都偏向于社區(qū)福利服務(wù)；而社區(qū)服務(wù)與一般意義上的商業(yè)服務(wù)也有著本質(zhì)的區(qū)別。[5]

對于社區(qū)服務(wù)與社區(qū)公共服務(wù)的研究涉及面極廣，學(xué)者們也取得了許多有價值的研究成果。這些研究成果對指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)發(fā)展、完善社區(qū)服務(wù)體系發(fā)揮了重要作用。不過由于我國社區(qū)服務(wù)起步較晚，在發(fā)展中隨著政策、國民形勢、外部環(huán)境等因素的影響，還存在著許多不足。這些不足主要表現(xiàn)在：研究規(guī)范化程度不高、理論研究與實踐發(fā)展脫節(jié)、對國外研究理論和實務(wù)研究成果的借鑒程度不高等。[6]

二、城市社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展概況

當(dāng)下，我國社區(qū)公共服務(wù)的研究主要集中在從社區(qū)公共服務(wù)提供的主體角度出發(fā)，以公共服務(wù)所提供的“公私二分法”來體現(xiàn)市場在提供社區(qū)公共服務(wù)中的作用。這種觀點打破了傳統(tǒng)方式下政府提供公共服務(wù)的唯一主體觀念，提倡社區(qū)公共服務(wù)多元參與的供給模式。但是，目前很多地方對社區(qū)公共服務(wù)模式的認(rèn)定還參差不齊，造成了城市社區(qū)公共服務(wù)體系發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)及方式的不一致。因此，對于城市社區(qū)公共服務(wù)模式的可行方案及其賴以運行的配套條件如何適應(yīng)本國國情，如何更加協(xié)調(diào)地配合，還有待進(jìn)一步深入探索。[7]

(一)“社會失范”現(xiàn)象的產(chǎn)生

在我國城市公共服務(wù)發(fā)展過程中，最大社會矛盾和問題就是“社會失范”現(xiàn)象的發(fā)生?！吧鐣Х丁爆F(xiàn)象主要指以往社會既有的行為模式、制度規(guī)范與價值觀念被大眾所普遍懷疑、否定甚至是被破壞，從而逐漸喪失對社會成員的引導(dǎo)和約束，由此所衍生出來的新的行為模式、制度規(guī)范、機(jī)制觀念還不能被大多數(shù)人們所接受。這種狀態(tài)容易造成社會環(huán)境的混亂，產(chǎn)生一定范圍內(nèi)的“失控”現(xiàn)象。過大的社會變遷會產(chǎn)生眾多的社會問題，并擴(kuò)大到地方社區(qū)的層面，這種社會失范往往體現(xiàn)在社區(qū)層面上。[8]

(二)“三民問題”亟待解決

當(dāng)前，中國社區(qū)公共服務(wù)運行過程中還存在著“三民問題”，即民主問題、民穩(wěn)問題、民生問題。民主問題的主要矛盾是公民權(quán)生長與自治制度不匹配之間的矛盾，主要表現(xiàn)為上世紀(jì)50年代國家通過了許多法律法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)上舉全國之力發(fā)展重工業(yè)，事實上形成了以農(nóng)村補(bǔ)貼城市、城鄉(xiāng)雙軌的制度高墻。農(nóng)民、農(nóng)家子弟向城市的流動，以及不同城市間人員流動都在國家計劃和掌控之中，幾乎沒有例外。偶爾存在的例外情況，也沒有納入制度的考慮范圍。民穩(wěn)問題，主要反映了改革過程中一些單位制度解體與管理主體缺失之間所產(chǎn)生的問題，主要表現(xiàn)為一些單位制度混亂，管理者話語權(quán)缺失。民生問題，則是公共需求增長與公共產(chǎn)品短缺以及精神文明建設(shè)與核心價值體系統(tǒng)領(lǐng)之間關(guān)系問題。[9]主要表現(xiàn)為公共服務(wù)產(chǎn)品供需矛盾突出，公民精神文化需求無法及時滿足等。

(三)社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度問題

在建國初期的計劃經(jīng)濟(jì)年代，社區(qū)公共產(chǎn)品的供給主要實行的是以“單位”為主體的公共產(chǎn)品服務(wù)機(jī)制。這一發(fā)展模式對社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度的矛盾主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制的缺失，需求和供給產(chǎn)生倒置；二是公共產(chǎn)品的決策以政府計劃為主導(dǎo)，缺乏市場活力；三是生產(chǎn)主體行政化。[10]

新時期，隨著對外開放的成熟及經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)給城市社區(qū)公共服務(wù)的供給和發(fā)展帶來了更多的選擇和機(jī)遇。更多資源的介入在促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的同時也不可避免地帶來了新的問題，主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是城市社區(qū)公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)失衡，供需矛盾突出；二是城市社區(qū)公共服務(wù)資金渠道不全、運行困難；三是社區(qū)公共服務(wù)職責(zé)定位不清；四是社區(qū)公共服務(wù)運營模式與管理體制不健全，公共服務(wù)效率低下。[11]

三、城市社區(qū)公共服務(wù)的供給

(一)供需方式的轉(zhuǎn)變

在多年的地方治理實踐中，我國地方城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度出現(xiàn)了一些新變革和新內(nèi)容。借鑒地方治理的核心理念以及我國地方城市社區(qū)治理的實踐經(jīng)驗，我國城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新的路徑主要應(yīng)該以構(gòu)建社區(qū)公共產(chǎn)品供給保障機(jī)制為主，[12]實行社區(qū)公共產(chǎn)品供給保障機(jī)制，要在現(xiàn)有的體制機(jī)制下進(jìn)行修訂、完善，對其進(jìn)行立法，在法律層面對社區(qū)公共產(chǎn)品的供給給予保護(hù)。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在合理合法的社區(qū)公共產(chǎn)品供給市場競爭環(huán)境下，以法律的準(zhǔn)繩約束惡性市場競爭、壟斷等不良社區(qū)公共產(chǎn)品供給行為。同時，創(chuàng)新社區(qū)公共產(chǎn)品供給的相關(guān)管理機(jī)制也是改善供需矛盾的重要舉措之一。[13]

(二)供給主體的轉(zhuǎn)變

對于公共產(chǎn)品供給主體的認(rèn)知主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。第一階段是公共產(chǎn)品政府“單一主體”供給的理論，稱之為政府供給理論階段；第二階段是公共產(chǎn)品由政府與市場“雙主體”供給理論階段；第三階段是公共產(chǎn)品由政府、企業(yè)、非營利組織、居民等“多主體”供給理論階段。社區(qū)生活本質(zhì)是利益相關(guān)者之間的合作伙伴關(guān)系，社區(qū)公共產(chǎn)品供給是社區(qū)生活本質(zhì)的直接體現(xiàn)，是各個供給主體建立合作伙伴關(guān)系的關(guān)鍵，為此需要構(gòu)建“多中心秩序”，即政府、企業(yè)、非營利組織、社區(qū)、居民共同參與的網(wǎng)絡(luò)。而當(dāng)下我國社區(qū)公共產(chǎn)品供給在部分地區(qū)還存在著主體關(guān)系不清晰的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在參與方魚目混雜、責(zé)任劃分模糊等問題，這也在一定程度上制約了社區(qū)公共產(chǎn)品的供給發(fā)展。[14]

對于此問題，國內(nèi)學(xué)者也有著各自的研究成果。李雪萍在《城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給研究》一文中認(rèn)為，社區(qū)公共產(chǎn)品供給過程涉及消費者、供給者、生產(chǎn)者三個類型化角色，是三者分開、連結(jié)、合作生產(chǎn)的過程，而實施制度創(chuàng)新才能使政府更好地履行供應(yīng)者職責(zé)。要建立多元利益表達(dá)機(jī)制，協(xié)商確定社區(qū)公共產(chǎn)品供給數(shù)量質(zhì)量，建立多元籌資機(jī)制，制定規(guī)則，實施目標(biāo)管理，選擇供給機(jī)制及生產(chǎn)者等。[15]

耿云在《治理理論視角下的中國城市社區(qū)公共服務(wù)研究》中表述，公共服務(wù)有三個基本的利益相關(guān)主體，即消費者(直接獲得公共服務(wù)的群體或機(jī)構(gòu))、生產(chǎn)者(生產(chǎn)公共服務(wù)的組織)和提供者(或安排者)。社區(qū)公共服務(wù)的治理主體是各種利益相關(guān)主體的集合，包括來自政府、市場和社會三個方面的力量。[16]

(三)供給觀念的轉(zhuǎn)變

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)模式的變更以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的日新月異，供給方式及觀念也發(fā)生著改變。傳統(tǒng)的官僚體制下，政府在整個體系中處于主動地位，公眾只能被動地接受政府所提供的公共服務(wù)，而不能對公共服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、類型提出任何要求。而公民也習(xí)慣了這種方式，沒有反對聲音或者主動建議的意識。政府往往在墨守成規(guī)的提供公共服務(wù)過程中，更多地從自身考核指標(biāo)及業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)的角度考慮，常常容易忽視公民的實際需求。例如，所供給并非居民所需，大搞“形象工程”而勞民傷財?shù)?，且居民處于被動局面，很難對所提供的服務(wù)設(shè)施發(fā)表自己的意見和看法，訴求渠道和意識都較為有限。如果是以這樣一種態(tài)勢運行，那么政府的公共服務(wù)供給將很難做到供需匹配，高效提供服務(wù)。

陳暉在《論政府購買社區(qū)公共服務(wù)》一文中闡述了政府購買社區(qū)公共服務(wù)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求和社會主義公共財政框架的既定方向。[17]政府通過購買社區(qū)公共服務(wù)，在提高社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)的同時實現(xiàn)落實基社區(qū)公共服務(wù)的責(zé)任。與此同時，大力提升社區(qū)專業(yè)服務(wù)人員的培養(yǎng)，增強(qiáng)專業(yè)人員的崗位配比，以達(dá)到社會經(jīng)濟(jì)、社會效益、政府績效“三贏”的局面。

四、引入非政府組織參與社區(qū)公共服務(wù)的路徑

時代的迅速變遷帶來了新的歷史機(jī)遇，在這個萬物更新的時代，城市對于社區(qū)公共服務(wù)的需求也瞬息萬變。目前有限的公共服務(wù)供給渠道顯然和社會廣大居民的實際需求之間存在著一定的矛盾，要解決這一矛盾，就有必要引入更多的社會資源共同參與社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)。這其中，引入非政府組織參與社區(qū)公共服務(wù)就是重要的渠道之一，也必將成為城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的重要力量。

(一)引入非政府組織的必要性

非政府組織介入社區(qū)公共服務(wù)有著自身獨特的優(yōu)勢。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是非政府組織擁有社會組織所獨有的非分配約束優(yōu)勢，在公共服務(wù)的軟服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，社會組織的服務(wù)項目、政策機(jī)制更加靈活高效。但是社會組織參與公共服務(wù)的劣勢也是顯而易見的，現(xiàn)在不管是從直接提供主體還是間接提供主體上看，社會公共服務(wù)的提供主體主要還是以政府相關(guān)部門為主，非政府組織在核心領(lǐng)域融入得還不夠。特別是在醫(yī)療、科技、教育、文化等民生要點方面，政府和它所屬的單位還都占據(jù)著重要地位。從長遠(yuǎn)來看，以政府為主導(dǎo)的職能單位仍將是社會公共服務(wù)的主要提供和參與方，而一些社會組織在相關(guān)服務(wù)的提供上所占比例仍然相對較少。[18]

(二)非政府組織在社區(qū)公共服務(wù)中的作用

在城市社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域中，從政府、社區(qū)以及非政府組織三個層面相互關(guān)系的功能上來看，如何明確三者之間的關(guān)系及分工是解決社區(qū)公共服務(wù)矛盾的根本所在。因此，將政府與非政府組織的關(guān)系定位為政府主導(dǎo)下的合作治理關(guān)系是比較適合我國國情的一種發(fā)展邏輯。合作治理體現(xiàn)了一種共同參與，政府主導(dǎo)是在政府指導(dǎo)下的參與，反映了我國社會領(lǐng)域發(fā)展不完善，行政組織較為強(qiáng)勢的客觀事實。非政府組織通常在社區(qū)公共服務(wù)中的作用主要體現(xiàn)在三個方面：一是公共服務(wù)的提供者。當(dāng)前，我國政府職能正由以往的管理型政府向服務(wù)型政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在這一變化過程中，政府將許多功能分割給社會，而這一部分政府功能的轉(zhuǎn)換給非政府組織帶來了客觀的發(fā)展機(jī)遇；二是公共政策的參與者。非政府組織往往直接參與社會實務(wù)的處理，在參與過程中能直面社會問題的本質(zhì)，有時能夠通過自身的功能影響政府決策；三是公共關(guān)系的協(xié)調(diào)者。非政府組織可以在各種公有、私有、共同制社會關(guān)系中發(fā)揮“潤滑劑”的作用，協(xié)調(diào)各種公共關(guān)系之間的利益關(guān)系，對促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展起著重要作用。[19]

(三)社會資源融入社區(qū)公共服務(wù)

近些年，我國城市社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展迅猛，無論是政府的基礎(chǔ)建設(shè)需求，還是百姓的生活所需，對城市公共服務(wù)的建設(shè)都有旺盛的需求。單純的依靠政府出面管理、發(fā)展公共資源顯然已經(jīng)是杯水車薪，需要引進(jìn)更多社會資源及相關(guān)專業(yè)人士共同參與管理，形成良性循環(huán)。民間團(tuán)體、社工組織、福利機(jī)構(gòu)等各類團(tuán)體都是促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的可為力量，這其中，社會工作者隊伍作為一支“生力軍”，具有專業(yè)性、職業(yè)化等特點以及資源整合的優(yōu)勢、服務(wù)的福利性、貼近居民日常生活需求等方面的優(yōu)勢，更加有利于融入城市社區(qū)公共服務(wù)體系。盡早落實準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)就尤為重要。社會工作更好地介入社區(qū)公共服務(wù)，可主要從人財物三方面著手。其一，設(shè)置“公職社工”專門崗位。盡快落實在有承擔(dān)社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的政府職能部門設(shè)置“公職社工”專門崗位并明確崗位職責(zé)和服務(wù)范圍，制定統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；其二，加強(qiáng)宣傳力度，配齊專職人員。在社工需求旺盛的單位配足配齊人力資源，如在街道層面的“社區(qū)服務(wù)中心”和社區(qū)層面的“社區(qū)工作站”定向定量的引進(jìn)專業(yè)社工，普及社會工作崗位并按照區(qū)域人口標(biāo)準(zhǔn)比例配足社工人員；其三，鼓勵民辦社工機(jī)構(gòu)介入。目前社工在我國缺口還較大，單純依靠政府單方的資源很難滿足市場需求，這就要求有更多民間資源融入社工的發(fā)展。要鼓勵培育發(fā)展更多民辦社會工作機(jī)構(gòu)，拓展政府購買社區(qū)公共服務(wù)項目的渠道。[20]

五、結(jié)語

隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，社區(qū)治理、社區(qū)介入等概念正被不斷地提出和推進(jìn)，社區(qū)公共服務(wù)體系的完善是構(gòu)建和諧社會、普及全民終身學(xué)習(xí)理念和提升國民綜合能力的重要舉措。公共服務(wù)建設(shè)好壞也直接關(guān)乎到國家基礎(chǔ)民生質(zhì)量的高低，其影響大到整個國家的發(fā)展，小到每個家庭的幸福?；诖?，開展城市社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)無論對于宏觀層面，還是微觀細(xì)節(jié)都勢在必行。在政府層面，不僅需要加大對社區(qū)公共服務(wù)的人力、物力、財力的投入，更需要結(jié)合城市社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的形勢，加以政策支持。因地制宜、完善體制建設(shè)、加強(qiáng)后勤保障水平是推動我國社區(qū)公共服務(wù)體系持續(xù)健康發(fā)展，構(gòu)建長治久安和諧社會的必由之路。