關(guān)于北京市郊鐵路建設(shè)的思考

王德利

(北京市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所，北京 100101)

引言

市郊鐵路是聯(lián)接城市中心城區(qū)與其周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤化、快速度、大運(yùn)量的城市軌道交通系統(tǒng)，較之于傳統(tǒng)的城市地鐵交通運(yùn)輸制式而言，市郊鐵路站點(diǎn)的間距范圍更大、速度更快、運(yùn)力更強(qiáng)。北京中心城區(qū)功能過于集聚，從而使得中心城區(qū)交通負(fù)荷加重，承載能力下降，難以充分發(fā)揮中心城區(qū)的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，其中一個(gè)最重要的原因是缺乏大型和快速的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)。為了適應(yīng)城市化的快速發(fā)展，北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略正逐步從中心城市單一核心發(fā)展模式向培育遠(yuǎn)郊新城的多中心空間格局轉(zhuǎn)變，而市郊鐵路在引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進(jìn)人口產(chǎn)業(yè)集聚與疏散、構(gòu)建多模式綜合交通網(wǎng)絡(luò)等方面具有重要作用。

一、北京市郊鐵路建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題

市郊鐵路是京津冀都市圈發(fā)展到一定階段的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也是優(yōu)化北京城市空間結(jié)構(gòu)，破解北京單一地鐵模式，深化非首都功能疏解的現(xiàn)實(shí)需要。從已開通運(yùn)營的S2線、城市副中心線、懷密線、通密線等市郊鐵路來看，北京市郊鐵路建設(shè)面臨著一些問題。

(一)建設(shè)現(xiàn)狀

目前，北京市郊鐵路運(yùn)營線路達(dá)到4條，市域內(nèi)運(yùn)營里程353.5公里，車站22座，市郊鐵路發(fā)展初具規(guī)模。

1.S2線。 S2線是在對北京市域京包鐵路、京通鐵路和康延支線進(jìn)行改造的基礎(chǔ)上，2008年8月6日開通。開通運(yùn)營初期，由北京北站(西直門)至延慶站；2016年11月，市內(nèi)始發(fā)站遷移至黃土店站，目前開行黃土店站至延慶站、黃土店站至沙城站列車。

2.城市副中心線。 城市副中心線西起良鄉(xiāng)站，東至喬莊東站，全長64公里，設(shè)良鄉(xiāng)、北京西、北京、北京東、通州、喬莊東6座車站。2017年底，先期開通運(yùn)營北京西至通州區(qū)段，線路長度29.6公里。2019年4月30日，線路東延至喬莊東站。2020年5月，城市副中心線西延工程開工建設(shè)，早晚高峰時(shí)段開行4對列車，從良鄉(xiāng)站到達(dá)北京西站不到半小時(shí)。

3.懷密線。 懷柔-密云線起自黃土店站，經(jīng)懷柔北站至密云古北口站，全長135.6公里。2017年底，先期開通運(yùn)營黃土店、昌平北、懷柔北3座車站，線路長度79公里。2019年4月30日，全線貫通運(yùn)營。2019年12月30日，始發(fā)站由黃土店站調(diào)整至清河站。2020年4月，北京市發(fā)改委正式批復(fù)市郊鐵路懷密線引入北京北站項(xiàng)目建議書。目前，日開行列車2對，全程運(yùn)行時(shí)間最快135分鐘。

4.通密線。 通密線由通州西站至密云北站(支線至懷柔北站)，全長83.4千米，最高運(yùn)行速度100千米/小時(shí)。線路利用既有鐵路京承鐵路區(qū)段、懷柔聯(lián)絡(luò)線和京通鐵路區(qū)段，通密線設(shè)通州西站、順義站、牛欄山站、懷柔站、密云北站、雁棲湖站和懷柔北站7座車站。通密線簡捷開通期，線路暫時(shí)采用國鐵普速空調(diào)列車運(yùn)行，每日開行通州西站-密云北站列車1對(2列)，通州西站-懷柔北站列車1對(2列)。通州西站至密云北站全程運(yùn)行時(shí)間76分鐘，通州西站至懷柔北站全程運(yùn)行時(shí)間73分鐘。

(二)存在問題

1.體制機(jī)制存在壁壘，限制了市郊鐵路的快速發(fā)展。 目前，北京市政府和中國鐵路總公司已經(jīng)初步建立了定期召開路地聯(lián)席會(huì)議的溝通對接工作機(jī)制，研究市郊鐵路的相關(guān)政策等事宜，但針對新版總規(guī)中明確提出的“統(tǒng)籌利用鐵路資源，大幅增加市郊鐵路里程”的相關(guān)政策要求，路地雙方尚缺乏明確的溝通對接機(jī)制。此外，利用北京現(xiàn)有的鐵路資源運(yùn)營市郊列車，由于專業(yè)分工等層面的差異，以及當(dāng)?shù)罔F路部門的其他相關(guān)政策法規(guī)，基本上都是委托當(dāng)?shù)氐蔫F路局運(yùn)營和管理，在具體的服務(wù)過程中所發(fā)生的成本、費(fèi)用等，往往缺乏一定的政策透明度。這種管理體制和機(jī)制上的障礙，在很大程度上制約了市郊鐵路在城市中的可持續(xù)發(fā)展。

2.城市軌道網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不合理，軌道制式單一。 北京市雖已擁有近千公里的城市軌道交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，但地鐵模式在其中占比較高。未來，北京市面臨新一輪的軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)期，在中心城地鐵網(wǎng)絡(luò)加密的同時(shí)，必須認(rèn)真考慮如何建立一個(gè)能夠有效滿足都市圈全方位、多層次交通需求的城市軌道交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)?？v觀國外的東京、倫敦、巴黎、紐約等世界著名大都市圈，市郊鐵路運(yùn)行里程占城市軌道交通總運(yùn)行里程的比例達(dá)到80%-90%，而地鐵僅大約占10%-20%，在規(guī)劃建設(shè)城市軌道交通系統(tǒng)時(shí)，無一例外的選擇采用城市地鐵與市郊鐵路并存的方式，在距市中心不同的距離采用不同的交通方式，并使之有效銜接，滿足整個(gè)都市圈不同距離、不同出行方式的立體化交通需求。

3.運(yùn)營服務(wù)水平難以滿足市民通勤出行需求。 在鼓勵(lì)充分利用城市現(xiàn)有鐵路資源運(yùn)營市郊列車的模式下，雖然部分鐵路干線運(yùn)力過剩，但在發(fā)車時(shí)間和發(fā)車頻率的合理安排方面與傳統(tǒng)通勤鐵路仍有較大差距。由于許多城市鐵路綜合交通樞紐與中心城市的功能中心分離，且與中心城市其他公共交通方式(如城市地鐵、公交車)聯(lián)系相對薄弱，從郊區(qū)車站乘市郊列車到市區(qū)后，可能需要多次換乘才能到達(dá)目的地，這就大大削弱了客流的控制力和吸引力，導(dǎo)致客流不足。雖然北京境內(nèi)有豐富的城市鐵路線路資源，但由于存在大量從北京過境的客貨運(yùn)列車，導(dǎo)致北京境內(nèi)既有客貨運(yùn)線路趨于飽和；這種情況下，將目前保障中長距離鐵路交通運(yùn)輸?shù)膰F資源，進(jìn)一步轉(zhuǎn)向?yàn)槌鞘腥粘３鲂蟹?wù)的通勤列車，還存在一定的問題和難度。

4.已建市郊鐵路尚未實(shí)現(xiàn)與中心城區(qū)的高效銜接。 目前，北京市已經(jīng)建成并投入運(yùn)營的4條市郊鐵路，部分站點(diǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了與地鐵、公交的一體化換乘，但是一體化的程度低、接駁的便捷性較弱，客流量和吸引力相對較低。與國外市郊鐵路發(fā)達(dá)的其他城市始發(fā)站相比，S2線的市內(nèi)始發(fā)站尚未完全深入北京中心城區(qū)，乘客往往需多次換乘市內(nèi)地鐵或公交才能順利抵達(dá)目的地，很難完全滿足乘客對快速和直達(dá)目的地的出行需求；同時(shí)，隨著市郊鐵路沿線客流的不斷增大，未來市郊鐵路換乘站的出行擁擠問題也會(huì)越來越嚴(yán)重。北京城市副中心線西段主要通過城市火車站完成旅客上下車，車站大、時(shí)間長，很難從根本上滿足市郊鐵路的公交化需求，降低了運(yùn)輸效率；東段的通州站，由于停辦客運(yùn)業(yè)務(wù)多年，區(qū)域公共交通接駁設(shè)施不足，目前僅靠出租車、自行車和點(diǎn)對點(diǎn)的專線公交接駁，客流匯集能力較差，削弱了對通勤客流的吸引力。

二、北京市郊鐵路建設(shè)的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)軌道交通具有多層次、多制式特點(diǎn)，市郊鐵路在軌道交通中占據(jù)主導(dǎo)地位

國外大都市區(qū)軌道交通網(wǎng)絡(luò)具有多主體、多層次、多制式的特點(diǎn)。這種多層次、多制式的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，與都市圈的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城市空間結(jié)構(gòu)相結(jié)合，有力地支持了都市圈的規(guī)劃實(shí)施，促進(jìn)了城市多中心格局的發(fā)展。通過對東京、倫敦、巴黎、紐約等世界著名大都市圈(城市群)市郊鐵路里程占城市軌道交通總運(yùn)營里程的比重進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)市郊鐵路在城市軌道交通中的占比可達(dá)到80%-90%，而中心城區(qū)地鐵大約僅占10%-20%。其中，巴黎、東京的地鐵里程均未超過500km。中心城區(qū)(15-30km以內(nèi))一般都會(huì)采用地鐵或輕軌的組織運(yùn)行模式，而郊區(qū)(40-100km以內(nèi))均是通過建設(shè)市郊區(qū)域快線實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)與周邊新城的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

(二)市郊鐵路先于或與城市同步建設(shè)，在客流繁忙通道上充分預(yù)留了復(fù)線設(shè)置條件

國外市郊鐵路與城市公共交通建設(shè)得到同步發(fā)展，以一種集約、高效的公共交通方式，引導(dǎo)人口從中心城向新城轉(zhuǎn)移和疏解。東京市郊鐵路作為公共交通的主體，基本形成于20世紀(jì)30年代，比地鐵和汽車的建設(shè)發(fā)展早得多，使東京的城市中心與市郊軌道交通同步發(fā)展。東京為有效緩解城市中心區(qū)人口及交通壓力，在距東京中心城30公里的范圍內(nèi)進(jìn)一步規(guī)劃建設(shè)了幾個(gè)市郊新城，并將市郊高速鐵路作為有效支撐東京圈區(qū)域聯(lián)系的重要交通工具，支持東京中心城市和周邊新城間的客流往返，有效引導(dǎo)和促進(jìn)了東京圈人口及部分功能向新城轉(zhuǎn)移，促進(jìn)東京圈從單極中心城市向多中心都市圈的發(fā)展，也為東京圈從根本上有效緩解中心城的交通擁堵壓力創(chuàng)造了有利條件。另外，市郊鐵路建設(shè)過程中，在客流繁忙通道上充分預(yù)留復(fù)線設(shè)置條件，在同一條線上設(shè)置四股道，中間兩股道是快線行走，主要承擔(dān)工作日高峰時(shí)期通勤通學(xué)服務(wù)，外面兩股道是慢線行走，承擔(dān)節(jié)假日日常出行和休閑娛樂服務(wù)。

(三)市郊鐵路布局一般為放射狀，多數(shù)市郊鐵路線路直達(dá)城市中心區(qū)

從東京、巴黎和倫敦等的軌道交通案例和經(jīng)驗(yàn)分析來看，市郊鐵路與中心城區(qū)軌道交通的銜接均是采用“環(huán)+放射線”或“環(huán)+穿城線”的軌道交通網(wǎng)絡(luò)格局。東京圈的市郊軌道交通網(wǎng)絡(luò)總體格局為“環(huán)放”式結(jié)構(gòu)，輻射半徑約為50公里，服務(wù)于整個(gè)東京圈。環(huán)線在連接?xùn)|京圈的放射線和解決列車到發(fā)、換乘、直通中發(fā)揮了重要作用。直通運(yùn)營是大都市圈地區(qū)軌道交通網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的一個(gè)必然趨勢，主要采用了本線直達(dá)(市郊列車通過本線直達(dá)市中心)、跨線直通(市郊鐵路列車經(jīng)由城市軌道線路進(jìn)入市中心)、樞紐中轉(zhuǎn)(通過市中心車站樞紐換乘到達(dá)市中心)三種運(yùn)營模式實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)與其周邊新城、衛(wèi)星城的相互銜接。

(四)市郊鐵路建設(shè)一般以城市為建設(shè)運(yùn)營主體，與土地開發(fā)利用相結(jié)合構(gòu)建長效投融資體系

利用既有的鐵路資源進(jìn)行改造建設(shè)區(qū)域通勤快線是發(fā)展市郊鐵路的重要方式。國外一般由城市政府主導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營，但也有發(fā)揮國鐵、民鐵的作用。例如，東京2900公里的市郊鐵路，國鐵約占900公里，其余均為私鐵。國外大都市建設(shè)市郊鐵路的成功經(jīng)驗(yàn)表明，僅靠地方政府的投資難以有效推動(dòng)市郊鐵路的建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展，必須推動(dòng)社會(huì)資本的積極參與。市郊鐵路與其周邊土地的“捆綁式”開發(fā)是國外諸多大城市建設(shè)和發(fā)展市郊軌道快線的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)。例如，東京圈將軌道交通車站與周邊土地的開發(fā)利用融合在一起，通過車站周邊土地的開發(fā)獲得市郊鐵路建設(shè)的外部投資收益，構(gòu)建市郊鐵路長效投融資體系。

三、北京加快發(fā)展市郊鐵路的對策

(一)構(gòu)建深化路地合作發(fā)展的“自上而下”的體制機(jī)制

市郊鐵路建設(shè)涉及中央與地方、鐵路與地方、地方區(qū)縣之間各種利益關(guān)系的博弈與調(diào)整，如果沒有長期有效的協(xié)調(diào)機(jī)制來促進(jìn)各部門的協(xié)同運(yùn)行，就很難從根本上促進(jìn)市郊鐵路的大規(guī)模建設(shè)。要實(shí)現(xiàn)多贏，需要建立中央、地方實(shí)施層面的合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制，制定促進(jìn)市郊鐵路合作與發(fā)展的相關(guān)政策、建設(shè)規(guī)劃、法律法規(guī)等。建議盡快建立“自上而下”的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，由北京市政府和中國鐵路總公司相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)定期召開市郊鐵路聯(lián)席會(huì)議，研究確定市郊鐵路發(fā)展的戰(zhàn)略方向。協(xié)調(diào)處理市郊鐵路建設(shè)中的重大問題，如線路規(guī)劃、合作模式等。鐵路主管部門根據(jù)樞紐的布局調(diào)整和城市發(fā)展的需要，選擇一些交通運(yùn)輸能力較強(qiáng)的線路，提供市郊通勤服務(wù)。北京市政府應(yīng)將通勤鐵路納入城市交通管理系統(tǒng)，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)母脑臁⑦B接。通過國鐵與城市軌道交通規(guī)劃的同步發(fā)展，推動(dòng)線路產(chǎn)權(quán)的合理配置，明確雙方的權(quán)利和責(zé)任，提高國鐵與市郊鐵路融合發(fā)展的積極性。

(二)編制出臺(tái)路地主體認(rèn)可的《北京市郊鐵路發(fā)展規(guī)劃》，明確分期建設(shè)重點(diǎn)

由于地鐵在功能定位、服務(wù)范圍、運(yùn)行速度等技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上的局限性，地鐵網(wǎng)絡(luò)的不斷擴(kuò)張會(huì)降低服務(wù)效率，進(jìn)一步放大地鐵對周邊人群和位置的虹吸效應(yīng)，反而不利于城市功能的疏解。因此，在城市空間結(jié)構(gòu)逐步郊區(qū)化的發(fā)展過程中，政府部門要控制超長線路地鐵的隨意延伸，遏制城市中心城區(qū)“攤大餅”“攤厚餅”式蔓延，利用市郊鐵路等區(qū)域快軌實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)與郊區(qū)組團(tuán)的通勤需求。未來要依據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略及新版北京城市總體規(guī)劃，統(tǒng)籌并合理利用京津冀鐵路建設(shè)資源，加強(qiáng)市郊鐵路與京津冀核心區(qū)鐵路樞紐規(guī)劃、城市空間規(guī)劃等的協(xié)調(diào)銜接，實(shí)現(xiàn)與京津冀城市整體功能空間布局的融合，推動(dòng)“四網(wǎng)融合”，構(gòu)建多層次、一體化城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，規(guī)劃應(yīng)盡力實(shí)現(xiàn)市郊鐵路本線直達(dá)中心城內(nèi)部，避免人為制造換乘壓力；由于中心城用地緊張，可考慮在中心城內(nèi)部區(qū)段與地鐵跨線直通。另外，要盡快釋放國有鐵路現(xiàn)有的客貨運(yùn)輸能力，在利用現(xiàn)有鐵路資源的基礎(chǔ)上，充分開發(fā)建設(shè)新線路；現(xiàn)有鐵路資源不能滿足實(shí)際出行需求時(shí)，可以利用現(xiàn)有鐵路廊道增加三、四線或新建廊道來建設(shè)市郊鐵路，提高線路通過能力。

(三)科學(xué)確定不同線路的路地合作建設(shè)模式，構(gòu)建“環(huán)+放射”型軌道交通線網(wǎng)

從國內(nèi)市郊鐵路建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，一般有三種“路地”合作建設(shè)模式：一是國鐵以既有線存量資產(chǎn)折價(jià)入股，通過改建既有鐵路開行市郊列車(如北京S2線、上海金山線)；二是直接利用既有鐵路富余能力，通過調(diào)整國鐵列車運(yùn)行圖，開行高密度、小編組的市郊列車(如浙江寧波-余姚線)；三是買斷國鐵線路、設(shè)施的所有權(quán)，或利用既有鐵路通道新建市郊鐵路(如上海機(jī)場聯(lián)絡(luò)線)，使其完全納入城市軌道交通系統(tǒng)中。各種合作模式可以根據(jù)具體線路情況選擇使用或組合使用。北京市郊鐵路的布局建議采用“環(huán)線+放射”線模式，充分利用既有的鐵路網(wǎng)，構(gòu)建城市外圍市郊環(huán)線，并通過輻射線將郊區(qū)及鄰近地區(qū)與中心城市連接起來。這樣，軌道交通換乘的客流直接分流到城市周邊區(qū)域，降低目前需要通過中心城區(qū)換乘的客流壓力。

(四)創(chuàng)新使用長期融資工具，構(gòu)建“軌道+物業(yè)”為主體的投融資模式

市郊鐵路是為城市交通服務(wù)的，具有較強(qiáng)的公益性。為了滿足城市通勤的需要，降低票價(jià)可吸引更多的客流，但也往往會(huì)導(dǎo)致較大的運(yùn)營虧損。隨著北京市非首都功能疏解、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化等對市郊鐵路建設(shè)需求的增大，單純依靠政府財(cái)政支出建設(shè)市郊鐵路，已難于滿足市郊鐵路可持續(xù)發(fā)展的需要。解決建設(shè)資金問題是加快市郊鐵路發(fā)展的關(guān)鍵，要加大投融資體制改革力度，進(jìn)一步拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資機(jī)制。積極探索建立“市郊鐵路+土地開發(fā)”的綜合投融資模式，突破市郊鐵路沿線及站點(diǎn)周邊土地開發(fā)政策，根據(jù)市郊鐵路土地資源綜合開發(fā)利用特點(diǎn)，制定站點(diǎn)周邊土地資源綜合開發(fā)利用規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)軌道交通外部收益內(nèi)部化，促進(jìn)市郊鐵路長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

(五)構(gòu)建靈活的運(yùn)營組織模式，注重運(yùn)營服務(wù)水平提升

國外軌道交通運(yùn)營主體相對多元化，包括以城市為主導(dǎo)的建設(shè)運(yùn)營模式、參與國鐵建設(shè)運(yùn)營模式、服務(wù)購買模式、國鐵獨(dú)立建設(shè)運(yùn)營等。北京市郊軌道交通運(yùn)營可以借鑒國外市郊軌道交通運(yùn)營模式，針對不同的軌道線路采取不同的運(yùn)營管理模式。市郊鐵路網(wǎng)要與沿線新城、功能區(qū)和重點(diǎn)城鎮(zhèn)的客流充分融合。在客流早晚高峰，應(yīng)縮短列車發(fā)車間隔，提高運(yùn)行效率；在非繁忙時(shí)間，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況延長發(fā)車時(shí)間，并根據(jù)不同目的地的客流人數(shù)構(gòu)建跨站停、站站停以及本線直達(dá)等相結(jié)合的運(yùn)行方案，滿足不同區(qū)位旅客的需求。提高市郊鐵路運(yùn)營服務(wù)水平，加強(qiáng)運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。以滿足居民出行方便快捷為目標(biāo)，通過規(guī)范建設(shè)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行監(jiān)控、協(xié)調(diào)、共享等功能，進(jìn)一步提高市郊鐵路運(yùn)營管理水平。

(六)市郊鐵路布局應(yīng)與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)與城市功能的融合發(fā)展

軌道交通的建設(shè)可以引導(dǎo)新城的發(fā)展，而新城的完善也可為軌道交通帶來客流。因此，處理好兩者之間的相互作用是發(fā)展市郊鐵路的基本前提。發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了郊區(qū)化的過程，通過衛(wèi)星城市和郊區(qū)的規(guī)劃，緩解了中心城市的壓力。同時(shí)，軌道交通是引導(dǎo)城市合理發(fā)展、實(shí)現(xiàn)軌道交通與城市發(fā)展互動(dòng)的重要通勤方式。市郊鐵路的發(fā)展必須符合北京城市總體規(guī)劃的要求，不能破壞北京的整體空間結(jié)構(gòu)和格局，要與城市的各種交通方式相適應(yīng)，尤其是要考慮到乘客的需求。在規(guī)劃市郊鐵路交通走廊時(shí)，要結(jié)合沿線土地的開發(fā)利用、人口與產(chǎn)業(yè)分布、社會(huì)服務(wù)設(shè)施以及相關(guān)的交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。根據(jù)城市發(fā)展的需要，把市郊鐵路作為城市的有機(jī)組成部分，實(shí)現(xiàn)市郊鐵路與城市的一體化發(fā)展。