積極應(yīng)對人口老齡化要“兩手抓”的戰(zhàn)略選擇和政策建議

青連斌

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院) 社會和生態(tài)文明教研部，北京 100091)

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標(biāo)的建議》提出“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”。這是首次在黨的全會文獻中把積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略,進而做出制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略,優(yōu)化生育政策,增強生育政策包容性,積極開發(fā)老齡人力資源,構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系等重大戰(zhàn)略部署,這為我們“十四五”時期乃至今后更長時期應(yīng)對人口老齡化提供了基本遵循。

一、影響人口老齡化進程的主要因素決定了應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略選擇

目前我國正處在世界上規(guī)模最大,同時也是增長速度最快的人口老齡化進程中。2019年底,我國60歲及以上的老年人口2.54億,占總?cè)丝诘?8.1%,其中65歲及以上老年人口1.76億,占總?cè)丝诘?2.6%。

人口老齡化是多種因素綜合作用的結(jié)果,是“合力”的結(jié)果,但其中起決定性作用的主要包括以下兩個因素,即人口預(yù)期壽命與生育率。

一方面,人口預(yù)期壽命延長的趨勢是不可逆轉(zhuǎn)的。從世界各主要國家看,自從1840年以來,人類預(yù)期壽命的延長是非常穩(wěn)定的,延長速度一直保持在每年增加3個月左右。隨著人口預(yù)期壽命的不斷延長,老年人口在總?cè)丝谥兴嫉谋戎卦絹碓礁摺Ｐ轮袊闪⒅?我國人口的平均預(yù)期壽命只有35—40歲,2019年已經(jīng)提高到77.3歲。短短70年時間,我國人口的平均預(yù)期壽命增長了一倍。

人口平均預(yù)期壽命的不斷提高,是一系列經(jīng)濟社會因素綜合作用的結(jié)果,本身也是“合力”共同作用的必然結(jié)果。這種合力,包括經(jīng)濟的快速發(fā)展,人民生活水平的不斷提高,也包括醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展進步。人口平均預(yù)期壽命的延長,是經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要標(biāo)志。

另一方面,隨著醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展、衛(wèi)生環(huán)境的改善與人們生活水平的不斷提高,孕產(chǎn)婦死亡率和嬰兒死亡率顯著下降。2019年,我國孕產(chǎn)婦死亡率已經(jīng)下降到17.8/10萬,嬰兒死亡率下降到5.6‰。這兩項指標(biāo)已經(jīng)達到中高收入國家和地區(qū)的水平。孕產(chǎn)婦死亡率和嬰兒死亡率的下降,對人口增長是有利的,但問題在于生育率也是同時下降的。而生育率下降對人口增長所產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng),顯著超過了嬰兒死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率對人口增長所產(chǎn)生的的正效應(yīng),從而導(dǎo)致少兒人口在總?cè)丝谥兴嫉谋戎厝遮呄陆?同時,老年人口在總?cè)丝谥兴嫉谋戎厣仙?，從而?dǎo)致人口老齡化程度日益加劇。

當(dāng)前我國人口發(fā)展面臨的問題,首要的是生育率過低,遠遠低于人口正常世代更替水平。在人口預(yù)期壽命相對穩(wěn)定的前提下,要保證人口數(shù)量相對于上一代既不增加也不減少的世代更替,則平均每對夫婦要生育2.1個孩子。這也是國際上成為共識的人口正常世代更替水平。根據(jù)我國歷年的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù),我國的生育率早就遠遠低于正常世代更替水平,早已進入低生育率時代,這是一個不爭的事實,也是社會各界的共識。

在對人口老齡化進程起決定性作用的兩個主要因素,即人口預(yù)期壽命和生育率中,人口預(yù)期壽命的延長是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢,因而只有生育率才能成為可變因素,是主動作為延緩人口老齡化進程的主要著力點。在生育意愿和生育率均下降的情況下,只有采取一系列綜合措施來抑制生育率的下降趨勢,從而使生育率盡可能接近人口正常世代更替水平,這才是主動作為有效延緩人口老齡化進程的根本對策。所以,積極應(yīng)對人口老齡化,必須要有“兩手”。既要做好“一老”,即包括養(yǎng)老保險、長期護理保險,特別是養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的養(yǎng)老保障體系的頂層制度設(shè)計,確保全體人民“老有所養(yǎng)”,并削減人口老齡化給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的不利影響;更要做好“一小”,即優(yōu)化生育政策、促進人口長期均衡和可持續(xù)發(fā)展的頂層制度設(shè)計,通過主動作為來有效延緩人口老齡化進程。

二、優(yōu)化生育政策,主動作為延緩人口老齡化進程(1)應(yīng)對人口老齡化是一項系統(tǒng)工程。學(xué)界討論最多的是如何健全養(yǎng)老保險和長期護理保險,發(fā)展養(yǎng)老服務(wù),但這只是一個方面,出發(fā)點和落腳點是實現(xiàn)全體人民“老有所養(yǎng)”,并盡可能減輕人口老齡化進程的經(jīng)濟社會影響。應(yīng)對人口老齡化,還應(yīng)該著力于促進人口的長期均衡和可持續(xù)發(fā)展,盡可能延緩人口老齡化進程,為有效應(yīng)對人口老齡化做好觀念更新、制度設(shè)計、人才儲備和資金儲備等等爭取更長的“窗口期”。參見青連斌:《應(yīng)對人口老齡化的另一種思路》,《湖湘論壇》2019年第1期。

積極應(yīng)對人口老齡化,從“一小”來講,最主要的是通過優(yōu)化生育政策,促進人口的長期均衡和可持續(xù)發(fā)展,主動作為,努力延緩人口老齡化進程,為做好應(yīng)對人口老齡化的各方面準(zhǔn)備工作爭取更長的“窗口期”。黨的十九屆四中全會《決定》就提出,要“優(yōu)化生育政策,提高人口質(zhì)量”。黨的十九屆五中全會《建議》再次強調(diào),要“制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略,優(yōu)化生育政策,增強生育政策包容性”。

人口、生育問題,茲事體大,關(guān)系國策。不僅僅是事關(guān)延緩人口老齡化進程的大問題,亦是有效應(yīng)對人口老齡化頂層制度設(shè)計的一個重要方面,更是事關(guān)國家長治久安,事關(guān)民族永續(xù)發(fā)展的根本性戰(zhàn)略問題。因此,必須從中華民族偉大復(fù)興和國計民生的戰(zhàn)略高度,把優(yōu)化生育政策、促進人口的長期均衡和可持續(xù)發(fā)展,提升到國家根本戰(zhàn)略的高度來認(rèn)識。

國際經(jīng)驗表明,在一個國家或地區(qū)的生育率過高時,可以采取強力措施控制人口的過快增長,這相對容易達到預(yù)期效果;但是,當(dāng)一個國家或地區(qū)的生育率過低時,寄希望于采取一系列鼓勵生育的措施來提高生育率,預(yù)防或遏制人口的負(fù)增長,則難以達到理想的效果。北歐國家以及韓國和新加坡等國家的情況都可以證明這一點。

由于各種原因,我國的生育率實際上早就已經(jīng)明顯低于人口正常世代更替水平。因此,我國率先實施“雙獨兩孩”政策,之后又改變?yōu)椤皢为殐珊ⅰ闭?自2016年起實施“全面兩孩”政策。據(jù)國家相關(guān)部門統(tǒng)計,2017年出生人口數(shù)為1 723萬人,比2016年減少63萬人;2018年出生人口數(shù)為1 523萬人,比上一年又減少200萬人;2019年出生人口數(shù)更是下降到1 465萬人。

事實上,即便是全國平均每對夫婦生育兩個孩子,我國的生育率仍然低于人口正常世代更替水平。這樣從長遠看,我國的總?cè)丝跀?shù)還是會緩慢減少的，因此,“全面二孩”政策是不能維持人口正常世代更替的。更何況有部分夫婦不愿意生育二孩,甚至部分夫婦連一個孩子都不愿意生育。因此,要促進我國人口的長期均衡和可持續(xù)發(fā)展,從而有效延緩我國的人口老齡化進程,為我國的經(jīng)濟社會發(fā)展和中華民族的偉大復(fù)興創(chuàng)造良好的人口條件,就必須進一步優(yōu)化生育政策,增強生育政策的包容性。

針對我國目前存在的生育成本增高、國民生育意愿下降、生育率持續(xù)走低的現(xiàn)實情況,要實現(xiàn)“全面兩孩”政策的目標(biāo),進而實現(xiàn)優(yōu)化生育政策、促進我國人口長期均衡和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo),必須制定并實施與我國生育政策相配套的一系列經(jīng)濟社會發(fā)展政策。為此,黨的十九大報告提出,要“促進生育政策與相關(guān)經(jīng)濟社會政策的配套銜接”,這是具有極為重大的現(xiàn)實意義和針對性的政策導(dǎo)向。黨的十九屆五中全會《建議》提出,要“提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平,發(fā)展普惠托育服務(wù)體系,降低生育、養(yǎng)育、教育成本”。

從世界上許多國家和地區(qū)曾經(jīng)制定和實施的鼓勵生育的政策、措施的實際效果看,實施效果無法立即顯現(xiàn),往往需要5到10年的時間才能顯現(xiàn)。面對我國目前生育率持續(xù)走低、人口老齡化加速的嚴(yán)峻現(xiàn)實,必須抓緊優(yōu)化生育政策的頂層制度設(shè)計。

三、堅持積極老齡化理念,積極開發(fā)老齡人力資源[1]

在漫長的人類歷史上,除蒙昧野蠻時代在一些部落和民族曾經(jīng)發(fā)生過“弒老”的惡習(xí)外,尊老、養(yǎng)老是大多數(shù)民族的優(yōu)良傳統(tǒng)。從整個世界范圍看,從人類進入文明時代直到工業(yè)革命之前,一方面生育率高,人口預(yù)期壽命短；另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的大家庭占主體,家庭養(yǎng)老功能完備,因而老年人口總量相對比較小,依靠家庭成員之間的互助共濟就能夠解決養(yǎng)老問題。自工業(yè)革命以來,由于生活水平和醫(yī)療技術(shù)水平的提高,人口預(yù)期壽命快速延長,老年人口占總?cè)丝诘谋戎仫@著提高,人口“老齡化”才逐步成為世界各國廣泛關(guān)注的重大議題。

為應(yīng)對世界范圍內(nèi)日益嚴(yán)重的人口老齡化問題,國際社會曾經(jīng)先后提出了健康老齡化和積極老齡化兩種理論。前者是基于老年人的健康需求而構(gòu)建的,后者則是基于老年人社會權(quán)利需求構(gòu)建起來的。相對于健康老齡化理論,積極老齡化理論改變了以往把老年人視為社會負(fù)擔(dān)的觀點,強調(diào)老年人要健康地參與社會經(jīng)濟文化與公共事務(wù),他們依然是社會財富的創(chuàng)造者和社會發(fā)展的積極貢獻者。

多年前,我們國家就制定并大力實施健康中國戰(zhàn)略和健康老齡化戰(zhàn)略。我們既要促進健康老齡化,更要引導(dǎo)和推動積極老齡化。老年人不僅需要健康和長壽,而且要能積極參與到社會經(jīng)濟文化和公共事務(wù)之中,使老年人仍然成為社會財富的創(chuàng)造者與社會發(fā)展進步的積極貢獻者。必須在健康老齡化戰(zhàn)略中融入積極老齡化理念,采取更加積極的政策措施有效應(yīng)對人口老齡化。這不僅是順應(yīng)國際社會人口老齡化理論的發(fā)展,更是為了順應(yīng)老年人積極參與社會發(fā)展,從而享有更加豐富美好生活的需要。

首先,要積極地看待老年、老年人?！袄夏耆恕辈皇墙^對的,而是相對的。根據(jù)人體的生理機能、心理狀態(tài)和在社會中扮演的角色,我們可以把人的生命周期劃分為青少年期、中年期、老年期等幾個階段。相應(yīng)地,可以把人劃分為青少年、中年人、老年人等。目前,多數(shù)國家、國際組織以及專家學(xué)者都是按照生理年齡來界定老年人的范圍的。但是,各個國家采用的老年人的具體標(biāo)準(zhǔn)各不相同。世界各國都默認(rèn)老年人的起始年齡就是退休年齡,即年老了就退出工作崗位。參考世界各國的人口預(yù)期壽命和退休年齡之差,我們可以考慮將人口預(yù)期壽命減15年作為退休年齡的標(biāo)準(zhǔn),也是劃分老年人的標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)是隨著人口預(yù)期壽命的延長而變動的,并非是固定的。因此,必須適當(dāng)?shù)?0歲作為劃分老年人的年齡標(biāo)準(zhǔn)。

其次,要采取更加靈活的措施,“實施漸進式延遲法定退休年齡”。隨著人口預(yù)期壽命的延長,當(dāng)然也是為了應(yīng)對人口老齡化和日益加大的養(yǎng)老金支付壓力,一些國家相繼采取了提高退休年齡的舉措。制訂我國現(xiàn)行退休年齡政策時,全國人均預(yù)期壽命只有50歲,但到2019年全國人均預(yù)期壽命已經(jīng)提高到77歲以上。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和人均預(yù)期壽命的不斷延長,延遲退休年齡已是一種必然趨勢。我國已經(jīng)制定了延遲退休年齡方案,將采取小步慢走、漸進到位,從2022年起每年推遲幾個月的時間,逐步達到新的法定退休年齡的目標(biāo)。延遲退休年齡是一項復(fù)雜的經(jīng)濟社會政策,必須綜合考慮包括人口結(jié)構(gòu)、代際關(guān)系、人力資源供求、社會保障基金平衡等多方面因素[2]。從主要發(fā)達國家看,人口預(yù)期壽命和退休年齡之差,大約為15歲左右。以此為參照,我國目前的退休年齡完全可以提高到62歲左右。因此,延遲退休年齡方案可以更加靈活,進程可以適當(dāng)加快,在率先延遲現(xiàn)行退休年齡偏低群體退休年齡的同時,把專業(yè)技術(shù)人員等群體的退休年齡提高到62歲。

第三,“積極開發(fā)老齡人力資源”。一方面,數(shù)以億計的老年人口是我國擴大國內(nèi)消費需求的重要力量,也是支撐新時代我國經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展的新動能。另一方面,為數(shù)不少的老年人,尤其是具有專業(yè)技術(shù)的老年人“退而不休”,繼續(xù)在城鄉(xiāng)基層社區(qū)治理、社會治安維持、社會矛盾調(diào)處化解、幼兒教育、扶老助殘、環(huán)境衛(wèi)生以及促進文化傳承等許多領(lǐng)域日益發(fā)揮著越來越重要的作用。另外,一大批老年人積極參與志愿服務(wù)等公益活動,在志愿工作崗位上正在作出積極貢獻。通過漸進式延遲退休年齡和為老年人提供更多的靈活就業(yè)機會等有效措施,將促進越來越多身體健康且有就業(yè)意愿的老年人繼續(xù)成為社會財富的創(chuàng)造者和貢獻者。

面對數(shù)以億計老年人日益強勁的養(yǎng)老服務(wù)需求和養(yǎng)老護理人員短缺的矛盾,許多人都在感嘆“誰來養(yǎng)老”。收入低、年齡大、文化程度低、培訓(xùn)少、勞動強度大、留人難,這是我國養(yǎng)老護理人員隊伍的真實現(xiàn)狀。隨著我國人口結(jié)構(gòu)和勞動力供給結(jié)構(gòu)的變化,大規(guī)模地擴充養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員隊伍是不現(xiàn)實的。實際上,國際經(jīng)驗和國內(nèi)一些地方的實踐都表明,低齡、健康老人可以是養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍的重要補充。

要鼓勵、支持年輕且健康的老年人參與為老志愿服務(wù),充分發(fā)揮他們?yōu)槔现驹阜?wù)的獨特優(yōu)勢。因為同為老年人,他們更了解老年人的心理、生理特點和需求、生活習(xí)慣,對年老、失能失智、空巢、計劃生育特殊家庭老人的境遇更能感同身受,更容易設(shè)身處地地為那些需要照顧的老年人提供力所能及的幫助。發(fā)展老年人為老志愿服務(wù),一要堅持自愿原則。為老志愿服務(wù)的精髓是奉獻精神。鼓勵、支持老年人從事為老志愿服務(wù),來不得半點強迫,否則只能引起老年人的反感。二要堅持力所能及原則。低齡且健康的老人參與為老志愿服務(wù),應(yīng)該限制在他們的身體、精力和時間等允許的為老服務(wù),主要是為失能失智、高齡、空巢和計劃生育特殊家庭老人提供巡訪、陪同聊天、做飯送餐、清掃洗刷、購物就醫(yī)等輕便的為老服務(wù)。三要機制化或組織化。發(fā)展老年人為老志愿服務(wù),必須依托城鄉(xiāng)社區(qū)組織、老年人協(xié)會,以及志愿服務(wù)組織等等,適當(dāng)?shù)陌训妄g且健康、愿意從事為老服務(wù)的老年志愿者組織起來。四要有必要的保障。志愿服務(wù)是無酬服務(wù),可以不支付報酬。但是,因為眾所周知的原因,老年人從事志愿服務(wù)是有風(fēng)險的,政府、公益機構(gòu)、基金會、商業(yè)保險公司等應(yīng)多方合作,為從事為老服務(wù)的老年志愿者提供相關(guān)人身和意外保險。

要在城鄉(xiāng)社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)大力推行“時間銀行”?！皶r間銀行”類似于銀行儲蓄,將個人服務(wù)的時數(shù)存入運行系統(tǒng),在自己有需要的時候再將時數(shù)取出來,兌換相應(yīng)的服務(wù)或物品。早在20世紀(jì)60年代,日本旭子水島就探討了通過志愿勞動獲取養(yǎng)老服務(wù)的時間銀行來實現(xiàn)互助養(yǎng)老的可行性,并于1973年建立了日本第一家互助式的志愿者時間銀行。1980年,美國學(xué)者埃德加·卡恩(Edgar Kahn)提出了“勞動兌換服務(wù)”模式[3],以幫助窮人通過為其他人付出勞動來換取自己所需的服務(wù)。從此以后,“時間銀行”得到了廣泛的運用。尤其是在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域,將低齡老人和高齡老人、健康老人和失能失智老人連接到一起,前者服務(wù)后者。一方面,低齡、健康老人在服務(wù)高齡、失能失智老人的過程中可以實現(xiàn)自身的社會價值,在自己成為高齡、失能失智老人時也可以將時間取出來,從而享受到其他低齡、健康老人的照顧服務(wù);另一方面,高齡、失能失智老人的護理服務(wù)需求可以通過低齡、健康老人的照護得到滿足,以緩解養(yǎng)老護理人員短缺的困境。低齡、健康老人照護服務(wù)高齡、失能失智老人的“時間銀行”,在發(fā)達國家如美國、德國、英國和日本已經(jīng)得到廣泛的運用。

我國一些城市社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)也開展了“時間銀行”的嘗試。一方面,養(yǎng)老護理人員短缺的問題實際上是無法化解的。充分調(diào)動和發(fā)揮低齡、健康老人服務(wù)高齡、失能失智老人,既是彌補養(yǎng)老護理人員短缺的現(xiàn)實需要,又是推動積極老齡化、實現(xiàn)老年人社會參與的一個重要途徑。另一方面,我國低齡、健康老人數(shù)量巨大,社會參與意識不斷增強,既有國外成熟的經(jīng)驗可以借鑒,國內(nèi)也有不少地方和機構(gòu)進行了探索,特別是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈的發(fā)展提供了良好的技術(shù)支撐。所以,推行“時間銀行”這一做法既有必要,又具有現(xiàn)實可行性。順應(yīng)城鎮(zhèn)化以及由此帶來的老年人口全國性大流動,建立全國性的低齡、健康老人服務(wù)高齡、失能失智老人的“時間銀行”,無疑是最佳選擇,但這需要公眾認(rèn)知程度的普遍提高、強大的網(wǎng)絡(luò)運營平臺和資金保障、專業(yè)的運營管理團隊、精確的服務(wù)規(guī)范和服務(wù)價值的量化標(biāo)準(zhǔn),以及國家層次的政策支持和法律保障,因而最佳選擇不一定是最現(xiàn)實的選擇。建立“時間銀行”最現(xiàn)實的選擇,是在國家政策的支持下,率先在城鄉(xiāng)社區(qū)和各類養(yǎng)老機構(gòu)建立和推行低齡、健康老人服務(wù)高齡、失能失智老人的“時間銀行”,并在有條件的地方率先開展縣、市(區(qū))域的“時間銀行”試點,在積累經(jīng)驗后逐步推廣。

四、健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系,改善老年人生活品質(zhì)

積極應(yīng)對人口老齡化,從“一老”來講,包括兩個方面：一是發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系,建立健全長期護理保險制度;二是健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系。

2020年是“十三五”規(guī)劃收官之年。截至2019年底,全國共有各類養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施20.4萬個,養(yǎng)老床位合計775.0萬張,每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.5張。其中注冊登記的養(yǎng)老機構(gòu)3.4萬個,床位438.8萬張;社區(qū)養(yǎng)老照料機構(gòu)和設(shè)施6.4萬個,社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施10.1萬個,共有床位336.2萬張[4]?？傮w上看,“十三五”規(guī)劃確定的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃順利推進,各項指標(biāo)基本完成甚至超額完成。

但是,我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展仍然存在發(fā)展不平衡、總體質(zhì)量和水平有待提高、養(yǎng)老服務(wù)供給與老年人養(yǎng)老服務(wù)需求相脫節(jié),以及人才隊伍建設(shè)、行業(yè)規(guī)范建設(shè)等亟待解決的突出問題。

“十四五”時期我國將進入新發(fā)展階段。但這一時期,也將是我國人口老齡化速度進一步加快,養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨更嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的時期。要確保在保障人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上,有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求,老年人及其子女獲得感、幸福感、安全感顯著提高,必須打通“堵點”,消除“痛點”,破除發(fā)展障礙,健全市場機制,持續(xù)完善居家社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。

首先,要進一步健全“四梁八柱”的養(yǎng)老服務(wù)體系。

我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的總體思路,經(jīng)歷了從居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐,到居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的轉(zhuǎn)變,進而調(diào)整為推動居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。

機構(gòu)養(yǎng)老并非我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的方向。目前,我國養(yǎng)老機構(gòu)入住的老年人只有400多萬人,僅占老年人口的極小比例。部分高齡、失能失智、空巢老人,入住養(yǎng)老機構(gòu)是“剛需”,但這只是老年人口中的少數(shù)。一些年齡輕、身體健康的老年人愿意入住養(yǎng)老機構(gòu),尤其是高端養(yǎng)老機構(gòu),這種需求也應(yīng)當(dāng)滿足,但這同樣只是老年人口中的少數(shù)。

社區(qū)養(yǎng)老肩負(fù)著居家養(yǎng)老服務(wù)支持和日間照料、短期托養(yǎng)的功能,但它并非一種獨立的養(yǎng)老方式。社區(qū)開展的日間照料和短期托養(yǎng),本身就是一種機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。居家養(yǎng)老支持則是居家養(yǎng)老服務(wù)的應(yīng)有之義,也是社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的重點。居家養(yǎng)老其所以區(qū)別于過去傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老,最大的區(qū)別就在于它是一種社會化養(yǎng)老服務(wù),居家養(yǎng)老之所以成為可能，就在于國家和社會建立起一整套的社會化的居家養(yǎng)老服務(wù)支持體系,其中社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是最重要的一環(huán)。社區(qū)為“依托”的定位,最主要的依據(jù)就在于居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老都要依托社區(qū)。

過去相當(dāng)長一段時期,我們把機構(gòu)養(yǎng)老置于“支撐”地位,把大量的人力、物力、財力投入到建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)和增加養(yǎng)老床位方面。從目前來看,機構(gòu)養(yǎng)老得到了長足的發(fā)展,社區(qū)養(yǎng)老也有了起色,但最大的短板恰恰是居家養(yǎng)老這一基礎(chǔ)沒有打牢,滿足最大多數(shù)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的居家養(yǎng)老服務(wù)沒有得到應(yīng)有的重視和發(fā)展,成為我國養(yǎng)老服務(wù)體系的明顯“短板”?！笆奈濉逼陂g乃至今后更長時期,我國發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的重點必須切實從以前重機構(gòu)、輕居家轉(zhuǎn)變到打牢居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位上來,從以前把大量人力物力財力用于建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)、增加養(yǎng)老床位轉(zhuǎn)變到健全和完善居家養(yǎng)老服務(wù)支持體系上來,以滿足最大多數(shù)老年人居家養(yǎng)老服務(wù)的需求。因此,促進居家社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老協(xié)調(diào)發(fā)展,要把重點放在打牢居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。

其次,要支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能。

養(yǎng)老是自人類誕生以來就在不斷求解的一個難題。在傳統(tǒng)社會,老年人的養(yǎng)老主要依靠家庭成員,尤其是子女的經(jīng)濟供給和生活照料,也就是我們通常所講的家庭養(yǎng)老。在現(xiàn)代社會,因為各種原因,家庭養(yǎng)老越來越難以滿足老年人的養(yǎng)老需要,但家庭養(yǎng)老仍然是社會養(yǎng)老的一個重要補充。與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老主要依靠家庭成員提供贍養(yǎng)和照料不同,居家養(yǎng)老服務(wù)是一種社會化的養(yǎng)老服務(wù),把社會化的養(yǎng)老服務(wù)延伸到家庭,居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)可以為居家的老人提供全方位、多樣化、個性化的上門服務(wù),家庭只是承擔(dān)了部分養(yǎng)老功能。

支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能,必須“加強家庭、家教、家風(fēng)建設(shè)”,加快發(fā)展健康、養(yǎng)老、家政、物業(yè)等服務(wù)業(yè),“健全老年人、殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系和設(shè)施”。從當(dāng)前來講,要著力做好以下幾個方面的工作:

一是扎實推進老年人家庭住房適老化改造。我國目前仍有絕大多數(shù)老舊居民住房不符合適老化要求。適老化改造的重點是電梯、坡道、入戶門和室內(nèi)防滑設(shè)施,尤其是后者。要把適老化改造,特別是增添防滑設(shè)施的政府補貼范圍擴大到所有老年人的家庭。道理很簡單,一個老人因為摔倒致傷致殘,從小的方面看增加了這個家庭的負(fù)擔(dān),從大的方面講增加的是整個社會成本，影響的是整個國家中堅勞動力作用的發(fā)揮。

二是采取切實措施,把鼓勵和支持家庭成員與老年人共同或就近居住落到實處。在這方面,新加坡等國家的經(jīng)驗是值得借鑒的。新加坡政府規(guī)定,如果父母或已婚子女選擇一起購買轉(zhuǎn)售組屋,或購買對方附近的轉(zhuǎn)售單位,都可以享受到最高4萬新元的公積金購屋津貼。不論是首次購屋者或已享有購屋津貼的家庭都可以享受這一津貼。在我國,如果父母與子女的住房相距較遠,任何一方出售原有住房后到對方住房附近新購住房,不僅沒有政策優(yōu)惠,還要繳納一筆不菲的稅費。對父母和子女為就近居住置換和購買住房的,免除或部分免除相關(guān)稅費,這是目前完全可以做到的。

三是扶持、培育居家養(yǎng)老上門服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)。居家養(yǎng)老把社會化的養(yǎng)老服務(wù)延伸到家庭,為居家養(yǎng)老的老人提供服務(wù)的不僅僅包括家庭成員,還包括政府、社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)以及志愿者和義工，等等。其中,養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)是居家養(yǎng)老上門服務(wù)的最重要提供者。從大量的調(diào)研數(shù)據(jù)看,一方面,盡管老年人的上門服務(wù)需求很旺盛,且多種多樣,但支付能力有限,正常合理的市場定價可能都難以接受;另一方面,從事助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等上門服務(wù)的機構(gòu)和企業(yè),贏利能力很低,甚至于虧損運營,沒有積極性。日本的“到宅沐浴”,即為老年人提供上門沐浴服務(wù),是可以借鑒的。“到宅沐浴”的成本是很高的,護理保險承擔(dān)大部分,政府(包括地方政府)承擔(dān)一部分,老人自費部分一次不過60多元。上門服務(wù)要可持續(xù),必須走出一條老人付得起、機構(gòu)和企業(yè)能贏利的路子。具體而言,政府為居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)免除稅費負(fù)擔(dān),提供用水、用電、用氣優(yōu)惠;護理保險的補償,應(yīng)該從限于入住護理機構(gòu)的護理費用補償擴大到居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)提供的上門服務(wù);發(fā)展志愿服務(wù),降低居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)的人工成本。

四是居家養(yǎng)老服務(wù)要更有溫度,更有人情味,必須健全特殊老年人群關(guān)愛服務(wù)體系,更加注重人文關(guān)懷。2020年初的新冠疫情暴發(fā)期間,為阻斷病毒的傳播采取隔離舉措,養(yǎng)老院實行封閉管理,子女不能前往探望,老人與外界處于隔離狀態(tài),孤獨感超乎尋常地加劇。居家的老年人,尤其是空巢、獨居老年人的孤獨、無助感更甚。老年人在這次疫情中死亡率高,究其原因,除他們屬于典型的易感人群且多數(shù)身患多種基礎(chǔ)性疾病因而抵抗力更低外,很重要的一點,就是因為關(guān)愛服務(wù)體系的不健全、不可及,特別是人文關(guān)懷的缺失,導(dǎo)致精神孤獨、恐懼感劇增。要把關(guān)愛服務(wù)體系覆蓋的人群從農(nóng)村留守老人,擴大到城鄉(xiāng)空巢、失能失智、高齡老人,以及計劃生育特殊家庭老人等特殊老年人人群,并把子女?；丶铱纯础⑸鐓^(qū)工作人員定期巡查、志愿者和義工上門巡訪、年輕健康老人與高齡失能失智老人結(jié)對幫扶、駐區(qū)單位和其他社會組織積極參與機制化制度化,在做好生活照料和醫(yī)療護理服務(wù)的同時,更加注重心理疏導(dǎo)、危機預(yù)防,更好地滿足老年人多樣化、多層次化、個性化的精神文化需求。

第三,鼓勵和支持發(fā)展互助性養(yǎng)老。

李克強總理在2018年政府工作報告中曾明確提出要“發(fā)展居家、社區(qū)和互助式養(yǎng)老”,把互助式養(yǎng)老擺到了與居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老同樣重要的位置?；ブ金B(yǎng)老的服務(wù)對象是特定的,且一般限于相互比較熟悉的老年人之間,因而更具有可推廣性,老年人更容易接受。

從目前我國各地開展的互助式養(yǎng)老發(fā)展情況來看,有幾種主要做法是值得推廣的。

一是以農(nóng)村幸福院為代表的據(jù)點式社區(qū)互助養(yǎng)老。農(nóng)村互助幸福院起源于2008年河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)縣前屯村。2013—2015年,民政部會同財政部實施了農(nóng)村互助幸福院建設(shè)專項,投入30億元支持農(nóng)村地區(qū)建設(shè)互助幸福院。經(jīng)過多年的努力,幸福院在農(nóng)村許多地方已經(jīng)建立起來。截至到2019年底,我國已經(jīng)建成社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施10.1萬個。在幸福院里,廣泛開展低齡老人服務(wù)高齡老人,健康老人服務(wù)失能失智老人,既使高齡、失能失智老人得到了應(yīng)有的照顧服務(wù),又使低齡、健康老人的自身價值得到了充分的體現(xiàn)。

二是“抱團”養(yǎng)老?！氨F養(yǎng)老”是西方一些國家比較流行的一種養(yǎng)老方式,比如德國流行的“搭伴養(yǎng)老”模式,但在我國卻是一個新生事物。隨著媒體對浙江余杭王阿姨與7戶13位老人家(包括王阿姨夫婦)“抱團養(yǎng)老”的報道,“抱團養(yǎng)老”逐漸成為許多老人選擇的一種互助式養(yǎng)老方式。王阿姨老兩口利用自己的200多平方米三層農(nóng)家小別墅,從老兩口“面試”的40多名老人中,挑選了六戶老人家,大家居住生活在一起,這被稱為我國首個“抱團養(yǎng)老”的成功案例。通過“抱團養(yǎng)老”,多位老人共同居住,互幫互助度過晚年生活。與“抱團養(yǎng)老”相類似的,還有上海“老伙伴”計劃、江蘇太倉互助養(yǎng)老小組、北京獨居老人巡視探訪項目、青海 “一助一、一助多” 代養(yǎng)式結(jié)對幫扶互助養(yǎng)老等互助小組或互助伙伴等互幫互助養(yǎng)老方式。

三是旅居式互助養(yǎng)老。與此相類似的還有“候鳥式養(yǎng)老”和“度假式養(yǎng)老”。老年人在不同的季節(jié),結(jié)伴到一個地方住上十天半個月,甚至更長的時間,然后再轉(zhuǎn)移到另一個地方,既欣賞了祖國的美好河山,開闊了視野,又達到健康養(yǎng)生的目的。旅居式養(yǎng)老是非常有利于老年人身心健康的一種積極養(yǎng)老方式。一些身邊無子女或子女沒有時間陪伴老人外出旅游,尤其是一些高齡老人希望在有生之年到祖國的大好河山多看看，低齡與高齡老人結(jié)伴旅居式養(yǎng)老,是滿足這部分老人外出旅游愿望的一個現(xiàn)實選擇。促進旅居式養(yǎng)老的健康發(fā)展,需要政府和相關(guān)方面在價格、專業(yè)化服務(wù)以及意外風(fēng)險的防患等方面加強引導(dǎo)和規(guī)范。