論我國鄉(xiāng)村振興的生態(tài)化發(fā)展及其法治保障

許勝晴

(西北大學(xué) 法學(xué)院， 陜西 西安 710127)

一、引 言

鄉(xiāng)村振興是經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)全方位的振興,而鄉(xiāng)村生態(tài)振興是確保鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。2018年中央一號文件指出,鄉(xiāng)村振興是“生態(tài)美”和“百姓富”的統(tǒng)一,而且良好的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村的“最大優(yōu)勢”和“寶貴財富”。2020年10月,黨的十九屆五中全會提出“全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”以及“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”的戰(zhàn)略部署,為鄉(xiāng)村生態(tài)振興提供了重要指引。鄉(xiāng)村生態(tài)振興是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要方面。生態(tài)文明是一種實現(xiàn)自然與人類社會和諧共存的文明形態(tài),社會發(fā)展由傳統(tǒng)的以大量消耗資源和嚴(yán)重危害生態(tài)環(huán)境為特征的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向節(jié)約資源與保護(hù)環(huán)境并重、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境承載力相適應(yīng)的發(fā)展模式。生態(tài)文明建設(shè)同樣離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)需要建立在發(fā)展的基礎(chǔ)之上,這意味著發(fā)展必須是生態(tài)化的發(fā)展,必須是與環(huán)境資源承載能力相適應(yīng)的發(fā)展[1]。因此,生態(tài)化發(fā)展成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然選擇。

通過制度完善促進(jìn)體制機制創(chuàng)新是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要方面[2]。2017年中共中央辦公廳、中華人民共和國國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》要求：“把農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展擺在生態(tài)文明建設(shè)全局的突出位置,全面建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的制度體系?！弊鳛榘l(fā)展方式的變革和社會轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容,鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展同樣需要良好的制度環(huán)境。鄉(xiāng)村生態(tài)法治狀況的好壞將直接影響鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展路徑能否得到切實有效地執(zhí)行。當(dāng)前,我國鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展面臨著諸多挑戰(zhàn),這也是通過鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展法治建設(shè)加以解決的重要方面。由于生態(tài)化發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在契合以及法治在社會轉(zhuǎn)型中的重要地位,鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展法治建設(shè)成為關(guān)系鄉(xiāng)村振興的重要課題。

二、生態(tài)化發(fā)展與鄉(xiāng)村振興

(一)生態(tài)化發(fā)展的內(nèi)涵

生態(tài)化發(fā)展對發(fā)展提出了生態(tài)化的要求,是對傳統(tǒng)發(fā)展模式的揚棄。國際上對生態(tài)化發(fā)展問題的關(guān)注和討論始于20世紀(jì)70年代。1973年6月,時任聯(lián)合國副秘書長莫里斯·斯特朗(Maurice Strong)在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署理事會第一次會議上提出了“生態(tài)化發(fā)展”(Eco-development)這一概念，用來闡釋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并非絕然對立,相反它們是同一概念的不同方面[3]。隨后,著名生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊格納奇·薩克斯(Ignacy Sachs,1974)對生態(tài)化發(fā)展進(jìn)行了經(jīng)典詮釋,認(rèn)為生態(tài)化發(fā)展是這樣一種發(fā)展形式,即根據(jù)特定生態(tài)區(qū)域的文化、生態(tài)狀況以及長期和當(dāng)前需求,實施特定措施以解決該區(qū)域的特殊問題[4]。生態(tài)化發(fā)展的實現(xiàn)需要在人與自然之間維持持久的平衡[5]。生態(tài)化發(fā)展基于這樣一種前提,即無論是城市環(huán)境還是農(nóng)村環(huán)境，其對發(fā)展都有承載力的上限，超出這一限度,環(huán)境的平衡就會被打破，發(fā)展反過來對人類本身構(gòu)成威脅[6]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)化是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件，而經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展必須綜合考慮資源的合理利用與社會再生產(chǎn),必須統(tǒng)籌考慮企業(yè)的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會影響,使得經(jīng)濟(jì)活動的生產(chǎn)、分配、交換、消費過程生態(tài)化[7]。

生態(tài)化發(fā)展以生態(tài)學(xué)理念和理論為基礎(chǔ)[8], 將發(fā)展問題置于人與環(huán)境相互影響的語境之下。 這一發(fā)展模式強調(diào)人類活動與生態(tài)環(huán)境的相互協(xié)調(diào), 追求社會經(jīng)濟(jì)在生態(tài)承載能力范圍之內(nèi)循環(huán)可持續(xù)發(fā)展[9], 揚棄了唯經(jīng)濟(jì)增長的工業(yè)化發(fā)展模式[10]。 經(jīng)濟(jì)生態(tài)化和生態(tài)經(jīng)濟(jì)化是生態(tài)化發(fā)展的內(nèi)在要求, 它不僅僅要求在發(fā)展的過程中保護(hù)生態(tài)環(huán)境， 還強調(diào)生態(tài)本身也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要動力, 承認(rèn)生態(tài)的功能多樣性和價值多樣性, 突出生態(tài)保護(hù)或修復(fù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一致性[11]。 人與自然的生態(tài)和諧是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式生態(tài)化的價值追求, 這一價值追求有一個底限和一個上限。 底限即經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須無害或較少有害于人與自然的生態(tài)和諧; 上限即經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)促進(jìn)人與自然生態(tài)和諧[1]。 生態(tài)化發(fā)展要求發(fā)展不僅不能超過生態(tài)承載力的上限, 而且還要維持承載力的上限不下降, 從而保障可持續(xù)發(fā)展。

(二)鄉(xiāng)村振興的生態(tài)化要求

鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展是我國鄉(xiāng)村振興的重要方面。黨的十九屆五中全會要求構(gòu)建生態(tài)文明體系,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興同樣需要堅持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要要求。生態(tài)化發(fā)展道路是優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展方式,實現(xiàn)生態(tài)友好型農(nóng)村發(fā)展的必然選擇,有利于矯正原有發(fā)展方式帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的弊端,優(yōu)化生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)文明與物質(zhì)文明和諧發(fā)展,為新時代鄉(xiāng)村振興提供可資借鑒的發(fā)展模式。

由于生產(chǎn)方式在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有根本性和決定性作用,鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村各項產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展。這其中既包括農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展,也包括鄉(xiāng)村本身所擁有的、能夠?qū)︵l(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)生影響的工業(yè)以及服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展[12]。關(guān)于產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展,經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域?qū)@一問題給予了長期和廣泛的關(guān)注。生態(tài)化發(fā)展是系統(tǒng)性的產(chǎn)業(yè)生態(tài)化,涉及循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)文化等方面。產(chǎn)業(yè)生態(tài)化是一個過程,按照生態(tài)學(xué)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)學(xué)的原理,對生產(chǎn)、分配、流通、消費以及再生產(chǎn)等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行合理優(yōu)化耦合,實現(xiàn)全過程生態(tài)化,從而建立高效、低耗、低污染、經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境和諧的全新產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系[13](P4)。產(chǎn)業(yè)生態(tài)化是改變目前粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式的根本手段,強調(diào)產(chǎn)業(yè)自然生態(tài)有機循環(huán)機理以及自然系統(tǒng)承載能力[14]。

農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展是鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐。鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展融合了農(nóng)業(yè)的社會經(jīng)濟(jì)和生態(tài)功能,追求二者的相輔相成和相互統(tǒng)一。生態(tài)化發(fā)展中的生態(tài)方面既包括對自然資源的管理,以確保其獲得可持續(xù)開發(fā)利用的資源；也包括諸如保護(hù)景觀、生境、生物多樣性以及飲用水和空氣質(zhì)量等環(huán)境問題。經(jīng)濟(jì)方面涉及資源的有效利用、該部門的競爭力和生存能力以及它對農(nóng)村地區(qū)生存能力的貢獻(xiàn)。由于農(nóng)業(yè)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中往往居主導(dǎo)性地位,農(nóng)業(yè)發(fā)展的生態(tài)化成為鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平以及鄉(xiāng)村居民收入狀況有關(guān)。農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展要求的雙重性與農(nóng)業(yè)功能的多樣性有關(guān)。農(nóng)業(yè)既有經(jīng)濟(jì)功能也有環(huán)境功能,而且環(huán)境的概念本身也包含了村落以及特定的鄉(xiāng)村人為社會場景。農(nóng)業(yè)的社會經(jīng)濟(jì)功能主要在于在初級生產(chǎn)、供應(yīng)和加工/分配環(huán)節(jié)創(chuàng)造就業(yè)機會,維護(hù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,確保糧食安全以及為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基本產(chǎn)品[15]。在服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展時,農(nóng)業(yè)對生態(tài)環(huán)境,包括大氣、土壤、水以及生物多樣性等均能產(chǎn)生深刻影響。

非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展是實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)化的重要動力。鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為吸納鄉(xiāng)村剩余勞動力、促進(jìn)農(nóng)民增收和增強農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能力的重要手段。城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境問題同樣存在于鄉(xiāng)村地區(qū),且因鄉(xiāng)村本身治理能力有限而更需關(guān)注。鄉(xiāng)村生態(tài)化意味著更多的環(huán)境投入,但由于當(dāng)前市場對這一投入并未建立有效的補償機制,因此，通過法治手段促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展,建立鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展的激勵和保障機制成為迫切的現(xiàn)實需求[16]。

三、我國鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展是我國生態(tài)文明建設(shè)背景下的鄉(xiāng)村發(fā)展方式的變革，既面臨著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村發(fā)展方式帶來的路徑依賴的制約,也面臨著現(xiàn)有治理機制和環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)機制方面的問題。

(一)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的激勵措施不足

長期以來,在農(nóng)村發(fā)展過程中, 為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長,密集的環(huán)境資源和生產(chǎn)資料投入帶來了巨大的環(huán)境壓力, 損害了農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境資源基礎(chǔ)。 不合理的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式帶來環(huán)境污染和生態(tài)破壞。 農(nóng)業(yè)面源污染、 農(nóng)村地區(qū)生態(tài)退化、 生物多樣性減少成為制約生態(tài)文明建設(shè)在農(nóng)村實現(xiàn)的關(guān)鍵瓶頸。 隨著市場需求的增加, 農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模日益擴大, 進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)活動對生態(tài)環(huán)境的影響。 為了增加產(chǎn)出和防治病蟲害,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中使用了大量的化肥和農(nóng)藥。 例如, 改革開放以來,隨著農(nóng)業(yè)工業(yè)化水平的上升， 我國化肥施用量持續(xù)快速增長, 2015年達(dá)到約362kg/hm2, 幾乎達(dá)到1979年的5倍[17]。 因降水和灌溉影響, 化肥和農(nóng)藥隨水流進(jìn)入地下或地表水體, 引起水體污染和富營養(yǎng)化[18]。 化肥和農(nóng)藥的使用對土壤、 大氣也造成污染,破壞了生物多樣性, 并因食物鏈的富集作用給人的健康造成危害[19]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(禽畜養(yǎng)殖業(yè)、 水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)與種植業(yè))排放的污染物數(shù)量甚至超過工業(yè)與生活污染源[20]。

大量化肥和農(nóng)藥的使用在確保糧食產(chǎn)量的同時造成了嚴(yán)重污染,農(nóng)業(yè)生態(tài)化則能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。但是,農(nóng)業(yè)生態(tài)化需要一定的資金和技術(shù)的投入,而農(nóng)民受限于自身經(jīng)濟(jì)能力和技術(shù)水平難以實現(xiàn)這種生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。因此,必要的經(jīng)濟(jì)激勵是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的先決條件。

然而,在國家規(guī)范層面,《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》(以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》)、《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土地管理法》及相關(guān)政策法規(guī)在農(nóng)村生態(tài)保護(hù)方面?zhèn)戎赜谖廴痉乐?對于生態(tài)農(nóng)業(yè)或有機農(nóng)業(yè)只是采取原則上的鼓勵態(tài)度,缺乏具體的財政支持措施。例如,《農(nóng)業(yè)法》第58條規(guī)定：“農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應(yīng)當(dāng)保養(yǎng)耕地,合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜,增加使用有機肥料……防止農(nóng)用地的污染、破壞和地力衰退?！边@一規(guī)定原則性地設(shè)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的環(huán)境保護(hù)義務(wù),但《農(nóng)業(yè)法》對生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展并未規(guī)定具體的支持措施。2016年財政部和農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革工作的通知》提出：“鼓勵各地創(chuàng)新方式方法,以綠色生態(tài)為導(dǎo)向……引導(dǎo)農(nóng)民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農(nóng)藥用量、施用有機肥等措施,切實加強農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù),自覺提升耕地地力?！痹撘?guī)定把良種補貼、種糧直接補貼、農(nóng)資綜合補貼與農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)相結(jié)合,直接體現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的支持。但是,該規(guī)定依然是一項原則性、宣示性規(guī)定,而且“鼓勵各地創(chuàng)新方式方法”這一表述也把補貼與環(huán)境保護(hù)掛鉤的方式交由地方?jīng)Q定。然而,各地在執(zhí)行農(nóng)業(yè)補貼時多是籠統(tǒng)地規(guī)定補貼用于鼓勵農(nóng)民減少化肥農(nóng)藥用量或提升地力,而不是把農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)作為發(fā)放補貼的前提條件,因而未能實現(xiàn)補貼與環(huán)境保護(hù)的直接掛鉤?！蛾P(guān)于創(chuàng)新體制機制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》提出完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼制度,鼓勵社會資本和綠色金融支持生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。這一政策導(dǎo)向明確了對農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)扶持措施,為農(nóng)村生態(tài)化發(fā)展提供了頂層設(shè)計,但尚需完善法律法規(guī)予以切實保障。在地方性規(guī)范層面,關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)化發(fā)展的規(guī)定以行政指導(dǎo)性文件為主要形式,缺乏明確的配套支持措施。例如四川省《推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快四川農(nóng)業(yè)創(chuàng)新綠色發(fā)展行動方案》(2016)、江蘇省《關(guān)于推進(jìn)畜牧業(yè)綠色發(fā)展意見》(2018)、山東省《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的實施意見》(2018)等。

(二)鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展治理機制有待健全

在我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的背景下,生態(tài)環(huán)境承受了相當(dāng)大的壓力,建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國已經(jīng)成為重要的國家戰(zhàn)略和社會共識。頂層設(shè)計的貫徹需要有效的治理能力與之相適應(yīng)。確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長和農(nóng)民收入提高依然是一項艱巨任務(wù)。在此背景下,確保環(huán)境資源得到切實有效地利用，以實現(xiàn)生態(tài)化發(fā)展，這需要良好的鄉(xiāng)村環(huán)境治理能力相配合。生態(tài)化發(fā)展的重要要求之一就是在發(fā)展中保護(hù)生態(tài)環(huán)境。但是，生態(tài)環(huán)境作為關(guān)系全民福祉的重要公共物品,也往往成為各種社會主體濫用和破壞的對象。農(nóng)村地區(qū)普遍相對薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和組織機構(gòu)執(zhí)行能力制約了農(nóng)村環(huán)境治理的效率和效果[21]。環(huán)境污染和生態(tài)破壞涉及經(jīng)濟(jì)活動的外部性問題,而法律則是解決經(jīng)濟(jì)活動負(fù)外部性的重要手段。法律制度解決外部性的優(yōu)勢在于使受害者有直接的利益,承擔(dān)著執(zhí)行法律的責(zé)任,而受害者比政府更愿意弄清有害事件是否發(fā)生[22]。當(dāng)然,這種外部性的解決方法以環(huán)境權(quán)或者財產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ),強調(diào)一種事后救濟(jì)模式?；谏鷳B(tài)環(huán)境的公共物品屬性,政府在保護(hù)環(huán)境方面同樣肩負(fù)著執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的重要法律責(zé)任。農(nóng)村地區(qū)大多缺乏專業(yè)的環(huán)保機構(gòu)和環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍,且上級管理部門存在多頭管理和推諉扯皮的現(xiàn)象,致使農(nóng)村地區(qū)環(huán)境問題難以得到常態(tài)化治理。由于環(huán)境意識和參與能力不足,農(nóng)村地區(qū)非政府組織發(fā)展并不完善。通過公眾參與方式促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理能力的提升面臨障礙。

(三)鄉(xiāng)村工業(yè)污染救濟(jì)機制尚需完善

工業(yè)污染向農(nóng)村蔓延，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境狀況和農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)大多設(shè)備陳舊、技術(shù)落后、污染防治設(shè)施不健全,帶來了農(nóng)村工業(yè)污染問題[23]。隨著我國環(huán)境政策法律的日益完善以及城市環(huán)保執(zhí)法力度的增強,城市中的高污染、高能耗企業(yè)也逐漸轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村區(qū)域。為布局污染型企業(yè),原先屬于農(nóng)地區(qū)域也被征收，由此帶來了工業(yè)污染向農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移。在這一過程中,因企業(yè)發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)效益對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要作用,其所造成的環(huán)境污染未能得到重視?？紤]到成本問題以及執(zhí)法強度,農(nóng)村地區(qū)的重污染企業(yè)采取各種措施暗排、偷排未經(jīng)處理的廢水、廢氣、廢渣,對周邊的空氣、土壤和水質(zhì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染[24]。然而,與環(huán)境庫茲涅茨曲線以及環(huán)境感受的“經(jīng)濟(jì)級差”所揭示的規(guī)律相一致,受限于經(jīng)濟(jì)壓力的農(nóng)民一般對環(huán)境問題很少關(guān)注[25]。信息不對稱以及環(huán)境污染與損害因果關(guān)系的復(fù)雜性等客觀因素,致使農(nóng)民缺乏必要的信息和技術(shù)手段維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益。社會對農(nóng)村環(huán)境問題的忽視也導(dǎo)致農(nóng)民環(huán)境權(quán)利受到侵害時很難獲得有效救濟(jì)[26]。

四、鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展的法治保障

作為一種社會發(fā)展轉(zhuǎn)型,鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展邁向生態(tài)化離不開法治的支撐。通過明確鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展的權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任與激勵，健全鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展的法律法規(guī)，促使具有嚴(yán)重負(fù)外部性的生產(chǎn)方式向生態(tài)化方向發(fā)展。在我國鄉(xiāng)村振興過程中,鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展的法治建設(shè)應(yīng)該著眼于落實污染者付費等環(huán)境法原則,構(gòu)建綠色補貼機制、生態(tài)化發(fā)展激勵機制、鄉(xiāng)村環(huán)境治理多元共治支持機制以及環(huán)境污染受害者援助機制等綜合性鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展法治保障機制[27]。具體而言,在鄉(xiāng)村振興中實施生態(tài)化發(fā)展可以從四個方面構(gòu)建相應(yīng)的法治保障機制。

(一)以經(jīng)濟(jì)激勵措施調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村發(fā)展行為

生態(tài)化發(fā)展的實現(xiàn)不僅要求有完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策法律,更需要通過產(chǎn)業(yè)生態(tài)化實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一。產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的實現(xiàn)既不能單純依靠市場機制,也不能僅依賴政府的監(jiān)管,更需要以法治的理念和思維、規(guī)則和制度來保障其順利有效地實現(xiàn)。農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式方面作出符合農(nóng)村環(huán)境保護(hù)要求的承諾及改革,有助于鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展,但是這些措施可能造成農(nóng)民因減產(chǎn)和(或)成本增加而遭受收入損失[28]。這就要求通過立法明確財政支持措施和標(biāo)準(zhǔn),使得農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展激勵措施法定化、可預(yù)期、可核查、易監(jiān)督、能追責(zé),為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)生態(tài)化提供穩(wěn)定的、普遍化的經(jīng)濟(jì)扶持。例如,歐盟專門制定農(nóng)業(yè)環(huán)境措施，向自愿履行與保護(hù)環(huán)境的農(nóng)村就有關(guān)環(huán)境保護(hù)承諾向農(nóng)民提供資金。農(nóng)民承諾在至少五年的時間內(nèi)采用超越法律義務(wù)的環(huán)保農(nóng)業(yè)技術(shù)。作為回報,農(nóng)民得到補償,以補償由于采用符合農(nóng)業(yè)環(huán)境合同規(guī)定的無害環(huán)境耕作方法而損失的額外費用和收入。農(nóng)業(yè)環(huán)境措施由會員國共同資助,2007—2013年歐盟在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)措施方面的支出高達(dá)330億歐元[29]。而且,歐盟把環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的遵守義務(wù)與對農(nóng)民的支付相結(jié)合形成了交叉合規(guī)機制,它將對農(nóng)民的直接支付與遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)、食品安全、動植物健康和動物福利的基本標(biāo)準(zhǔn)以及保持良好農(nóng)業(yè)和環(huán)境條件的土地的要求聯(lián)系起來。自2005年以來,所有接受直接付款的農(nóng)民都必須遵守強制性交叉規(guī)定[30]?？紤]到我國的農(nóng)業(yè)補貼并未與農(nóng)業(yè)環(huán)境直接掛鉤,可借鑒歐盟的交叉合規(guī)機制,健全農(nóng)業(yè)環(huán)境表現(xiàn)監(jiān)測評估機制,按照各地農(nóng)業(yè)環(huán)境投入與實施效果設(shè)置差異化的補貼標(biāo)準(zhǔn)。

(二)以多元共治模式提升治理效能

鄉(xiāng)村區(qū)域分布廣泛,點多面廣,依靠科層制的管理需要巨大的行政成本。村民自治是鄉(xiāng)村治理的基本制度。鄉(xiāng)村的生態(tài)化發(fā)展也需要調(diào)動群眾的積極性。我國的村民自治制度與多元治理機制具有內(nèi)在的一致性,強調(diào)政府與社會的密切合作以及社區(qū)的自我管理。國家、市場和社會之間關(guān)系的重新定位意味著從管理到治理的過渡。在許多國家,政策進(jìn)程不再是政府機構(gòu)的專屬領(lǐng)域,決策和執(zhí)行過程中重視市場和社會本身的能力已經(jīng)成為一個重要趨勢。談判和協(xié)商一致意見的建立成為重要的管理工具。一些新的治理方式,如合同治理、第三方治理等新程序在部分領(lǐng)域取代了直接的政府命令、控制和執(zhí)行。在我國鄉(xiāng)村生態(tài)振興過程中，運用多元共治模式,有利于完善共建共治共享的社會治理制度,實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

多元共治模式的實現(xiàn)需要法律法規(guī)保障。一方面,需要通過法律明確多元共治的主體權(quán)利并保障其治理能力。例如,《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村民組織法》)第8條規(guī)定:“村民委員會依照法律規(guī)定,管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn),引導(dǎo)村民合理利用自然資源,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！痹撘?guī)定確立了農(nóng)村基層組織承擔(dān)的環(huán)保職能。但是,農(nóng)村基層組織的環(huán)保職能的實施與其本身的經(jīng)濟(jì)實力和管理能力密切相關(guān)。因此,有必要完善《村民組織法》或《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》),為農(nóng)村基層組織履行環(huán)保職能提供資金、培訓(xùn)、組織建設(shè)等多方位支持。另一方面,對于鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境多元共治模式的形式和結(jié)果也要給予法律上的認(rèn)可。在環(huán)境監(jiān)管方面,為調(diào)動農(nóng)民治理和保護(hù)環(huán)境的積極性和主動性,在設(shè)置法定的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)時，可通過合同方式加以靈活變通,通過農(nóng)民積極的環(huán)境保護(hù)行為補償放松相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)損失。例如,荷蘭實行的環(huán)境合作社在環(huán)境政策法律執(zhí)行方面體現(xiàn)了極大的靈活性。農(nóng)業(yè)環(huán)境合作社的核心在于對國家統(tǒng)一的環(huán)境規(guī)制措施進(jìn)行靈活調(diào)整,從而考慮到地方環(huán)境資源以及農(nóng)業(yè)發(fā)展的特殊性,避免一刀切的環(huán)境治理方式所造成的消極社會經(jīng)濟(jì)影響,同時維護(hù)相關(guān)措施所要實現(xiàn)的目標(biāo)。這種政策戰(zhàn)略通過具有法律條件的自我監(jiān)管形式,積極地讓農(nóng)民參與進(jìn)來,允許他們自己制定他們認(rèn)為在實現(xiàn)特定地方的政策目標(biāo)方面最適當(dāng)?shù)拇胧┖褪侄蝃31]。

(三)以嚴(yán)厲措施提高農(nóng)村環(huán)境違法成本

《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》要求“依法打擊破壞農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的違法行為。健全重大環(huán)境事件和污染事故責(zé)任追究制度及損害賠償制度”。監(jiān)管力度和懲罰標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到違法成本的大小。在強化監(jiān)管力度上,一方面，應(yīng)構(gòu)建環(huán)境執(zhí)法部門和農(nóng)村基層組織的環(huán)境監(jiān)管合作機制,對農(nóng)村基層組織和村民個人提供環(huán)境違法行為線索的給予一定獎勵,從而及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為。另一方面,建立健全環(huán)保部門與公安部門的聯(lián)動機制?！董h(huán)境保護(hù)法》第63條規(guī)定了將違反環(huán)境法律規(guī)范但尚不構(gòu)成犯罪的案件移送公安機關(guān)的條件,為公安機關(guān)和環(huán)境執(zhí)法部門聯(lián)動執(zhí)法提供了法律依據(jù)。但實踐中因缺乏細(xì)化規(guī)定而實施不暢。為強化聯(lián)動機制,需明確移交責(zé)任,對怠于移交、以罰代刑的情況應(yīng)追究相關(guān)人員瀆職或濫用職權(quán)的責(zé)任,并且建立環(huán)保部門與公安機關(guān)環(huán)境資源違法案件信息平臺,加強雙方信息溝通和相互監(jiān)督,確保環(huán)境資源違法犯罪信息共享。在提高懲罰標(biāo)準(zhǔn)上,處理農(nóng)村環(huán)境違法和犯罪行為要與生態(tài)補償機制相結(jié)合。違法行為人除承擔(dān)行政或刑事處罰、一般民事侵權(quán)賠償外,還應(yīng)承擔(dān)生態(tài)損害賠償責(zé)任,從而健全農(nóng)村環(huán)境違法行為處罰和賠償體系。

(四)以環(huán)境污染受害者援助機制增強法的實效

鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境問題的加劇與環(huán)境資源政策法規(guī)的執(zhí)行有密切關(guān)系,也與鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境污染受害者得不到有效救濟(jì)有關(guān)。這與鄉(xiāng)村居民對環(huán)境污染的因果關(guān)系和危害認(rèn)識不足、法律維權(quán)意識淡薄以及維權(quán)成本相對較高有關(guān)。為了確保相關(guān)法律法規(guī)獲得普遍遵守，從而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法治對鄉(xiāng)村環(huán)境污染受害者的幫助,建立法律援助機制尤為關(guān)鍵。農(nóng)村環(huán)境污染受害者援助機制可以從法律和經(jīng)濟(jì)兩個方面予以構(gòu)建：在法律方面，建立專門的農(nóng)村環(huán)境污染法律援助機構(gòu)。 該機構(gòu)屬于社會公益性組織, 由具備法律專業(yè)知識的人員自愿或?qū)Ｂ殔⑴c, 政府給予一定的財政支持。 該機構(gòu)主要負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)境資源政策法律普及、 協(xié)助調(diào)查環(huán)境污染事件、 幫助農(nóng)民委托律師開展訴訟活動、 邀請相關(guān)專家進(jìn)行損害評估等。 在經(jīng)濟(jì)方面， 設(shè)立農(nóng)村環(huán)境污染受害者救助基金。 由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門或生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)設(shè)立農(nóng)村污染受害者援助基金, 對身體健康或經(jīng)濟(jì)收入受損的農(nóng)民及時予以救助。 對此, 可參照“道路交通事故社會救助基金”, 把農(nóng)村環(huán)境污染受害援助基金納入《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》, 在基金管理機構(gòu)對受損農(nóng)民提供救助后, 給予該機構(gòu)向侵權(quán)人追償?shù)臋?quán)利。

五、結(jié) 論

在生態(tài)文明建設(shè)的背景下,生態(tài)化發(fā)展是我國實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容和應(yīng)有之義,有利于提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量、效益和競爭力,實現(xiàn)人與自然和諧的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村發(fā)展與生態(tài)環(huán)境有著極為密切的聯(lián)系。鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活方式變革是實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展的根本動力,而法治則是促進(jìn)這一變革的重要保障。當(dāng)前鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生與鄉(xiāng)村生態(tài)法治建設(shè)滯后存在一定的聯(lián)系。法治是良法和善治的統(tǒng)一。鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展需要制度化的激勵措施、多元化的合作機制、嚴(yán)格的違法處罰體系以及完善的援助制度相結(jié)合。我國鄉(xiāng)村生態(tài)化發(fā)展的法治建設(shè)既受到當(dāng)前鄉(xiāng)村整體法治狀況的影響,也為鄉(xiāng)村法治建設(shè)提出了新的要求,需要在體制機制方面加以創(chuàng)新,實現(xiàn)生態(tài)化發(fā)展法治保障的系統(tǒng)化、精確化、靈活化與多元化。