人民調(diào)解制度與現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系之契合

崔玲玲

(西北大學(xué) 法學(xué)院, 陜西 西安 710127)

“從基層上看去,中國社會是鄉(xiāng)土性的?！盵1](P6)這是費孝通先生對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的經(jīng)典界定。以血緣為鏈接紐帶、以區(qū)域性或地方性的自然空間為樞紐的農(nóng)村社會建立在小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)之上,“直接靠農(nóng)業(yè)來謀生的人是粘著在土地上的”,加之血緣鞏固了這種穩(wěn)定的社會關(guān)系,由此世代定居成為常態(tài),遷移則是非常態(tài)。后來,隨著社會的不斷發(fā)展,中國的鄉(xiāng)土社會在不斷蛻變,尤其改革開放實施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,強勁地推動了農(nóng)村經(jīng)濟制度的改革,進一步調(diào)動了農(nóng)民個體的積極性,也激發(fā)了農(nóng)民個體的經(jīng)濟理性。在農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境放開的前提下,市場經(jīng)濟逐漸浸透了中國農(nóng)村的各個角落,以一種更加持久的力量顛覆了中國農(nóng)村一貫的“鄉(xiāng)土”形象[2]，中國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的形成基礎(chǔ)開始動搖,“鄉(xiāng)土”特質(zhì)在不斷弱化。鄉(xiāng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變直接促使了社會關(guān)系的變化。鄉(xiāng)村社會人與人之間建立在血緣和地緣基礎(chǔ)上的牢固而穩(wěn)定的社會關(guān)系開始發(fā)生變化,從前互幫互助的緊密依賴關(guān)系開始變得疏遠,費孝通先生所言的“差序格局”逐漸發(fā)生了改變。加之,市場經(jīng)濟、商品經(jīng)濟盤活了各種生產(chǎn)要素,更多的外來因素滲入相對孤立且封閉的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會,中國鄉(xiāng)村由來已久的“熟人社會”逐漸向“半熟人社會”轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村社會本來的“熟人”相處之道慢慢被“陌生人”之間的交往規(guī)則所代替。在這樣的社會背景之下,農(nóng)村社會矛盾糾紛呈現(xiàn)出了數(shù)量遞增幅度明顯、發(fā)展向度多維、所涉客體復(fù)雜、類型多樣和強度大等特點。農(nóng)村社會糾紛的新特質(zhì)對糾紛解決提出了新的要求,亟待契合現(xiàn)代農(nóng)村社會治理體系的對抗解紛機制恰當(dāng)?shù)亟鉀Q當(dāng)前農(nóng)村社會矛盾糾紛。

一、當(dāng)前中國鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛的生成特質(zhì)

隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展,鄉(xiāng)村的組織結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系模式和思想意識正在發(fā)生著歷史性的轉(zhuǎn)變, “中國從社會分化程度較低、同質(zhì)性高的‘總體性社會’逐步演變?yōu)橐粋€多重利益主體、較高分化程度的‘多樣性社會’”[3](P228)，農(nóng)村社會也從“均等化”“同質(zhì)化”的狀態(tài)走向了利益主體多重、利益需求多樣、資源占用有別的“多樣性”狀態(tài)。在這樣的時代背景下,農(nóng)村社會矛盾糾紛的產(chǎn)生根源、形成的類型和呈現(xiàn)出來的特征亦發(fā)生了改變。欲有效預(yù)防和妥善解決農(nóng)村社會矛盾糾紛,需要深入探知社會矛盾糾紛的生成邏輯,尋找契合中國鄉(xiāng)村社會治理體系的矛盾糾紛解決方式。

(一) 矛盾糾紛類型從傳統(tǒng)型走向傳統(tǒng)型與非傳統(tǒng)型并存

以血緣和地緣為基礎(chǔ)建立的鄉(xiāng)村社會是以一個個獨立的村落為存在形式的,村落與村落之間相對隔絕,人與人之間的關(guān)系往往局限在村落這一特定空間之內(nèi)。村落內(nèi)發(fā)生的社會矛盾糾紛集中表現(xiàn)為宗族之間的矛盾糾紛、婚姻家庭內(nèi)糾紛(如婚姻糾紛、老人贍養(yǎng)糾紛、財產(chǎn)繼承糾紛、婆媳矛盾等)和鄰里之間的糾紛(如牲畜糾紛、宅基地糾紛、地界糾紛等)等。由于這些類型的糾紛與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)直接相關(guān),具有地域性、內(nèi)部性、親緣性和弱對抗性等特點,因此將之稱為傳統(tǒng)型糾紛。然而,隨著市場經(jīng)濟的全面浸透和城市化進程的不斷深入,鄉(xiāng)村社會關(guān)系越來越復(fù)雜,社會主體的利益訴求中的經(jīng)濟因素越來越多,因交往而發(fā)生的社會矛盾糾紛早已突破原有的類型,逐漸出現(xiàn)了帶有明顯的市場化、城市化和現(xiàn)代化等因素的非傳統(tǒng)型糾紛,比如:伴隨著市場經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的房產(chǎn)糾紛、金融糾紛、債務(wù)糾紛、投資糾紛,伴隨著城市化進程出現(xiàn)的征地糾紛、土地收益糾紛,伴隨著現(xiàn)代化發(fā)展出現(xiàn)的醫(yī)療糾紛、環(huán)境污染糾紛、產(chǎn)品質(zhì)量糾紛、交通事故糾紛等新型糾紛。相對于傳統(tǒng)型糾紛而言,非傳統(tǒng)型糾紛具有生成地域的拓展性、指向的外部性、弱親緣性和強對抗性等特點[4]。非傳統(tǒng)型糾紛的產(chǎn)生機制不同于傳統(tǒng)型糾紛,相應(yīng)地,社會矛盾糾紛的化解機理亦不同。

(二)矛盾糾紛的主體從“熟人”走向“半熟人”

市場經(jīng)濟打開了村落封閉的大門,城市化發(fā)展則鋪開了村落與市場經(jīng)濟深入對接的軌道。一方面，從土地上解放的農(nóng)民走出去；另一方面，以農(nóng)村領(lǐng)域為市場的外部因素則不斷進入。中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的“熟人社會”摻入了更多的陌生因素,人與人之間的關(guān)系不再單純地建立在血緣和地緣的基礎(chǔ)之上,以“契約”建構(gòu)的社會關(guān)系不斷出現(xiàn)。建立在血緣和地緣基礎(chǔ)上的社會關(guān)系形成了“熟人社會”,而以“契約”為紐帶建立的社會關(guān)系則構(gòu)成了“陌生人社會”。當(dāng)前,中國鄉(xiāng)村社會的矛盾糾紛主體在原有的“熟人”基礎(chǔ)上摻雜了更多的“陌生人”元素。由于社會矛盾糾紛主體之間的關(guān)系不同,在解決糾紛時,其利益需求和糾紛解決目標(biāo)亦不同,旨在維護糾紛主體之間的關(guān)系、顧全“臉面”的熟人之間的糾紛解決方式在解決陌生人之間的糾紛時開始遭受重挫。

(三)矛盾糾紛的內(nèi)容從輕“財產(chǎn)權(quán)關(guān)系”到重“財產(chǎn)權(quán)關(guān)系”

在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會內(nèi)部,由于人與人之間的關(guān)系建立在血緣和地緣的基礎(chǔ)之上,社會關(guān)系類型較為固定、內(nèi)容較為簡單。加之,在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟中,商品經(jīng)濟并不發(fā)達,人與人之間的財產(chǎn)型關(guān)系較少發(fā)生。中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中人與人之間的關(guān)系多表現(xiàn)為宗族關(guān)系、家庭關(guān)系、鄰里關(guān)系和鄉(xiāng)親關(guān)系等,這些關(guān)系中的人身因素更強,財產(chǎn)性質(zhì)更弱。即便存在財產(chǎn)型關(guān)系,也往往表現(xiàn)為“輕財產(chǎn)”型。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,各種市場要素活躍起來,人與人之間以契約為基礎(chǔ)建立的財產(chǎn)型關(guān)系越來越經(jīng)常地發(fā)生。市場經(jīng)濟改變了中國鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)“熟人”和“人情”環(huán)境,注入了更多單純的經(jīng)濟利益要素,也改變了鄉(xiāng)土中人們的思想觀念。在鄉(xiāng)村中的人們尚未成長為現(xiàn)代公民的情況下,利益的驅(qū)使極易造成社會矛盾糾紛,尤其是隨著城市化、商品化、工業(yè)化的發(fā)展,各種類型的財產(chǎn)型矛盾越來越頻繁地發(fā)生,中國鄉(xiāng)村的矛盾糾紛的 “財產(chǎn)權(quán)”特質(zhì)越來越明顯。

二、原有鄉(xiāng)村社會治理化解社會矛盾糾紛的困境

中國鄉(xiāng)土社會的內(nèi)在構(gòu)造特點成就了鄉(xiāng)村社會獨具特色的治理模式。隨著鄉(xiāng)村社會的不斷發(fā)展,內(nèi)部構(gòu)造亦在不斷發(fā)生變化,原有的鄉(xiāng)村治理體系逐漸陷入了應(yīng)對社會矛盾糾紛的困境。當(dāng)前，中國鄉(xiāng)村社會糾紛解決正面臨著傳統(tǒng)的治理方式逐漸失效而新的鄉(xiāng)村治理體系尚未建立的窘狀。

(一) 中國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)自治能力的衰弱

中國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)自治方式能夠有效運行需要滿足運行環(huán)境、自治主體、自治規(guī)則和自治權(quán)威等各方面的條件。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治方式是運行在“熟人社會”之中的,這是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治方式出現(xiàn)并得以持續(xù)存在的社會基礎(chǔ)。自治主體運用傳統(tǒng)的儒家思想、禮治文化、倫理道德、民俗傳統(tǒng)和鄉(xiāng)規(guī)民約等對鄉(xiāng)村進行治理,依仗自身已有的權(quán)威及時、有效地化解社會矛盾糾紛,并在化解社會矛盾糾紛的過程中進一步鞏固自身的權(quán)威。在農(nóng)村自治組織建立之后,鄉(xiāng)村自治的模式一直在延續(xù)。然而,隨著市場經(jīng)濟的全面滲透和城市化、現(xiàn)代化的不斷深入,中國鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生改變,中國鄉(xiāng)村關(guān)系從“熟人化”慢慢走向“半熟人化”,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治的社會環(huán)境已然改變,此時有必要創(chuàng)新治理模式,確保鄉(xiāng)村自治與時俱進。然而,很長一段時間內(nèi),不但新的治理模式尚未建立,而且舊有的自治能力在不斷弱化。隨著人口流動的加劇,大量的鄉(xiāng)村精英出走,鄉(xiāng)村精英的自我成長機制已經(jīng)失效,一貫延續(xù)的鄉(xiāng)村精英的權(quán)威也不復(fù)存在。不僅如此,隨著社會的不斷發(fā)展,舊有的禮治文化、倫理道德、民俗傳統(tǒng)和鄉(xiāng)規(guī)民約由于沒有及時改良,已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的需要。總之,由于鄉(xiāng)村傳統(tǒng)自治方式能夠有效運行的社會環(huán)境、自治主體、自治規(guī)則和自治權(quán)威等各方面的條件發(fā)生了變化,不注入具有現(xiàn)代生命力的鄉(xiāng)村自治體系已經(jīng)落后于社會發(fā)展的需要,鄉(xiāng)村自治能力已經(jīng)嚴(yán)重衰弱。

(二) 現(xiàn)代法治的無力

如前所述,隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展,鄉(xiāng)村的組織結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系模式和思想意識正在發(fā)生著歷史性的嬗變,單純的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛化解的需要。由于此時中國構(gòu)建法治社會的步伐越來越大,法治自然成為社會轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理的首選方式,國家不斷加大“送法下鄉(xiāng)”的力度,試圖利用完善的法治體系實現(xiàn)對現(xiàn)代鄉(xiāng)村的治理。然而,忽略對傳統(tǒng)自治方式的改良,單純依靠法治方式解決現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛的嘗試的效果并不理想。法治并不是萬能的,轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會依然保有的傳統(tǒng)因素成為現(xiàn)代法治無力的根本原因。盡管現(xiàn)代鄉(xiāng)村正從“熟人社會”走向“半熟人社會”,社會矛盾糾紛的“財產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)越來越濃厚,人情變得淡薄,人們對利益的追求越來越強烈,但是,悠久的歷史積淀決定了鄉(xiāng)村社會的“鄉(xiāng)土性”并沒有消失殆盡,由血緣和地緣緊緊連接在一起的鄉(xiāng)村共同體并未完全解體,禮治文化、倫理道德、民俗傳統(tǒng)和鄉(xiāng)規(guī)民約等對鄉(xiāng)村村民的影響力并沒有完全消失,這片土壤依然具有排斥法治的天然因素。加之,現(xiàn)代法律體系是基于整個社會尤其是現(xiàn)代城市社會的調(diào)整需要建立的,其調(diào)整范圍不能涵蓋鄉(xiāng)村社會關(guān)系的方方面面,且有時法律規(guī)定與中國鄉(xiāng)村的某些倫理道德和文化因素相斥。一旦發(fā)生社會沖突糾紛,習(xí)慣于民間調(diào)解的人們會綜合各種因素進行最優(yōu)選擇,最終會在權(quán)利保護、人情關(guān)系維護、長遠利益和經(jīng)濟成本之間選擇最合適的糾紛解決方式。總之,法治方式在鄉(xiāng)村治理中存在先天不足,單憑法治化解鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛顯得十分無力。

(三) 中國傳統(tǒng)德治式微

自古以來,道德規(guī)范即為中國鄉(xiāng)村治理不可或缺的重要因素。道德為鄉(xiāng)村“良治”的實現(xiàn)提供軟實力,同時又是衡量鄉(xiāng)村治理效果的重要指標(biāo)。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中,儒家思想、禮治文化、倫理等無不含有豐富的道德指向,民俗傳統(tǒng)、鄉(xiāng)規(guī)民約也無不是鄉(xiāng)村道德的集中體現(xiàn)。費孝通先生所言的“禮治”社會,更多的指的是道德規(guī)范調(diào)整之下所形成的鄉(xiāng)村社會治理秩序,即,在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中,人與人之間的關(guān)系由世世代代積淀下來的“禮”來調(diào)整,而維持“禮”的力量是“傳統(tǒng)”,是經(jīng)過教化養(yǎng)成的一種主動服贗于傳統(tǒng)的習(xí)慣[1](P55)。在禮治社會中,人們依據(jù)鄉(xiāng)規(guī)民約或習(xí)慣法從事各種活動,并逐漸形成了鄉(xiāng)村禮治秩序。然而,當(dāng)前鄉(xiāng)村社會已經(jīng)發(fā)生了廣泛而深刻的社會變遷,尤其隨著市場經(jīng)濟的逐漸滲透和現(xiàn)代化進程的不斷深入,當(dāng)前鄉(xiāng)村社會中人與人之間的關(guān)系發(fā)生了明顯的變化,傳統(tǒng)道德治理賴以生存的土壤已經(jīng)變得貧瘠。鄉(xiāng)村人口向城市轉(zhuǎn)移導(dǎo)致原有道德文化的傳承出現(xiàn)了斷層,在市場經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)刺激之下鄉(xiāng)村空間充斥著對物質(zhì)利益的盲目崇拜和不遺余力的追求,村民對鄉(xiāng)村文化、傳統(tǒng)道德的認(rèn)同度下降,傳統(tǒng)道德文化的凝聚力和向心力式微,中國鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)道德體系正在解體,而新的道德體系尚未建立。傳統(tǒng)農(nóng)耕社會的道德規(guī)范治理鄉(xiāng)村社會的能力逐漸衰弱,不僅導(dǎo)致了社會矛盾糾紛生成和解決的嚴(yán)峻形勢,也直接顯現(xiàn)了現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的問題。

三、中國現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體系創(chuàng)新

只有解決好鄉(xiāng)村治理問題,中國的發(fā)展才有了基礎(chǔ)和保障。面對現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的自治能力衰弱、現(xiàn)代法治無力和傳統(tǒng)德治能力式微的困境,國家開始重視社會治理尤其是鄉(xiāng)村治理問題。進入新時期,黨的十八大、十八屆三中全會、十八屆四中全會、十八屆五中全會和黨的十九大、十九屆四中全會、十九屆五中全會不斷將社會治理推到新的歷史高度。

(一)中國現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體系的創(chuàng)新歷程

黨的十九大在深刻總結(jié)中華人民共和國成立以來鄉(xiāng)村治理與自治實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,強調(diào)要 “加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[5]。此后,2018 年的中央一號文件提出“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”，2018 年的政府工作報告中也把“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系” 作為大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。2019 年的中央一號文件提出“建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制”，2019 年4月15日出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制和政策體系的意見》提出“建立健全鄉(xiāng)村治理機制,建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[6]。自此,中國現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系目標(biāo)得以確定。之后,現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新和治理能力的提升成為關(guān)鍵。黨的十九屆四中全會聚焦于國家治理體系和治理能力建設(shè),全會提出,堅持和完善共建共治共享的社會治理制度,保持社會穩(wěn)定，維護國家安全。必須加強和創(chuàng)新社會治理,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體,確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序,建設(shè)更高水平的平安中國。黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標(biāo)的建議》,提出了“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標(biāo),其中包括“國家治理效能得到新提升”,基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其中,現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新和治理能力的提升是基礎(chǔ)?？傊?經(jīng)過黨的十八大、十八屆三中全會、十八屆四中全會、十八屆五中全會和黨的十九大、十九屆四中全會、十九屆五中全會的不斷推進,自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式正在形成,治理能力正在不斷提升。

(二)中國現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體系的構(gòu)造

自治一直是中國鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ),盡管在中國鄉(xiāng)村社會發(fā)展的不同歷史階段,自治方式有所不同,甚至自治這種治理方式曾經(jīng)有過被撕裂和拋棄的時期,但自治作為中國鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)方式的主線并沒有改變。鄉(xiāng)村社會的善治需要依賴于鄉(xiāng)村社會自身的秩序生產(chǎn)能力,這種內(nèi)生的秩序生產(chǎn)能力構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的社會底盤[7]。依靠村民自治,并不斷深化自治的程度,既是村民當(dāng)家作主的政治制度保障,也是盤活農(nóng)村、振興農(nóng)村的根本。然而,需要指出的是,現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代元素越來越多,雖然沒有城市社會體現(xiàn)得明顯,但現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會已然不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是不爭的事實。因此,在以自治為基礎(chǔ)的前提下,需要以法治為本。同時,盡管現(xiàn)代鄉(xiāng)村的各個角落充斥著現(xiàn)代要素,鄉(xiāng)村空間中人與人之間的關(guān)系不再如從前緊密,人們的觀念也隨著市場經(jīng)濟的滲透發(fā)生了重大的變化,現(xiàn)代元素與傳統(tǒng)元素在中國現(xiàn)代鄉(xiāng)村正在發(fā)生著激烈的碰撞,但中國鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生根本性改變。相比較城市而言,鄉(xiāng)村社會關(guān)系的一大部分依然建立在血緣和地緣的基礎(chǔ)之上,社會矛盾糾紛的絕大部分依然是傳統(tǒng)糾紛,祖祖輩輩流傳下來的禮治文化、倫理道德、民俗傳統(tǒng)和鄉(xiāng)規(guī)民約等對鄉(xiāng)土人員的影響力并沒有完全消失,這片土壤依然需要鄉(xiāng)村德治?？梢?“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”,實際上是在全面認(rèn)識轉(zhuǎn)型時期中國鄉(xiāng)村社會的變化以及生成的社會矛盾糾紛的特征和客觀評估當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的自治能力、德治能力和法治效果的基礎(chǔ)上做出的:一方面,認(rèn)識到盡管中國的市場經(jīng)濟已經(jīng)得到了充分的發(fā)展,現(xiàn)代化進程不斷深入,但是市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化發(fā)展的成果更多地體現(xiàn)在城市,中國鄉(xiāng)村的市場經(jīng)濟發(fā)展尚不充分,現(xiàn)代化水平尚不深入,中國鄉(xiāng)村原有的“差序格局”有所改變,但相比較城市而言,并沒有發(fā)生根本性的改變,中國鄉(xiāng)村依賴血緣和地緣建構(gòu)的社會關(guān)系依然存續(xù),整體而言,現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的優(yōu)勢和特色依然在于鄉(xiāng)村自治和德治。另一方面,認(rèn)識到現(xiàn)代鄉(xiāng)村中的市場經(jīng)濟因素越來越多,原有的自治結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法全面滿足鄉(xiāng)村社會治理的需要,符合市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化發(fā)展要求的法治方式理所應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分。總之,當(dāng)前中國鄉(xiāng)村社會,是傳統(tǒng)因素與現(xiàn)代因素緊密融合的有機體,只保持原有的自治方式無法滿足社會發(fā)展的需要,而單純利用法治方式則無法全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理。實現(xiàn)現(xiàn)代鄉(xiāng)村之治,必然需要在全面認(rèn)識現(xiàn)代鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)因素與現(xiàn)代因素的基礎(chǔ)上建立自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

但需要指出的是,自治、法治、德治這三個方面并非分頭進行,而應(yīng)該相互結(jié)合,交織成一張自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)。三者之間的關(guān)系是自治為基,法治為本,德治為先,并最終實現(xiàn)“最優(yōu)融合發(fā)展”。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理過程中,既要尊重傳統(tǒng),又要認(rèn)清現(xiàn)實;既要堅守原有有效的治理方式,又要適時不斷進行治理方式創(chuàng)新。健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是一個系統(tǒng)工程,從自治方面來看,需要重新從自治主體、規(guī)則和權(quán)威角度優(yōu)化自治結(jié)構(gòu),提高自治能力;從法治角度,需要構(gòu)建符合市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化發(fā)展需求的現(xiàn)代鄉(xiāng)村法治體系;從德治角度來看,需要不斷加強社會主義核心價值的宣傳,強化倫理道德教育,提高鄉(xiāng)村人員的社會責(zé)任意識，等等。

四、人民調(diào)解制度與現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的契合點

如果在自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系中尋找一個核心點,被譽為“東方經(jīng)驗”的人民調(diào)解制度是最佳選擇。人民調(diào)解制度因為自身的歷史沉淀和特質(zhì),直接契合了現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的自治、法治、德治的三維要求,成為構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵點。畢竟,“人民調(diào)解從誕生之日起,就不僅僅限于一種單純的糾紛解決制度,而是一種重要的基層治理機制”[8]。

(一)人民調(diào)解的自治元素

現(xiàn)代鄉(xiāng)村實行自治,是對原有鄉(xiāng)村自治的進一步發(fā)展,是緩解國家治理壓力、緩沖法律調(diào)整農(nóng)村關(guān)系的阻力的重要方式,對農(nóng)村社會的和諧發(fā)展具有重大意義。而人民調(diào)解制度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)恰恰契合了現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的自治要求。

人民調(diào)解制度本身就是一項重要的鄉(xiāng)村自治機制,人民調(diào)解的內(nèi)在結(jié)構(gòu)——定位為群眾自治組織的調(diào)解機構(gòu)、來自鄉(xiāng)土精英的調(diào)解人員和涵蓋禮治文化、倫理道德、民俗傳統(tǒng)和鄉(xiāng)規(guī)民約的調(diào)解依據(jù),體現(xiàn)出的本質(zhì)特征是“自治”,人民調(diào)解的內(nèi)在結(jié)構(gòu)決定了其直接契合了現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的 “自治”要求。根據(jù)《中華人民共和國人民調(diào)解法》(以下簡稱《人民調(diào)解法》)第7條的規(guī)定,人民調(diào)解委員會是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織,人民調(diào)解制度自出現(xiàn)之時就是群眾自我管理、自我教育和自我約束的重要方式。作為調(diào)解主體的人民調(diào)解員,本身就是鄉(xiāng)村的干部、知識分子和德高望重的鄉(xiāng)賢等。盡管人民調(diào)解制度并不直接源于中國歷史上的民間調(diào)解,但是具有明顯的民間調(diào)解的歷史傳承性,一直以來的鄉(xiāng)紳治理模式影響了人民調(diào)解制度的運行方式,只不過人民調(diào)解員是由人民群眾中的精英人士替代了之前封建社會的鄉(xiāng)紳。人民調(diào)解員具有鄉(xiāng)土性,來源于鄉(xiāng)村,熟悉鄉(xiāng)村環(huán)境,了解人與人之間的關(guān)系,生活在鄉(xiāng)村矛盾糾紛產(chǎn)生的第一線,對社會矛盾糾紛產(chǎn)生的原因、糾紛的關(guān)鍵點和各方解決糾紛的目標(biāo)期待十分熟悉,可以及時、有效地就地解決鄉(xiāng)村群眾之間的矛盾糾紛。盡管人民調(diào)解員并非法律專家,但是其本土性成為使其可以有效解決社會矛盾糾紛的天然優(yōu)勢。不僅如此,人民調(diào)解制度之所以可以成為鄉(xiāng)村自治體系的核心,源于人民調(diào)解員解決社會矛盾糾紛的依據(jù)有別于“整齊劃一”、不區(qū)分城市與鄉(xiāng)村社會環(huán)境的法律法規(guī),而是多在不違背國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，運用當(dāng)?shù)匕傩掌毡榻邮艿亩Y治文化、倫理道德、民俗傳統(tǒng)和鄉(xiāng)規(guī)民約來進行調(diào)解,彌補了法律只注重調(diào)整人與人之間的法律權(quán)利、義務(wù)關(guān)系而無力觸及社會矛盾糾紛的根源的缺陷，以徹底解決矛盾糾紛，避免矛盾糾紛惡化甚至轉(zhuǎn)變的問題,確保了社會矛盾糾紛主體之間的關(guān)系和諧,營造了更為長遠的鄉(xiāng)村和諧環(huán)境。

(二)人民調(diào)解的法治元素

構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系,自治是主線,而法治是基礎(chǔ)保障,所有的自治皆需建立在法治基礎(chǔ)之上。由于人民調(diào)解制度本身具有重要的法治元素,法律是人民調(diào)解規(guī)范矛盾化解方式、使其自治功能始終不偏離國家治理主線的重要保障,人民調(diào)解制度的法治元素契合了現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的法治要求。

盡管人民調(diào)解制度是重要的鄉(xiāng)村自治機制,但是其不同于民間調(diào)解,在人民調(diào)解制度產(chǎn)生之初,就是國家進行社會治理的重要工具,是國家進入鄉(xiāng)村社會的重要載體。國家通過建立緊密的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò),將國家的法律、政策和價值觀念滲透到鄉(xiāng)村社會的各個角落,實現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村的有效治理。隨著社會的不斷發(fā)展,人民調(diào)解制度的社會矛盾糾紛化解功能體現(xiàn)得越來越明顯,但國家對人民調(diào)解制度的調(diào)整和引導(dǎo)從來沒有放松。究其根源,在于國家在鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛解決領(lǐng)域讓位社會的同時,又對人民調(diào)解時刻保持宏觀的監(jiān)控,避免人民調(diào)解制度偏離法治軌道。從《人民調(diào)解法》的規(guī)定不難看出,國家法律對人民調(diào)解的各個環(huán)節(jié)進行了原則性的規(guī)定。而人民調(diào)解制度之所以保有不朽的生命力,就在于其在包含自治這一基本元素的基礎(chǔ)上又具有法治因素。法治因素的存在,確保了人民調(diào)解一直在國家的法律主線上進行鄉(xiāng)村自治,確?，F(xiàn)代的自治符合鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化發(fā)展的需要。尤其是從調(diào)解依據(jù)來看,時刻保持所依據(jù)的禮治文化、倫理道德、民俗傳統(tǒng)和鄉(xiāng)規(guī)民約與現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會發(fā)展同步,符合法治的基本精神,確保人民調(diào)解做出的矛盾糾紛解決結(jié)果滿足當(dāng)事人的需求、契合社會發(fā)展的需要和不違背法律的規(guī)定,同時給自身的發(fā)展注入了永久的生命力。

(三)人民調(diào)解的道德元素

道德是鄉(xiāng)村自治的基本依據(jù),道德是鄉(xiāng)村法治的重要基石。然而,在當(dāng)前鄉(xiāng)村社會中,道德體系在市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化發(fā)展道路上遭受重創(chuàng),在中國鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)道德體系正在解體、新的道德體系尚未建立的情況下,德治成為當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理的短板?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理必然需要將德治提升到新的高度,作為自治和法治的重要文化基礎(chǔ)。人民調(diào)解的整個運行過程,包括調(diào)解員的選擇、所依據(jù)的調(diào)解規(guī)則、人們對調(diào)解結(jié)果的接受和認(rèn)可以及履行等,都蘊含著明顯的道德元素,人民調(diào)解內(nèi)在的道德元素契合了現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的道德要求。

當(dāng)前,法治在鄉(xiāng)村社會既沒有完全替代自治，也沒有替代德治成為絕對的治理方式,其原因在于：一方面，轉(zhuǎn)型期農(nóng)村特有的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)決定了法律與人們之間的生活還有一定的距離,法律在鄉(xiāng)村社會并非可以時時作為解決糾紛、治理社會的最恰當(dāng)?shù)姆绞?另一方面，人們在鄉(xiāng)村社會交往中已經(jīng)形成的傳統(tǒng)道德規(guī)則因歷史的積淀而穩(wěn)定地成為最契合人們?nèi)粘Ｉ盍?xí)慣和價值追求的社會規(guī)范。處于中間地帶的人民調(diào)解可以靈活運用社會沖突糾紛雙方都熟悉的傳統(tǒng)道德、習(xí)俗和文化來進行說服教育,從運行機制上來看,人民調(diào)解實際上構(gòu)建了一個法律與鄉(xiāng)規(guī)民約、道德習(xí)俗之間的中間地帶,人民調(diào)解制度成為在法治社會背景下運用鄉(xiāng)規(guī)民約、道德習(xí)俗解決糾紛的重要機制。況且,人民調(diào)解制度得以存續(xù)的基礎(chǔ)在于鄉(xiāng)村對道德的堅守。鄉(xiāng)村之所以尚留有人民調(diào)解制度的發(fā)展空間,在于鄉(xiāng)村中熟人之間的關(guān)系依然占據(jù)更大比例,熟人之間對法律所賦予的權(quán)利的追求往往讓位于受道德影響和制約的各種人情關(guān)系的維護需要。正是因為在解決糾紛時鄉(xiāng)村人員對包括各種禮儀、民俗傳統(tǒng)、道德習(xí)慣的信奉和主動接受其約束,才有了“通過說服、疏導(dǎo)等方法,促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達成調(diào)解協(xié)議,解決民間糾紛”的人民調(diào)解制度的生存空間。

道德是人民調(diào)解制度化解社會矛盾糾紛的重要依據(jù)。與訴訟對比而言，人民調(diào)解制度化解社會矛盾糾紛的優(yōu)勢之一在于可以將不違背法律明確規(guī)定的禮儀、民俗傳統(tǒng)、道德習(xí)慣和鄉(xiāng)規(guī)民約直接作為解決糾紛的依據(jù),保證了糾紛解決依據(jù)和解決結(jié)果更符合鄉(xiāng)村社會實際和糾紛解決需要,彌補了法律不區(qū)分城市和鄉(xiāng)村的社會環(huán)境而做出的整齊劃一的規(guī)定與鄉(xiāng)村社會的難以契合之處。而作為調(diào)解依據(jù)的禮儀、民俗傳統(tǒng)、道德習(xí)慣和鄉(xiāng)規(guī)民約本身就包含鄉(xiāng)村所奉行的主流道德元素,因此人民調(diào)解依據(jù)這些鄉(xiāng)村道德規(guī)則進行調(diào)解,本身就是在貫徹鄉(xiāng)村主流道德觀念。不但如此,人民調(diào)解解決糾紛的過程同時也是說服教育、宣傳社會主流道德觀的過程。人民調(diào)解是一種通過說服教育的方式規(guī)勸引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人互諒互讓、平等協(xié)商依照法律、政策和社會公德自愿達成協(xié)議從而消除爭執(zhí)的群眾性自治的糾紛解決方式[9]。人民調(diào)解員在解決糾紛的過程中,通過說服教育,讓雙方當(dāng)事人接受包含著主流道德因素的調(diào)解規(guī)則,本身就是進行道德教育的過程。人民調(diào)解與訴訟不同,追求的并不是權(quán)利的完全實現(xiàn),不以實現(xiàn)權(quán)利為優(yōu)先考量因素,而是通過對當(dāng)事人進行道德說教,讓當(dāng)事人不是從法律角度而是從內(nèi)心的道德角度認(rèn)識自己的問題,自覺,自省,自責(zé),對方當(dāng)事人同樣從道德角度接受過錯一方承擔(dān)的責(zé)任,從而定紛止?fàn)?恢復(fù)和諧關(guān)系。同時,將貫徹主流道德因素的調(diào)解結(jié)果進行宣傳,以實際案件的結(jié)果再次進行道德宣傳,對后人進行警示。

五、高度契合目標(biāo)下的人民調(diào)解制度重構(gòu)

盡管人民調(diào)解制度因自身解決社會矛盾糾紛的特質(zhì)與我國當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理體系高度契合,但需要認(rèn)識到,目前人民調(diào)解制度建設(shè)同樣遭遇了社會轉(zhuǎn)型期的瓶頸,人民調(diào)解制度在解決社會矛盾糾紛時的天然優(yōu)勢開始變得不再明顯。鄉(xiāng)村精英的“出走”、鄉(xiāng)賢的“隕落”,導(dǎo)致人民調(diào)解員隊伍青黃不接；因人民調(diào)解員的內(nèi)生性、鄉(xiāng)土性和道德性而生就的人民調(diào)解制度所具有的自治和德治特質(zhì)開始淡化;調(diào)解依據(jù)在“情”與“法”之間搖擺不定,人民調(diào)解制度的德治色彩淡化、法治特質(zhì)被異化;由于內(nèi)在權(quán)威的衰弱,導(dǎo)致人民調(diào)解的調(diào)解結(jié)果缺乏權(quán)威;經(jīng)費支持力度不足,直接制約了調(diào)解制度的發(fā)展?，F(xiàn)階段,欲保持人民調(diào)解制度與鄉(xiāng)村治理體系的高度契合,發(fā)揮人民調(diào)解制度在鄉(xiāng)村治理中的重要功能,需要在分析人民調(diào)解制度的功能發(fā)揮困境的基礎(chǔ)上進行制度重構(gòu)。

(一)喚回“出走”的鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)賢

農(nóng)村的人民調(diào)解制度所具有的自治和德治特質(zhì)首要源于人民調(diào)解員的內(nèi)生性、鄉(xiāng)土性和道德性。從人民調(diào)解制度在鄉(xiāng)村的發(fā)展歷程不難看出,鄉(xiāng)村的人民調(diào)解員實際上一直由不同時代的鄉(xiāng)村精英(1)按照學(xué)者賀雪峰的觀點,精英屬于社會分層的概念范疇,在傳統(tǒng)社會,鄉(xiāng)村精英指的是擁有土地、權(quán)力和聲望的鄉(xiāng)紳; 新中國成立后鄉(xiāng)村精英大多是基于階級與政治身份的村莊主要黨員干部,以及改革開放時期的現(xiàn)代型或經(jīng)濟型精英。參見賀雪峰：《村莊精英與社區(qū)記憶: 理解村莊性質(zhì)的二維框架》，《社會科學(xué)輯刊》，2000年第4期。和德高望重的鄉(xiāng)賢擔(dān)任,盡管鄉(xiāng)村精英和鄉(xiāng)賢是兩個相互聯(lián)系但并不相同的概念,但在人民調(diào)解制度中,兩者區(qū)別不大,都是生于鄉(xiāng)村、長于鄉(xiāng)村、熟悉鄉(xiāng)村社會人與人的交往規(guī)則、在鄉(xiāng)村社會有威望、有權(quán)威和受人敬重的精英和賢達人士。由鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)賢作為人民調(diào)解的調(diào)解主體,既保持了人民調(diào)解的自治性,同時,調(diào)解主體本身的道德特質(zhì)以及其靈活運行禮俗、鄉(xiāng)規(guī)民約、地方習(xí)慣等調(diào)解糾紛所產(chǎn)生的良好的社會自治效果和道德效果,進一步確保了人民調(diào)解的自治和德治特質(zhì)。

然而,由于城鄉(xiāng)二元體制下的經(jīng)濟發(fā)展不平衡越來越明顯,城鄉(xiāng)差異越來越大,城市生活發(fā)生了翻天覆地的變化,而鄉(xiāng)村生活方式并沒有發(fā)生根本性改變,城市對鄉(xiāng)村精英群體的吸引力越來越大,由鄉(xiāng)村進入城市的精英群體在“功成名就”之后,留在了城市,而沒有延續(xù)中國傳統(tǒng)社會中進入城市后的鄉(xiāng)村子弟一直秉持的“反哺桑梓”“澤被鄉(xiāng)里”的思想,打破了中國歷史上一直以來的精英人士在“城—鄉(xiāng)”兩域間自由流動的模式,形成了鄉(xiāng)村向城市單向輸送精英人士的模式,鄉(xiāng)村精英不斷出走,鄉(xiāng)賢失去了生成機制繼而走向“隕落”,人民調(diào)解隊伍直接受到影響,因人民調(diào)解員的內(nèi)生性、鄉(xiāng)土性和道德性而生就的人民調(diào)解制度所具有的自治和德治特質(zhì)開始淡化。召喚“出走”的鄉(xiāng)村精英、培養(yǎng)鄉(xiāng)賢成為當(dāng)前人民調(diào)解制度重構(gòu)的第一要務(wù)。

當(dāng)前,搭“鄉(xiāng)賢回歸”工程的“順風(fēng)車”,召喚出走的鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)賢,加快鄉(xiāng)村人民調(diào)解隊伍建設(shè)勢在必行。2015 年1 月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的中央“一號文件”中指出,深入推進新農(nóng)村建設(shè),離不開加強農(nóng)村思想道德建設(shè),這就需要“創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化,弘揚善行義舉,以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiāng)建設(shè),傳承鄉(xiāng)村文明”[10](P103)。此后的中央“一號文件”多次提到要培育“鄉(xiāng)賢文化”、發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢”作用[11]。由此,多地政府開始致力于“鄉(xiāng)賢回歸”工程建設(shè),積極探索具有中國傳統(tǒng)特色的鄉(xiāng)村振興之路。應(yīng)該認(rèn)識到,“鄉(xiāng)賢回歸”工程建設(shè)同時是鄉(xiāng)村人民調(diào)解隊伍建設(shè)的最佳時機,因此,有必要從鄉(xiāng)村內(nèi)部和外部兩個方面培育、召回鄉(xiāng)村精英和鄉(xiāng)賢。一方面,堅持在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)進一步培養(yǎng)有口碑、有威望的“在鄉(xiāng)”的賢士;另一方面,著重從道德和法治層面選擇有品行、有素養(yǎng)、熱心故土公益事業(yè)、懂傳統(tǒng)、會調(diào)解的“離鄉(xiāng)”的賢士加入人民調(diào)解隊伍,構(gòu)建一支了解鄉(xiāng)村行為規(guī)范和處事方式、擅長“德”“法”結(jié)合解決鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛的人民調(diào)解隊伍。

(二)促使“村規(guī)民約”的現(xiàn)代嬗變

人民調(diào)解制度化解社會矛盾糾紛的優(yōu)勢之一,是在不違背法律明確規(guī)定的前提下依據(jù)禮儀、民俗傳統(tǒng)、道德習(xí)慣和鄉(xiāng)規(guī)民約解決鄉(xiāng)村社會糾紛,確保糾紛解決依據(jù)和解決結(jié)果更符合鄉(xiāng)村社會實際和需要。但是,隨著法治社會建設(shè)的不斷深入,人民調(diào)解制度的法治色彩越來越明顯,從調(diào)解依據(jù)方面來看,其自治和道德色彩越來越淡。人民調(diào)解員在解決社會矛盾糾紛時,調(diào)解手段越來越簡單,調(diào)解依據(jù)越來越傾向于直接沿用現(xiàn)有的法律規(guī)定,人民調(diào)解逐漸等同于訴訟中的調(diào)解,人民調(diào)解制度原有的解決糾紛的天然優(yōu)勢已經(jīng)不再明顯。在自治視角之下,欲發(fā)揮人民調(diào)解化解社會矛盾糾紛的作用,就應(yīng)該從調(diào)解依據(jù)上著手,在遵從法治基本要求的前提下,重視其自治要素和道德要素。

從民間法著手,當(dāng)前最直接的方式是結(jié)合現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的特點和自治的需要,實現(xiàn)村規(guī)民約的現(xiàn)代嬗變。村規(guī)民約是鄉(xiāng)村共同體成員在遵守國家法律的前提下共同同意和制定的行為規(guī)范,本身就是自治的結(jié)果。不但如此,村民規(guī)約是全體成員基于共同生活的社會環(huán)境實際制定的行為準(zhǔn)則,調(diào)整內(nèi)容包括了婚喪嫁娶、人情往來、鄰里關(guān)系、鄉(xiāng)風(fēng)民俗等關(guān)系到村民切身利益但法律難以完全有效覆蓋的方方面面,符合鄉(xiāng)村社會的有序運行需要。加之,村規(guī)民約在國家法律和政策之下,主要融合了當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、道德規(guī)范等等,且鄉(xiāng)規(guī)民約的運行是以道德譴責(zé)、輿論壓力為核心的懲罰措施[12]。因此,通過促使村規(guī)民約的現(xiàn)代嬗變,可以為人民調(diào)解制度注入持續(xù)的自治和德治能量。促使村規(guī)民約的現(xiàn)代嬗變,既要做到確保村規(guī)民約的鄉(xiāng)土特色,又要確保村規(guī)民約與現(xiàn)代社會同步;既要做到村規(guī)民約的內(nèi)容進一步契合鄉(xiāng)村生活關(guān)系的各個方面,又要確保村規(guī)民約不違背法律的禁止性規(guī)定。

(三)樹立人民調(diào)解協(xié)議的內(nèi)在權(quán)威

人民調(diào)解協(xié)議最終能否達成以及是否得以履行,直接決定了人民調(diào)解制度化解社會矛盾糾紛的能力。由于人民調(diào)解制度的民間性和自治性,因此，人民調(diào)解協(xié)議的效力在很長一段時間沒有通過立法的方式被明確。“有損國家法律的尊嚴(yán)、不利于我國調(diào)解體系的系統(tǒng)化和科學(xué)化、有悖于人民調(diào)解的本質(zhì)特點和基本原則、影響人民調(diào)解的聲譽”成為了當(dāng)時反對人民調(diào)解具有法律效力的集群性理由[13]。進入20世紀(jì)90年代之后,人民調(diào)解制度開始從繁榮走向衰弱,學(xué)術(shù)界公認(rèn),到了2002年我國的人民調(diào)解制度進入最深的低谷期。學(xué)術(shù)界和實務(wù)界開始從人民調(diào)解協(xié)議的效力方面尋找制度衰落和萎縮的原因,認(rèn)為“人民調(diào)解協(xié)議沒有法律效力是制約人民調(diào)解工作發(fā)展的主要原因”[14]。為了推動人民調(diào)解制度的發(fā)展,立法開始不斷強化對人民調(diào)解協(xié)議效力的規(guī)定。然而,人民調(diào)解制度從20世紀(jì)90年代起隨著社會的不斷發(fā)展而走向衰落的原因是多方面的,人民調(diào)解協(xié)議不具有法律效力不是唯一原因甚至不是主要原因,因此，有關(guān)人民調(diào)解協(xié)議效力的立法并沒有顯著推動人民調(diào)解制度的發(fā)展,人民調(diào)解制度化解社會矛盾糾紛的能力并沒有顯著提高。究其根源,在于人民調(diào)解制度賴以生存的社會環(huán)境發(fā)生了變化,而人民調(diào)解制度并沒有及時做出調(diào)整,僅側(cè)重法律性而任由人民調(diào)解內(nèi)在的自治性、道德性弱化,最終導(dǎo)致人民調(diào)解協(xié)議的內(nèi)在權(quán)威式微。

在現(xiàn)階段樹立人民調(diào)解協(xié)議的內(nèi)在權(quán)威,需要從人民調(diào)解制度的自治性和道德性入手,從根本上樹立人民調(diào)解協(xié)議的內(nèi)在權(quán)威。承接之上的制度完善措施,從人民調(diào)解員、調(diào)解方式和調(diào)解依據(jù)入手,強化人民調(diào)解制度的自治性和道德性。通過召回“出走”的鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)賢,由有品行、有口碑、有威望且熱心鄉(xiāng)村公益事業(yè)的鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)賢組成強大的人民調(diào)解員隊伍,逐漸樹立人民調(diào)解員的權(quán)威;通過促使村規(guī)民約的現(xiàn)代嬗變,確保現(xiàn)代村規(guī)民約在不違背法律禁止性規(guī)定的情況下,在內(nèi)容上進一步契合所需調(diào)整的鄉(xiāng)村生活關(guān)系的方方面面,并在程序上經(jīng)過全體成員同意,增強其作為之后調(diào)解依據(jù)的權(quán)威性;加強人民調(diào)解員的調(diào)解技能培訓(xùn),確保人民調(diào)解員在調(diào)解矛盾糾紛時能貼近鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛化解需要,在調(diào)解糾紛過程中注重從根本上解決糾紛,做到使當(dāng)事人“心服口服”,從心底接受調(diào)解結(jié)果,服從調(diào)解結(jié)果，最終,確保由人民調(diào)解制度化解社會矛盾糾紛所做出的調(diào)解結(jié)果的權(quán)威。

(四)政府購買人民調(diào)解服務(wù)

人民調(diào)解委員會作為調(diào)解民間糾紛的群眾性組織,其組織定性決定了人民調(diào)解制度運行經(jīng)費難以得到有效保障。盡管從國家法律和制度構(gòu)建層面、從各省區(qū)市人民調(diào)解制度構(gòu)建工作安排方面，皆將為人民調(diào)解提供有效的經(jīng)費保障作為一項重要規(guī)定和工作要求,然而經(jīng)費不足、人民調(diào)解員的調(diào)解工作難補償依然困擾著人民調(diào)解制度的發(fā)展。如果說基層人民調(diào)解委員會的辦公條件借助于村民委員會組織建設(shè)以及省、市、縣司法行政機關(guān)的經(jīng)費支持在一定程度上得到了解決,那么人民調(diào)解員的調(diào)解工作缺乏相應(yīng)補償則成為制約人民調(diào)解制度運行的根本問題。

社會基層治理是人民政府尤其是基層人民政府的一項重要任務(wù),欲有效發(fā)揮人民調(diào)解化解基層社會矛盾糾紛的作用,在原有的資金支持的基礎(chǔ)上,政府需要有“購買人民調(diào)解服務(wù)”的思路,逐漸探索“政府購買”的有效方式,通過政府購買的方式加強對人民調(diào)解的資金支持,有力促進人民調(diào)解員隊伍建設(shè),發(fā)揮人民調(diào)解化解基層社會矛盾糾紛的重要作用。