從管理走向治理：高職院校內(nèi)部治理法治化實(shí)踐研究
——以廣西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例

廣西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院 韋 耀 郭媛媛

黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的決策部署，對各領(lǐng)域推進(jìn)依法治理提出了明確的要求。2020 年11月16 日召開的中央全面依法治國工作會議強(qiáng)調(diào)，“圍繞建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在此宏觀背景下，高職院校應(yīng)緊緊圍繞為黨育人、為國育才立德樹人根本任務(wù)，將法治化治理理念融入內(nèi)部治理過程，健全和完善內(nèi)部治理體系和現(xiàn)代大學(xué)制度，促進(jìn)和深化高職院校內(nèi)涵式發(fā)展。本文主要基于治理理論視角，在依法治國和國家治理現(xiàn)代化的大背景下，研究高職院校內(nèi)部治理法治化等相關(guān)問題。

一、治理理論與高職院校內(nèi)部治理法治化概述

“管理”與“治理”僅一字之別，卻蘊(yùn)含著深刻的思想和觀念更新，也表明了管理領(lǐng)域從思想觀念、管理方式到組織結(jié)構(gòu)、制度體系等各個(gè)方面的深刻變革。治理理論概念源自古典拉丁文或古希臘語“引領(lǐng)導(dǎo)航”一詞，指在特定范圍內(nèi)通過控制、引導(dǎo)和操縱等方式行使權(quán)力。治理與管理有著明顯區(qū)別：管理是單一、垂直、隨意且單方面的，而治理則是多元、扁平化和法治化的。治理是依法治國、建設(shè)法治國家的重要手段，其改變了管理中簡單命令式的管控，要求在管理過程中體現(xiàn)靈活應(yīng)變、溝通協(xié)調(diào)，充分彰顯公平正義，實(shí)現(xiàn)社會和諧有序。而治理法治化指治理主體將法治的理念、思維、原則和方式融入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展各方面的治理實(shí)踐，依照法律來進(jìn)行管理，逐步形成依法辦事、用法管理的良好法治習(xí)慣。近年來，我國高等職業(yè)教育進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，規(guī)模和質(zhì)量的協(xié)調(diào)發(fā)展是高職院校發(fā)展的內(nèi)在需求。高職院校內(nèi)部治理法治化是依法治國的重要組成部分，是依法治教和依法治校的具體表現(xiàn)，是內(nèi)部治理現(xiàn)代化重要組成部分。其要求按照既定的規(guī)章制度來管理內(nèi)部事務(wù)，將一切管理活動規(guī)范化和制度化，以形成師生的行為規(guī)范和遵循。因此，從“管理”走向“治理”，是高職院校提升內(nèi)部治理能力、提升學(xué)校辦學(xué)治校水平的必然選擇。

二、高職院校內(nèi)部治理體系現(xiàn)狀

當(dāng)前，高職院校內(nèi)部治理是在“管辦評”分離的政策引導(dǎo)下，進(jìn)行資源配置的制度安排及日常制度運(yùn)行過程中所實(shí)行的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和一系列管理手段。其在管理過程中往往涉及政治、行政、學(xué)術(shù)、民主、社會監(jiān)督等權(quán)力運(yùn)行的相互制衡與協(xié)調(diào)，具體來說表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是以黨委領(lǐng)導(dǎo)作為政治權(quán)。我國《高等教育法》中明確提出，高職院校以“中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”作為內(nèi)部管理中行使政治權(quán)力的基本依據(jù)，國家關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的相關(guān)文件中也明確“要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。黨的十九大報(bào)告明確指出：黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。因此，高職院校內(nèi)部治理的重要主體為高職院校黨委及自身各級黨組織，黨委處于領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，是高職院校政治權(quán)力的集中體現(xiàn)，以黨委會的形式對學(xué)校實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。二是以校長負(fù)責(zé)制作為行政權(quán)。高職院校法定代表人和行政負(fù)責(zé)人是校長，校長負(fù)責(zé)制指校長具有學(xué)校行政決策權(quán)、指揮權(quán)、人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)，負(fù)責(zé)處理學(xué)校的行政活動，完善學(xué)校行政管理制度，同時(shí)健全學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)核心機(jī)制。當(dāng)前，高職院校多數(shù)通過校級層面設(shè)置相應(yīng)的行政職能部門來推進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)行政事務(wù)及人、財(cái)、物的分配和制度落實(shí)，同時(shí)采取校院二級管理體制來推進(jìn)學(xué)校教學(xué)和人才培養(yǎng)各項(xiàng)工作，其主要通過校長辦公會的方式行使行政權(quán)。三是學(xué)術(shù)委員會為首的學(xué)術(shù)權(quán)。學(xué)術(shù)權(quán)是指內(nèi)部學(xué)術(shù)評議機(jī)制運(yùn)行過程，高職院校學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)是以（技術(shù)）專家、學(xué)者、教授為核心的學(xué)術(shù)委員，學(xué)術(shù)委員會通過對學(xué)校各項(xiàng)學(xué)術(shù)決定進(jìn)行民主決策和商定來行使其學(xué)術(shù)權(quán)。此外，高職院校在學(xué)術(shù)委員會框架下，同時(shí)也成立了教學(xué)指導(dǎo)委員會、行業(yè)指導(dǎo)委員會、教材選用委員會等相關(guān)學(xué)術(shù)組織，促進(jìn)形成“教學(xué)治學(xué)”，保障學(xué)術(shù)自由與自治。四是以教代會、學(xué)代會為組織形式的民主權(quán)。高職院校內(nèi)部治理中的民主監(jiān)督和管理，主要通過教職工代表大會、學(xué)生代表大會、共青團(tuán)員代表大會三個(gè)組織形式，實(shí)現(xiàn)教職工與廣大學(xué)生充分維護(hù)自身合法權(quán)益，保障師生員工對學(xué)校建設(shè)發(fā)展的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，更好促進(jìn)全員參與學(xué)校治理，暢通關(guān)乎師生切身利益或?qū)W(xué)校改革發(fā)展重大事項(xiàng)提出意見和建議的渠道，成為高職院校民主管理的重要方式方法。

三、從管理走向治理：高職院校內(nèi)部治理的法治化出路

以治理理論為指導(dǎo)，建立健全現(xiàn)代職業(yè)教育體系，實(shí)現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面深化依法治國、依法治校的要求，也是保持學(xué)校發(fā)展活力、提升人才培養(yǎng)質(zhì)量的內(nèi)涵需要。

（一）全面推進(jìn)依法治國、依法治教的重要組成部分

高職教育是國家教育體系的一個(gè)重要類型，承擔(dān)著高技能人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化傳承、社會服務(wù)等方面的職責(zé)，是現(xiàn)代法治的重要組成部分，在全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的歷史進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。從管理走向治理是法治的前提和依據(jù)。同時(shí)，依法治校是依法治國在教育領(lǐng)域中的集中體現(xiàn)，也是依法治國的重要組成部分，因此，高職院校內(nèi)部治理能力提升需要改變原有的管理模式，通過治理來實(shí)現(xiàn)法治化的程度和水平，全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程。

（二）促進(jìn)高職院校高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求

現(xiàn)代法治要求“良法善治”，即要求建立合乎憲法和法律標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部規(guī)章制度，保障高職院校內(nèi)部良性運(yùn)行和科學(xué)治理。高職院校規(guī)章制度是管理的重要方式和手段，同時(shí)體現(xiàn)著濃厚的價(jià)值導(dǎo)向。高職院校以培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能人才為主要任務(wù)，在當(dāng)前高職院校深入實(shí)施“雙高計(jì)劃”“提質(zhì)培優(yōu)”和創(chuàng)建高職本科等系列改革任務(wù)中，高職院校需加強(qiáng)內(nèi)部現(xiàn)代治理建設(shè)，作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的長期性工作常抓不懈；需要將外部治理與內(nèi)部有效治理相結(jié)合，即充分利用國家推動高職教育發(fā)展的外部政策條件，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，同時(shí)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全法律法規(guī)和規(guī)章制度，堅(jiān)持依法治校，推動構(gòu)建合法、有序、民主和高效的管理新秩序，推動實(shí)現(xiàn)管理向治理的轉(zhuǎn)變，為高質(zhì)量發(fā)展提供法理遵循。

（三）優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系的需要

現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分和深化職業(yè)教育改革的核心內(nèi)容。高職院校要積極探索構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代高職學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)部治理體系的理念，逐漸深入師生員工心中，達(dá)成思想認(rèn)識上的統(tǒng)一，以協(xié)調(diào)內(nèi)部政治權(quán)、行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、民主權(quán)等各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行，對其內(nèi)部管理體制重構(gòu)與改革、建立完善的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制、提高民主監(jiān)督管理水平、促進(jìn)內(nèi)部質(zhì)量體系建設(shè)等具有巨大推動作用，有利于提升高職院校內(nèi)部治理水平，逐步構(gòu)建形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主監(jiān)督、社會參與”的現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校治理體系，實(shí)現(xiàn)從管理走向治理的高職院校治理現(xiàn)代化。

四、高職院校內(nèi)部治理法治化的實(shí)踐路徑

從治理理論來看，高職院校內(nèi)部治理法治化應(yīng)以提升內(nèi)部治理能力現(xiàn)代化為抓手，全面推進(jìn)依法治校，才能有效確保各項(xiàng)權(quán)力的相互協(xié)調(diào)與有效運(yùn)行。以廣西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例，學(xué)校通過實(shí)施“創(chuàng)新驅(qū)動”戰(zhàn)略，以構(gòu)建順暢高效的運(yùn)行機(jī)制為導(dǎo)向，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）以章程為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)

學(xué)校一貫高度重視依法治校工作，在黨的十九大精神和習(xí)近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略指導(dǎo)下，全面貫徹落實(shí)教育部《依法治教實(shí)施綱要（2016—2020 年）》和《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》等文件精神，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，扎實(shí)推進(jìn)依法治校，深化教育綜合改革，以法治治理思想為基本遵循，根據(jù)學(xué)校辦學(xué)定位、交通辦學(xué)特色和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃完善學(xué)校章程，并在全區(qū)高校中首批核準(zhǔn)批復(fù)。學(xué)校切實(shí)將學(xué)校章程價(jià)值觀要求融入治校和內(nèi)部治理，按照規(guī)范統(tǒng)一、分類科學(xué)、層次清晰、運(yùn)行高效的要求，出臺《規(guī)章制度建設(shè)管理辦法》，組織開展制度建設(shè)活動，推動校內(nèi)規(guī)章制度的“廢、改、立”工作，進(jìn)一步完善黨的建設(shè)、教學(xué)管理、人事管理、學(xué)生管理、招生就業(yè)等規(guī)章制度建設(shè)，注重制度建設(shè)可操作性和制度執(zhí)行力，強(qiáng)化“流程管事、制度管人”，各項(xiàng)工作步入制度化、規(guī)范化、科學(xué)化軌道，逐步構(gòu)建形成交通特色鮮明的現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度體系。

（二）以法治為抓手，完善治理體制機(jī)制

學(xué)校深入推進(jìn)內(nèi)部治理法治化，堅(jiān)持推進(jìn)依法治校，完善內(nèi)部治理體制機(jī)制，通過實(shí)施學(xué)校治理體系和治理能力“現(xiàn)代化工程”，推進(jìn)多層次多方共同參與依法治校。學(xué)校進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，完善了黨委會和校長辦公會議事規(guī)則，堅(jiān)持學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運(yùn)行的工作機(jī)制，保證校長依法行使職權(quán)。通過治理能力提升建設(shè)，深入開展依法治校、陽光治校等舉措，大力加強(qiáng)制度體系建設(shè)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)化，積極推進(jìn)各項(xiàng)育人工作。同時(shí)，為調(diào)動各方參與學(xué)校治理積極性，完善“政校行企社”多方共同參與的運(yùn)行機(jī)制，充分運(yùn)用學(xué)校作為廣西交通職教集團(tuán)和廣西交通運(yùn)輸行指委牽頭單位的平臺優(yōu)勢，促進(jìn)專業(yè)建設(shè)、人才培養(yǎng)、科技研發(fā)、發(fā)展規(guī)劃等指導(dǎo)作用的發(fā)揮。同時(shí)，發(fā)揮各類組織在法治校園建設(shè)中的作用，增強(qiáng)校園安全感，完善平安校園建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，依法有效化解師生內(nèi)部矛盾糾紛。

學(xué)校依法治校工作具體落實(shí)到每一個(gè)崗位，融入每一項(xiàng)工作，形成“以上率下、齊抓共管、層層落實(shí)、人人參與”的工作格局，凸出表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是“實(shí)”。依法治校工作杜絕形式主義，注重穩(wěn)扎穩(wěn)打，扎實(shí)推進(jìn)，著力解決實(shí)際問題。二是“細(xì)”。在規(guī)章制度制定時(shí)，在“細(xì)”字上下功夫，將規(guī)章制度細(xì)化、量化和具體化，增強(qiáng)制度的可操作性。三是“嚴(yán)”。在依法治校建設(shè)過程中，注重嚴(yán)抓落實(shí)，提高執(zhí)行力，切實(shí)保障學(xué)校和師生的合法權(quán)益。卓有成效的工作，使學(xué)校于2019 年獲批自治區(qū)“依法治校示范?！?。

（三）以民主為紐帶，保障各項(xiàng)權(quán)利運(yùn)行

健全和完善教職工代表大會制度，是高職院校堅(jiān)持民主集中制、暢通民主監(jiān)督渠道的主要途徑。廣西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院高度重視師生民主權(quán)利，健全師生參與重大公共決策機(jī)制，保障內(nèi)部治理過程中當(dāng)事人合法權(quán)益，切實(shí)推動法治化建設(shè)。具體來說，實(shí)施共生發(fā)展“凝心聚力工程”推進(jìn)民主管理。即通過健全和完善教職工、學(xué)生、團(tuán)員等不同群體代表大會制度，堅(jiān)持民主集中制，引導(dǎo)師生積極參與學(xué)校建設(shè)發(fā)展，形成共生發(fā)展的良好氛圍；通過開展教代會，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)課堂、進(jìn)宿舍等“七進(jìn)”活動以及“書記有約”“我和校長面對面”等活動，認(rèn)真聽取師生對學(xué)校建設(shè)發(fā)展的意見和建議；開展“陽光治校計(jì)劃”，完善信息公開制度，規(guī)范信息公開的內(nèi)容和方式，擴(kuò)大信息公開力度，利用校園網(wǎng)、OA 等平臺公開招生考試、人才招聘、經(jīng)費(fèi)收支、績效分配、教學(xué)管理、職稱評審、學(xué)生管理、對外交流與合作、危舊房改造、校園基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)等信息，大力推進(jìn)黨務(wù)、校務(wù)和師生辦事流程公開，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化意見建議收集，公開監(jiān)督執(zhí)行，提高師生“主人翁”意識，保障師生對學(xué)校各項(xiàng)工作的知情權(quán)和參與權(quán)。

（四）以宣傳為載體，營造良好法治氛圍

加大普法宣傳力度，營造良好法治氛圍，是增強(qiáng)全員法治觀念，促進(jìn)高職院校內(nèi)部治理法治化的重要手段。學(xué)校一方面充分發(fā)揮法治宣傳陣地作用，將法治文化納入校園文化建設(shè)，在日常法治宣傳教育活動中，切實(shí)將學(xué)校教育中心工作和重點(diǎn)工作、制度內(nèi)容等通過多種宣傳形式和載體，在校園中廣泛宣傳，培養(yǎng)師生形成民主、自由、平等的理念，創(chuàng)設(shè)學(xué)法遵法守法用法的良好氛圍。另一方面健全普法責(zé)任制，通過開展“憲法宣傳周”系列活動，切實(shí)加強(qiáng)法制教育培訓(xùn)，推動法治校園建設(shè)，如以多種形式開展“憲法晨讀”，培養(yǎng)學(xué)生法治意識；積極組織師生參加教育部組織的“學(xué)憲法、講憲法”活動，弘揚(yáng)社會主義法治精神，增強(qiáng)法治觀念，推動創(chuàng)建平安和諧校園；舉行普法知識講座，邀請學(xué)校法律顧問、知名律師到校進(jìn)行憲法和法治建設(shè)宣講，提升師生法治理念和水平，推進(jìn)形成學(xué)法知法守法普法的校園新風(fēng)尚。