經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革：實(shí)踐邏輯、典型模式與取向選擇

蔡之兵 張可云

摘 ? 要：探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展、理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的必然舉措?；诮?jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的概念辨析，提出探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的目標(biāo)是要破除“區(qū)對(duì)區(qū)的分割”，而非實(shí)現(xiàn)“區(qū)與區(qū)的分開(kāi)”。經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革既包含縱向?qū)用娴摹案叻诺汀薄捌兆兲亍薄暗蜕摺比N模式，又包含橫向?qū)用娴耐ㄟ^(guò)“趨高”來(lái)實(shí)現(xiàn)“趨同”和通過(guò)“趨新”來(lái)實(shí)現(xiàn)“趨同”兩種模式。現(xiàn)階段，縱向?qū)用媾c橫向?qū)用娴母母锬Ｊ椒謩e面臨系統(tǒng)性不足、區(qū)域合作積極性與有效性難以保障的困境。為此，應(yīng)分別從遏制地方無(wú)序發(fā)展、構(gòu)建動(dòng)態(tài)的發(fā)展權(quán)限配置體制、鼓勵(lì)采用高效精簡(jiǎn)的管理體制以及完善相關(guān)法律基礎(chǔ)、優(yōu)化政績(jī)考核機(jī)制、強(qiáng)化政策協(xié)同支持等方面來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)區(qū);行政區(qū);適度分離;區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F127 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003-7543（2021）11-0030-12

2021年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，明確提出要“探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”。由此，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革受到學(xué)術(shù)界和政策層面更多的關(guān)注。實(shí)際上，從相關(guān)文獻(xiàn)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系問(wèn)題并非全新話題[1]。處理好經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要任務(wù)之一。研究如何探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，既是確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略取得實(shí)質(zhì)性成果的重要手段，又是進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的必然要求。本文從經(jīng)濟(jì)區(qū)、行政區(qū)的概念入手，通過(guò)比較分析現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的不同模式，為未來(lái)更加有效地探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革模式提供有益參考。

一、經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的相關(guān)理論闡釋

探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革是立足于經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的戰(zhàn)略舉措，這就意味著清晰界定經(jīng)濟(jì)區(qū)、行政區(qū)的內(nèi)涵是明確經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革具體含義的前提。

（一）經(jīng)濟(jì)區(qū)、行政區(qū)的內(nèi)涵界定

雖然學(xué)者們對(duì)行政區(qū)概念的界定并非完全一致，甚至在稱呼上也存在“政區(qū)”“行政區(qū)”“行政區(qū)劃”“行政區(qū)域”等之分，但從大部分學(xué)者關(guān)于行政區(qū)的內(nèi)涵界定來(lái)看，行政區(qū)概念的范疇是比較明確的。如周振鶴提出，“除非疆域特別狹小，任何一個(gè)國(guó)家都要根據(jù)行政管理的需要，將領(lǐng)土劃分成有層次的區(qū)域，這一過(guò)程叫做行政區(qū)劃，這些區(qū)域稱為行政區(qū)域，行政區(qū)劃和行政區(qū)域也可通用，簡(jiǎn)稱為行政區(qū)或政區(qū)?！盵2]劉君德則認(rèn)為，“政區(qū)是行政區(qū)或行政區(qū)域的簡(jiǎn)稱，是指一個(gè)國(guó)家的地方行政機(jī)關(guān)所轄的區(qū)域。國(guó)家根據(jù)行政管理和建設(shè)、治理的需要，遵循有關(guān)法律規(guī)定，對(duì)領(lǐng)土進(jìn)行合理的分級(jí)劃分而形成的區(qū)域和地方，這就是‘行政區(qū)劃，它是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的重要組成部分，是一種政治地理現(xiàn)象。”[3]浦善新也指出，“行政區(qū)是指國(guó)家為行政管理而劃分的區(qū)域，也就是相應(yīng)的地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)所轄的區(qū)域，又稱行政區(qū)域，亦簡(jiǎn)稱政區(qū)。”[4]可見(jiàn)，絕大部分學(xué)者都認(rèn)為行政區(qū)是國(guó)家為了管理需要而對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行劃分的結(jié)果。

相較于行政區(qū)比較統(tǒng)一的內(nèi)涵界定，經(jīng)濟(jì)區(qū)概念的內(nèi)涵相對(duì)模糊。大部分學(xué)者都認(rèn)可從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的角度對(duì)空間進(jìn)行劃分從而得出經(jīng)濟(jì)區(qū)的內(nèi)涵[5]。然而，由于區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系是“無(wú)形”的，難以客觀清晰界定這種聯(lián)系的空間范圍與空間邊界，這也使得經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分往往依賴于行政區(qū)域。換言之，經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分往往體現(xiàn)為不同級(jí)別和不同數(shù)量行政區(qū)的組合。以我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分實(shí)踐為例，早在1958年，為了加速國(guó)民經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，我國(guó)在東北、華北、西北、華東、中南和西南六大行政區(qū)的基礎(chǔ)上設(shè)立了東北、華北、西北、華東、西南、華中和華南七大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，1961年七大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)合并為六大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。改革開(kāi)放以后，為進(jìn)一步激發(fā)地方發(fā)展積極性，“六五”期間中央成立了西南、西北、中南、華東、華北和東北六個(gè)大區(qū)。1985年中央提出三大地帶的劃分思路并將全國(guó)劃分為十大經(jīng)濟(jì)區(qū)，“九五”期間進(jìn)一步將十大經(jīng)濟(jì)區(qū)整合為東部地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、東南沿海地區(qū)、中部地區(qū)、西南和東南部分省區(qū)、西北地區(qū)等七大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)[6]。顯然，這些經(jīng)濟(jì)區(qū)本身都是行政區(qū)的組合。在這種背景下，雖然國(guó)家始終高度重視“全國(guó)一盤棋”的發(fā)展理念，但在實(shí)踐過(guò)程中，由于這些經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)仍然包含了多個(gè)不同的行政區(qū)，且每個(gè)行政區(qū)都有較高的自主發(fā)展權(quán)限，在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中仍然高度關(guān)注自身發(fā)展利益和追求自身產(chǎn)業(yè)體系的“大而全”，各大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)之間難以形成合理的分工格局，更沒(méi)有體現(xiàn)區(qū)域合作的發(fā)展導(dǎo)向。因此，雖然這一時(shí)期我國(guó)進(jìn)行了大量經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分實(shí)踐，但實(shí)際效果并不盡如人意[7]。

由此可見(jiàn)，相較于行政區(qū)概念的明確性與統(tǒng)一性，經(jīng)濟(jì)區(qū)概念的內(nèi)涵并不明確。這也導(dǎo)致雖然很早就有學(xué)者意識(shí)到行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的抑制和束縛作用，但學(xué)術(shù)界對(duì)采取何種措施來(lái)降低這種抑制作用并沒(méi)有做過(guò)多的深入研究[8]。這也是本文繼續(xù)研究經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的緣由之一。

（二）經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離的內(nèi)涵界定

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，目前直接討論探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的文獻(xiàn)并不多。同時(shí)，從已有文獻(xiàn)對(duì)這一概念的界定來(lái)看，為數(shù)不多的文獻(xiàn)認(rèn)為探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革就是要將經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)“分開(kāi)”，具體思路是將經(jīng)濟(jì)區(qū)概念“實(shí)體化”，對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行分類并討論不同類型經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的具體分離思路[9]。顯然，這種研究思路仍將經(jīng)濟(jì)區(qū)視為行政區(qū)的某一部分、某一類型或某一組合。然而，經(jīng)濟(jì)區(qū)本義指的是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)相互之間存在緊密聯(lián)系的空間范圍，且這種無(wú)形的空間聯(lián)系理論上是不受行政區(qū)域影響的。因此，如果基于這一本質(zhì)定義，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)并不存在直接關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)區(qū)并非行政區(qū)的組合或者特殊類型。這也就意味著，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革并不能單純地關(guān)注“行政區(qū)”與“經(jīng)濟(jì)區(qū)”的關(guān)系。

實(shí)際上，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，我們之所以會(huì)提出探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，其根本原因是行政區(qū)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)即經(jīng)濟(jì)規(guī)律充分發(fā)揮作用的空間范圍產(chǎn)生直接的干擾作用并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)區(qū)的行政割裂。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)指的是改革開(kāi)放以來(lái)在由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下區(qū)域經(jīng)濟(jì)的縱向運(yùn)行系統(tǒng)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下區(qū)域經(jīng)濟(jì)的橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時(shí)出現(xiàn)的一種奇特的區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型[10]。這種發(fā)展模式會(huì)帶來(lái)包括政府嚴(yán)重干預(yù)和深度參與企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)自由流動(dòng)過(guò)程嚴(yán)重受阻、行政中心與經(jīng)濟(jì)中心高度重合、行政區(qū)邊界經(jīng)濟(jì)的衰竭等一系列問(wèn)題?？梢?jiàn)，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的存在制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用空間。在這種背景下，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的目的就顯而易見(jiàn)了，即要避免行政區(qū)域的個(gè)體性對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域整體性的分割。換言之，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革不是為了實(shí)現(xiàn)“區(qū)與區(qū)的分開(kāi)”，而是要破除“區(qū)對(duì)區(qū)的分割”。

（三）經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的本質(zhì)

破除“區(qū)對(duì)區(qū)的分割”是探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的根本目標(biāo)，這種分割緣于不同行政區(qū)對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)采取了力度不一的發(fā)展政策，使得單個(gè)行政區(qū)的發(fā)展行為能夠干擾和割裂經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成。而這些行政區(qū)之所以能夠采取不同內(nèi)容的發(fā)展政策，根源在于央地集權(quán)與分權(quán)結(jié)構(gòu)的影響和制約。

長(zhǎng)期以來(lái)，央地關(guān)系始終是影響區(qū)域發(fā)展的重要變量，每一次央地關(guān)系的變動(dòng)都會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。通過(guò)中央集權(quán)來(lái)集中力量為國(guó)家和區(qū)域發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，然后再通過(guò)分權(quán)激發(fā)地方政府的發(fā)展積極性，已經(jīng)成為中國(guó)發(fā)展模式的重要特征與共識(shí)。在這個(gè)過(guò)程中，先后衍生了包括晉升錦標(biāo)賽、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、分稅制改革、央地共治等一系列重要的理論與實(shí)踐創(chuàng)新[11]。應(yīng)該說(shuō)，這種“集權(quán)搭框架、分權(quán)加速度”的發(fā)展模式有效地促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，隨著我國(guó)進(jìn)入新的發(fā)展階段，“集權(quán)搭框架、分權(quán)加速度”的發(fā)展模式已經(jīng)難以滿足高質(zhì)量發(fā)展要求，這是因?yàn)樵凇胺謾?quán)加速度”這一環(huán)節(jié)中，不同行政區(qū)在得到中央政府賦予的發(fā)展自主權(quán)后，會(huì)進(jìn)一步根據(jù)自身發(fā)展基礎(chǔ)與發(fā)展需要將這種統(tǒng)一的發(fā)展自主權(quán)解構(gòu)為不同程度的發(fā)展權(quán)限與不同水平的發(fā)展政策，比如不同地區(qū)會(huì)根據(jù)自身發(fā)展需要制定不同優(yōu)惠程度的招商政策、不同補(bǔ)貼水平的產(chǎn)業(yè)政策、不同供給水平的公共產(chǎn)品政策等。在特定的發(fā)展階段，與其他地區(qū)不同的發(fā)展政策能夠增強(qiáng)地方發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)，從而激發(fā)地方發(fā)展活力，但從整體區(qū)域視角來(lái)看，這種不同的發(fā)展政策會(huì)嚴(yán)重干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用空間，阻礙區(qū)域之間形成規(guī)?；氖袌?chǎng)結(jié)構(gòu)和合理化的產(chǎn)業(yè)分工格局。因此，新時(shí)代實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須從“集權(quán)搭框架、分權(quán)加速度”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向“集權(quán)搭框架、分權(quán)加速度、同權(quán)破分割”的發(fā)展模式。顯然，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要通過(guò)探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的適度分離改革來(lái)破除“區(qū)對(duì)區(qū)的分割”。

二、探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的現(xiàn)實(shí)價(jià)值與動(dòng)因分析

探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，并不僅僅是簡(jiǎn)單的行政區(qū)劃或者區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域的創(chuàng)新，而是與整個(gè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變密切相關(guān)的重要變革，對(duì)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。與行政區(qū)發(fā)展模式相對(duì)應(yīng)的是經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式，從行政區(qū)發(fā)展模式轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式是探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的主要?jiǎng)右颉?/p>

（一）探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的必然舉措。從行政區(qū)發(fā)展模式面臨的難題以及高質(zhì)量發(fā)展需求來(lái)看，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革具有三方面的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

第一，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革有助于“打破自家一畝三分地的思維定式”?！按蚱谱约乙划€三分地的思維定式”是2014年習(xí)近平總書記在部署推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)提出的重要要求。長(zhǎng)期以來(lái)，由于高度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)要強(qiáng)于合作態(tài)勢(shì)，不同行政區(qū)域圍繞資本、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、項(xiàng)目等經(jīng)濟(jì)要素的引入而展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，最終形成了根深蒂固的“一畝三分地”思維定式，對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展目標(biāo)產(chǎn)生了巨大制約和阻礙[12]。進(jìn)入新時(shí)代，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的重要發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)發(fā)展理念成為新發(fā)展理念的重要組成部分，通過(guò)破除地方發(fā)展的“一畝三分地”思維定式從而加速區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程，已成為當(dāng)務(wù)之急。行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的行政分割是我國(guó)地方“一畝三分地”思維定式的直接體現(xiàn)和主要成因，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革將有助于打破行政區(qū)域主體利益壁壘，讓區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)揮更大作用，這是直接破除“一畝三分地”思維定式的有效工具。

第二，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革有助于“形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”?！靶纬蓛?yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”是習(xí)近平總書記2019年提出的重要發(fā)展目標(biāo)，是對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)一步深化和明確。從表面上看，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層面對(duì)區(qū)域發(fā)展關(guān)系提出的要求。而實(shí)際上，由于我國(guó)地方政府會(huì)在培育自身產(chǎn)業(yè)體系過(guò)程中發(fā)揮重要甚至決定性作用，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局必然要求地方在制定發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)遵循自身比較優(yōu)勢(shì)，在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇上符合自身的要素稟賦結(jié)構(gòu)[13]。只有這樣，不同地區(qū)才能真正培育出具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，不同地區(qū)之間才有可能形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)分工體系。然而，在傳統(tǒng)發(fā)展模式下，圍繞提升經(jīng)濟(jì)規(guī)模指標(biāo)的地方競(jìng)爭(zhēng)模式導(dǎo)致大量區(qū)域無(wú)視自身比較優(yōu)勢(shì)而去發(fā)展與其他地區(qū)相似甚至完全相同的產(chǎn)業(yè)，最終使得區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同并帶來(lái)了巨大的產(chǎn)能過(guò)剩。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因，歸根結(jié)底仍然是政府的行政力量過(guò)度介入產(chǎn)業(yè)的正常演變過(guò)程，擾亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。因此，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革是確保政府與市場(chǎng)各司其職的重要舉措，也是形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的必要條件。

第三，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革有助于貫徹落實(shí)“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的更大優(yōu)勢(shì)”這一理念。行政區(qū)域是行政區(qū)劃的直接產(chǎn)物，行政區(qū)劃的思路與改革會(huì)直接影響行政區(qū)域的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)與布局，也會(huì)對(duì)區(qū)域之間的發(fā)展關(guān)系帶來(lái)重要影響。行政區(qū)劃往往被視為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力工具。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的更大優(yōu)勢(shì)”。然而，由于行政區(qū)劃波及范圍廣、影響領(lǐng)域多、調(diào)整成本高，中央政府對(duì)利用行政區(qū)劃手段來(lái)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路往往比較謹(jǐn)慎。如針對(duì)京津冀地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，就有學(xué)者提出通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整來(lái)解決該地區(qū)內(nèi)部發(fā)展關(guān)系矛盾從而順利實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，但考慮到行政區(qū)劃會(huì)影響相關(guān)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，中央政府并沒(méi)有采取類似于將三地合并的行政區(qū)劃調(diào)整措施來(lái)實(shí)現(xiàn)三地協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)[14]。行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域發(fā)展關(guān)系的巨大影響顯而易見(jiàn)，但如何利用好行政區(qū)劃這一手段則還需要更多符合實(shí)際情況的科學(xué)探索。作為涉及行政區(qū)域管理體制轉(zhuǎn)變的操作思路，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革本質(zhì)上也是一種特殊類型的行政區(qū)劃調(diào)整，在不影響原來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的前提下，這種思路可以通過(guò)區(qū)域發(fā)展空間與發(fā)展權(quán)限的重新匹配來(lái)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革能夠從行政區(qū)劃層面探索更多有助于推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的可行路徑和方法。

（二）探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的動(dòng)因分析

除上述三方面的現(xiàn)實(shí)價(jià)值外，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的深層次動(dòng)因來(lái)源于我國(guó)新發(fā)展階段對(duì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變提出的新要求。

1.行政區(qū)發(fā)展模式面臨的難題

行政區(qū)發(fā)展模式是我國(guó)過(guò)去發(fā)展模式的典型概括。雖然不同文獻(xiàn)對(duì)這種發(fā)展模式的內(nèi)涵界定并不完全一致，但總體來(lái)看，這種發(fā)展模式具備如下典型特征：第一，各級(jí)政府在行政區(qū)發(fā)展模式下發(fā)揮了巨大作用，某種程度上主導(dǎo)了市場(chǎng)因素對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。從我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展路徑來(lái)看，政府對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用，無(wú)論是龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模，還是各種各樣的深度影響市場(chǎng)形成與發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，無(wú)不證明政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。第二，個(gè)體區(qū)域的率先發(fā)展是行政區(qū)發(fā)展模式的重要思路。通過(guò)賦予個(gè)體區(qū)域特殊政策和地位，鼓勵(lì)個(gè)體區(qū)域率先發(fā)展從而帶動(dòng)整體區(qū)域發(fā)展是行政區(qū)發(fā)展模式的重要特征之一。在我國(guó)改革開(kāi)放初期，由于發(fā)展水平低、發(fā)展基礎(chǔ)弱，為了高效利用有限的發(fā)展資源，鼓勵(lì)東部地區(qū)通過(guò)實(shí)施對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略從而加速發(fā)展是我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)。第三，規(guī)模提升目標(biāo)下的速度競(jìng)爭(zhēng)是行政區(qū)發(fā)展模式的重要?jiǎng)恿?。?duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，想要在短時(shí)間內(nèi)追上發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展水平，就需要實(shí)現(xiàn)比發(fā)達(dá)地區(qū)更快的發(fā)展速度。在行政區(qū)發(fā)展模式下，鼓勵(lì)各個(gè)區(qū)域圍繞提升經(jīng)濟(jì)規(guī)模目標(biāo)而展開(kāi)地方競(jìng)爭(zhēng)是這種模式的重要?jiǎng)恿Γ彩沁^(guò)去幾十年我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速崛起的關(guān)鍵。第四，由上至下的縱向考核制度是行政區(qū)發(fā)展模式的動(dòng)力來(lái)源[15]。從世界各國(guó)發(fā)展歷史來(lái)看，激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性絕非易事。為了激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，我國(guó)在過(guò)去幾十年的發(fā)展過(guò)程中，構(gòu)建了一套以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)為核心、通過(guò)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績(jī)進(jìn)行層層考核的制度體系，有效地激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

雖然行政區(qū)發(fā)展模式取得了巨大的成績(jī)，但隨著我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，這種發(fā)展模式也開(kāi)始遇到諸多難題。第一，在行政區(qū)發(fā)展模式下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)于依賴政府投資，內(nèi)生動(dòng)力不足，對(duì)暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)產(chǎn)生了較強(qiáng)的阻礙作用。第二，地方政府實(shí)施了數(shù)量過(guò)多的產(chǎn)業(yè)政策，擠壓了市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用的空間，市場(chǎng)出清機(jī)制難以發(fā)揮效果，導(dǎo)致類似產(chǎn)能過(guò)剩、僵尸企業(yè)等問(wèn)題頻頻出現(xiàn)[16]。第三，行政區(qū)發(fā)展模式過(guò)于強(qiáng)調(diào)速度和規(guī)模競(jìng)爭(zhēng)因素，既忽略了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升，又制約了區(qū)域合作，并最終導(dǎo)致我國(guó)巨型規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)難以充分發(fā)揮。第四，單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核制度的缺陷日益顯現(xiàn)。尤其是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升以及主體功能區(qū)框架的確立，發(fā)達(dá)地區(qū)面臨的任務(wù)與挑戰(zhàn)越來(lái)越難，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)保護(hù)與糧食安全的功能定位日益清晰，短期化的單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核制度已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代的新要求。面對(duì)這些新的難題，繼續(xù)推動(dòng)行政區(qū)發(fā)展模式已經(jīng)難以持續(xù)，必須加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。

2.經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式與行政區(qū)發(fā)展模式的比較與關(guān)系

與行政區(qū)發(fā)展模式依賴政府作用不同，經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制與經(jīng)濟(jì)規(guī)律的自發(fā)作用，尤其是要重點(diǎn)破除個(gè)體行政區(qū)域因?yàn)樽分鹱陨砝娑鴮?duì)要素自由流動(dòng)與空間配置帶來(lái)的阻礙。兩種發(fā)展模式的具體比較見(jiàn)表1（下頁(yè)）。

由表1可知，兩種發(fā)展模式在諸多方面都有所不同。從政府與市場(chǎng)關(guān)系來(lái)看，在行政區(qū)發(fā)展模式下，政府深度參與甚至決定了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，而在經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引領(lǐng)著政府更好發(fā)揮作用;從發(fā)展目標(biāo)與適用階段來(lái)看，由于發(fā)展階段不同，行政區(qū)發(fā)展模式需要欠發(fā)達(dá)地區(qū)在短時(shí)間內(nèi)跟上其他發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展水平，故其更加重視發(fā)展速度指標(biāo)，而隨著發(fā)展水平的提升，發(fā)展速度的重要性已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)展質(zhì)量，以發(fā)展質(zhì)量為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式更能適用趕超競(jìng)爭(zhēng)這一階段;從發(fā)展思路與動(dòng)力保障來(lái)看，行政區(qū)發(fā)展模式依賴地方之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，由上至下的縱向考核是激發(fā)這種競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵工具，而通過(guò)區(qū)域合作發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)則是經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式的主要思路，區(qū)域之間圍繞高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)而進(jìn)行持續(xù)的公平競(jìng)爭(zhēng)是這一模式的動(dòng)力保障;從動(dòng)力類型來(lái)看，行政區(qū)發(fā)展模式通過(guò)提高要素的投入規(guī)模來(lái)獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式則重視通過(guò)要素的跨行政區(qū)域配置來(lái)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。

從這些比較結(jié)果看，經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式無(wú)疑更能滿足新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的需要。然而，這并不意味著行政區(qū)發(fā)展模式就已完全過(guò)時(shí)。實(shí)際上，雖然兩種發(fā)展模式存在較大差異，所適用階段也不相同，但從區(qū)域發(fā)展的一般邏輯分析，兩種發(fā)展模式的主要差異在于政府與市場(chǎng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)。在行政區(qū)發(fā)展模式下，政府與市場(chǎng)關(guān)系存在一個(gè)最佳耦合點(diǎn)，而在經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式下，政府與市場(chǎng)的關(guān)系同樣應(yīng)有一個(gè)最佳耦合點(diǎn)。在外部環(huán)境與發(fā)展階段變化的背景下，行政區(qū)發(fā)展模式下的政府與市場(chǎng)關(guān)系的最佳耦合點(diǎn)要逐步向經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式下的政府與市場(chǎng)關(guān)系最佳耦合點(diǎn)靠攏，這就意味著行政區(qū)發(fā)展模式需要吸收經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式的優(yōu)勢(shì)與經(jīng)驗(yàn)，充分引入市場(chǎng)機(jī)制的有益成分并重新找到新的政府與市場(chǎng)關(guān)系的最佳耦合點(diǎn)。因此，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革并不要求單一的政府或者市場(chǎng)主體來(lái)發(fā)揮全部作用，而仍然要求政府與市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力，故我們只能探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的“適度”分離而非“完全”分離。

三、經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的實(shí)踐邏輯及其典型模式

理論上，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革就是要破除行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的分割。實(shí)踐上，通過(guò)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的適度分離來(lái)破除行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的分割面臨著諸多難題。為了更好地探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，有必要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離的實(shí)踐邏輯與具體模式進(jìn)行深入分析。

（一）經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離的實(shí)踐邏輯

行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的割裂力量來(lái)源于不同行政區(qū)所具有的不同程度的發(fā)展權(quán)限和不同水平的發(fā)展政策，想要破除這種割裂，就需要調(diào)整并改變這種差異化的發(fā)展權(quán)限格局。具體來(lái)說(shuō)，由于行政區(qū)發(fā)展權(quán)限的不同主要包括縱向差異與橫向差異兩種類型，因而探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革也相應(yīng)地具有兩種不同思路。

縱向差異指的是不同行政級(jí)別的行政區(qū)具有不同的發(fā)展權(quán)限。在我國(guó)發(fā)展體制中，行政級(jí)別是決定區(qū)域發(fā)展權(quán)限的重要因素，行政級(jí)別越高，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限往往越大，行政級(jí)別越低，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限往往越小。一般情況下，上級(jí)行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限要高于下級(jí)行政區(qū)域，這會(huì)直接導(dǎo)致一些行政級(jí)別較低的區(qū)域在發(fā)展過(guò)程中會(huì)遇到由于自身發(fā)展權(quán)限不足所導(dǎo)致的束縛與限制，這一現(xiàn)象在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中最為典型，比如大量沿海地區(qū)的縣、縣級(jí)市、鎮(zhèn)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)很高，但這些地區(qū)在現(xiàn)實(shí)發(fā)展過(guò)程中都遇到了由自身發(fā)展權(quán)限不足而導(dǎo)致的一系列難題，有學(xué)者形象地將這種現(xiàn)象稱為“小馬拉大車”或者“小馬拉火車”[17]。在這種背景下，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革就是要盡可能根據(jù)區(qū)域自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和需要來(lái)合理配置行政區(qū)域的發(fā)展權(quán)限，打破按照行政級(jí)別配置區(qū)域發(fā)展權(quán)限的做法，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的最大化。其中，高級(jí)別行政區(qū)域向低級(jí)別行政區(qū)域下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、根據(jù)國(guó)家意志賦予特定區(qū)域特殊的發(fā)展權(quán)限、直接提升低級(jí)別行政區(qū)域的發(fā)展地位等，是這一思路的典型實(shí)踐。

橫向差異指的是同一行政級(jí)別的行政區(qū)具有不同的發(fā)展政策。雖然行政級(jí)別相同，但不同區(qū)域的發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展階段、政府能力存在差異，這會(huì)導(dǎo)致同級(jí)別區(qū)域之間出現(xiàn)橫向的發(fā)展政策差距，并對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的順利形成帶來(lái)巨大干擾。面對(duì)這種情形，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革就是要避免以單個(gè)行政區(qū)域?yàn)橹黧w來(lái)配置要素資源，而應(yīng)堅(jiān)定不移地采取跨行政區(qū)域配置資源的發(fā)展思路。其中，除西部大開(kāi)發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、中部地區(qū)崛起、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等宏觀戰(zhàn)略外，從更微觀、更具體的區(qū)域?qū)用嬷謥?lái)探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革已成為橫向?qū)用娴牡湫蛯?shí)踐模式。如深圳市與汕尾市共建的深汕特別合作區(qū);北京市通州區(qū)對(duì)河北省廊坊市北三縣市采取“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控”的管理體制;長(zhǎng)三角率先探索建設(shè)由上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣共同組成的長(zhǎng)三角一體化先行示范區(qū);川渝兩地共建跨省域新區(qū)——川渝高竹新區(qū)等。這些跨行政區(qū)域的合作類型都是通過(guò)賦予單個(gè)行政區(qū)在自身空間范圍之外的發(fā)展管理權(quán)限，從空間范圍和發(fā)展管理權(quán)限上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的適度分離。

（二）縱向?qū)用娼?jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的典型模式

縱向?qū)用嫔希剿鹘?jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革就是要避免出現(xiàn)行政區(qū)域因發(fā)展權(quán)限不足而無(wú)法發(fā)揮最大發(fā)展?jié)摿蛯?shí)現(xiàn)最高發(fā)展效率的現(xiàn)象。其具體做法主要包括三種（見(jiàn)表2）。

第一種模式可簡(jiǎn)稱為“高放低”，是指高行政級(jí)別區(qū)域向低行政級(jí)別區(qū)域下放經(jīng)濟(jì)管理或者行政管理權(quán)限，讓低行政級(jí)別區(qū)域能夠根據(jù)自身發(fā)展需要來(lái)合理調(diào)整優(yōu)化自身發(fā)展戰(zhàn)略，從而破除發(fā)展權(quán)限不足導(dǎo)致的發(fā)展瓶頸。此類改革舉措比較常見(jiàn)。如浙江省從1992年起先后實(shí)施了四輪經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，發(fā)展權(quán)限的下放對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大，由最開(kāi)始一般的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣擴(kuò)大至全省所有縣和縣級(jí)市;2007年后又開(kāi)始賦予省級(jí)中心鎮(zhèn)部分和全部的縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。這種改革舉措破解了低級(jí)別行政區(qū)域面臨的權(quán)限不足束縛，能夠有效激發(fā)不同級(jí)別行政區(qū)域的發(fā)展?jié)摿18]。

第二種模式可簡(jiǎn)稱為“普變特”，是指根據(jù)國(guó)家發(fā)展需要，賦予特定區(qū)域特殊的發(fā)展權(quán)限，這種發(fā)展權(quán)限的特殊之處在于它直接來(lái)源于國(guó)家意志而非上級(jí)行政區(qū)域。換言之，在這種改革模式中，特定區(qū)域的上級(jí)行政區(qū)域都不具有特定區(qū)域被賦予的發(fā)展權(quán)限。從最早的計(jì)劃單列市，到改革開(kāi)放以后的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)，再到雄安新區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易港，其本質(zhì)都是特定區(qū)域在國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展利益需要的背景下，被賦予了較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限。

第三種模式可簡(jiǎn)稱為“低升高”，是指直接將低發(fā)展權(quán)限的行政區(qū)域升級(jí)為擁有較高發(fā)展權(quán)限的區(qū)域。相較于前兩種放權(quán)的局部性改革思路，“低升高”這一改革模式并不著眼發(fā)展權(quán)限在不同行政級(jí)別區(qū)域之間的局部調(diào)整，而是聚焦行政區(qū)域自身，通過(guò)改變行政區(qū)域的整體體制和地位來(lái)提高行政區(qū)域的發(fā)展權(quán)限。如“縣改市”“鎮(zhèn)改市”等實(shí)踐模式，其本質(zhì)是直接將行政區(qū)域由較低發(fā)展權(quán)限的位置提升至擁有較高發(fā)展權(quán)限的位置。從效果上講，這一模式的改革思路更為徹底，但相較于調(diào)整發(fā)展權(quán)限這種思路，涉及行政區(qū)域級(jí)別提高的模式往往影響更大，相關(guān)部門在選擇這種模式時(shí)會(huì)相對(duì)謹(jǐn)慎，故這種模式的“升高”往往出現(xiàn)于同一級(jí)別但具有不同發(fā)展權(quán)限的區(qū)域之間。

（三）橫向?qū)用娼?jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的典型模式

橫向?qū)用娴慕?jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革模式的內(nèi)在邏輯是讓同行政級(jí)別區(qū)域的發(fā)展權(quán)限趨同。由于發(fā)展權(quán)限存在差異，同級(jí)別區(qū)域發(fā)展權(quán)限的趨同也有兩種思路（見(jiàn)表3）。

第一種模式是在趨同過(guò)程中，不同區(qū)域都選擇參與合作主體區(qū)域中的最高水平的發(fā)展權(quán)限和政策，即通過(guò)“趨高”來(lái)實(shí)現(xiàn)“趨同”。如在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，作為發(fā)展水平較高的北京市對(duì)河北省的北三縣市采取“四統(tǒng)”的管理體系;又比如，在粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略中，位于汕尾市的深汕特別合作區(qū)完全采取深圳市的管理與發(fā)展體制。這是通過(guò)“趨高”來(lái)實(shí)現(xiàn)“趨同”的典型表現(xiàn)。第二種模式是在趨同過(guò)程中，不同區(qū)域通過(guò)相互之間的空間合作與融合來(lái)共同探索新的發(fā)展體制，即通過(guò)“趨新”來(lái)實(shí)現(xiàn)“趨同”。比如，在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略中，上海市、江蘇省與浙江省各自拿出一個(gè)縣區(qū)來(lái)共同建設(shè)長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)，這一示范區(qū)的主要功能定位就是探索能夠真正實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域一體化發(fā)展的體制機(jī)制;又比如，在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中，四川省與重慶市共建包含兩省市部分行政區(qū)域的高竹新區(qū)，這一新區(qū)同樣需要探索如何實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域深度合作的發(fā)展體制機(jī)制。

通過(guò)比較這兩種發(fā)展權(quán)限趨同的具體實(shí)踐模式，可以發(fā)現(xiàn)“趨高”這種實(shí)踐模式往往出現(xiàn)于發(fā)展水平、發(fā)展能力存在較大差距的區(qū)域之間，在具體實(shí)踐過(guò)程中，這種模式的順利推進(jìn)需要發(fā)展水平和發(fā)展能力較高的個(gè)體區(qū)域發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，比如北京市通州區(qū)通過(guò)“四統(tǒng)”機(jī)制對(duì)河北省北三縣市的帶動(dòng)、深圳市通過(guò)深汕特別合作區(qū)對(duì)汕尾市的帶動(dòng)。這種實(shí)踐模式的難點(diǎn)往往是相對(duì)較低水平的區(qū)域如何學(xué)習(xí)和模仿高水平的發(fā)展體制。相較之下，“趨新”這種實(shí)踐模式的難度更大，因?yàn)閰⑴c合作實(shí)踐的區(qū)域主體并無(wú)可供參考借鑒的成熟模式，而只能通過(guò)深度的區(qū)域合作與發(fā)展創(chuàng)新來(lái)探索科學(xué)的跨行政區(qū)域發(fā)展路徑。

四、探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的總體思路與政策建議

在長(zhǎng)期的區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中，我們已經(jīng)從縱向和橫向兩個(gè)層面探索了多種經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的實(shí)踐模式，也取得了較大成績(jī)。但隨著發(fā)展水平的提升和發(fā)展要求的變化，兩類探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的思路也開(kāi)始面臨一些困境。就縱向?qū)用娴姆蛛x改革模式而言，此類改革主要立足于不同級(jí)別行政區(qū)域發(fā)展權(quán)限的調(diào)整。然而，由于發(fā)展權(quán)限內(nèi)涵豐富、涉及領(lǐng)域眾多，想要通過(guò)放權(quán)或者賦權(quán)來(lái)逐一解決不同區(qū)域面臨的發(fā)展權(quán)限不足問(wèn)題會(huì)面臨較大挑戰(zhàn)，也不符合改革的整體性和系統(tǒng)性要求。相較之下，橫向?qū)用娴姆蛛x改革模式是通過(guò)新設(shè)立的局部空間單元來(lái)探索可行的、持續(xù)的、高效的跨行政區(qū)域發(fā)展模式，不直接涉及行政區(qū)域整體發(fā)展權(quán)限的調(diào)整，但從具體實(shí)踐看，這種模式目前也面臨如何確保不同區(qū)域主體共同發(fā)展新設(shè)立空間單元的積極性與有效性這兩大難題。

（一）探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的總體思路

基于縱向?qū)用媾c橫向?qū)用嫣剿鹘?jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革面臨的具體難題，未來(lái)需要從縱向與橫向兩大層面著力完善探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的制度基礎(chǔ)。

縱向?qū)用嫔希涌燹D(zhuǎn)變政府職能，清晰界定政府與市場(chǎng)的行為邊界，規(guī)范地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的各種自主行為。歸根結(jié)底，行政區(qū)之所以會(huì)分割經(jīng)濟(jì)區(qū)，是因?yàn)槲覈?guó)政府擁有較多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限和較大的發(fā)展自主性。面對(duì)這種情況，如果不從制度層面改革地方發(fā)展體制和約束地方發(fā)展行為，而只想通過(guò)調(diào)整和重新配置發(fā)展權(quán)限來(lái)破除行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的分割，就很可能是治標(biāo)而難治本。因此，一方面，未來(lái)需要進(jìn)一步落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的使市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，加快轉(zhuǎn)變政府職能，尤其是要在目前央地分權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上采取更為嚴(yán)格的約束地方發(fā)展行為的監(jiān)督體系，堅(jiān)決遏制地方采取違反市場(chǎng)公平和競(jìng)爭(zhēng)中性的產(chǎn)業(yè)政策、招商政策、稅收政策參與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)。另一方面，為避免行政級(jí)別對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)的束縛從而最大程度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)地區(qū)的發(fā)展?jié)摿ΓM快打破按照行政級(jí)別配置資源的發(fā)展體制，構(gòu)建能夠按照地區(qū)發(fā)展能力與發(fā)展水平來(lái)配置資源的發(fā)展體制。

橫向?qū)用嫔?，既要繼續(xù)圍繞完全一體化目標(biāo)，加快區(qū)域一體化進(jìn)程，又要著力破解制約區(qū)域參與一體化發(fā)展的積極性與有效性難題。一方面，要繼續(xù)加快區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程，加大推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的力度。自改革開(kāi)放以來(lái)，中央已先后出臺(tái)一系列旨在打破地區(qū)分割與封鎖的文件，比如，1990年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于打破地區(qū)間市場(chǎng)封鎖進(jìn)一步搞活商品流通的通知》、2001年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》、2004年商務(wù)部等七部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于清理在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖規(guī)定的通知》都是這一目標(biāo)導(dǎo)向的體現(xiàn)。同時(shí)，自2017年區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提出后，這一工作的重點(diǎn)在打破地區(qū)封鎖的基礎(chǔ)上又新增了從制度層面提高區(qū)域一體化發(fā)展水平的任務(wù)。如2018年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》;2020年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》?？梢?jiàn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略已在顯著加速，這是破除行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)分割的重要舉措，未來(lái)還需進(jìn)一步提高區(qū)域一體化發(fā)展程度，并最終實(shí)現(xiàn)完全一體化目標(biāo)。另一方面，要采取有效措施來(lái)破解制約跨行政區(qū)域發(fā)展模式順利形成的難題。除宏觀層面的區(qū)域一體化發(fā)展程度提高的問(wèn)題外，如何從具體的操作層面來(lái)確保不同區(qū)域參與跨行政區(qū)域發(fā)展模式的積極性、確保這種跨行政區(qū)域發(fā)展模式的有效性已經(jīng)成為影響跨行政區(qū)域合作能否產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效果的關(guān)鍵難題。從難點(diǎn)所涉及的領(lǐng)域來(lái)看，需要通過(guò)完善相關(guān)法律基礎(chǔ)、構(gòu)建科學(xué)合理的考核機(jī)制、加強(qiáng)多個(gè)領(lǐng)域的政策支持力度等來(lái)協(xié)同解決上述兩大難題。

（二）深入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的政策建議

根據(jù)探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的總體思路，未來(lái)要從具體的操作機(jī)制方面予以推動(dòng)與完善。

就縱向?qū)用娑?，可從如下方面著手：第一，從中央層面?gòu)建能夠有效遏制地方無(wú)序發(fā)展的監(jiān)督體系。避免行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的干擾，需要充分發(fā)揮中央政府的作用。一方面，加快政府職能轉(zhuǎn)變，在不斷提高政府治理現(xiàn)代化水平的同時(shí)，最大限度地減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，大力保護(hù)和激發(fā)市場(chǎng)主體活力。另一方面，通過(guò)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家反壟斷局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門對(duì)各地區(qū)的發(fā)展政策體系進(jìn)行深度梳理比較和長(zhǎng)期監(jiān)督，對(duì)違反市場(chǎng)公平和競(jìng)爭(zhēng)中性的地區(qū)性政策，不僅要及時(shí)廢止，而且要進(jìn)行嚴(yán)厲警告和處罰。第二，加快構(gòu)建動(dòng)態(tài)的發(fā)展權(quán)限配置體制。針對(duì)不同行政級(jí)別地區(qū)的發(fā)展情況，制定準(zhǔn)確科學(xué)的量化考核機(jī)制，對(duì)明顯超過(guò)同行政級(jí)別平均發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量的區(qū)域應(yīng)賦予更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限。比如，在地級(jí)市這一級(jí)區(qū)域中，個(gè)別城市的經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)效率指標(biāo)不僅已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)地級(jí)市的平均水平，甚至都已經(jīng)超過(guò)副省級(jí)城市的平均水平。在這種情況下，就應(yīng)該在土地資源配置、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目布局等方面盡可能滿足這些城市的發(fā)展需求，幫助這些城市破除由行政級(jí)別不足帶來(lái)的發(fā)展瓶頸。當(dāng)然，為確保整體發(fā)展體制的可持續(xù)運(yùn)行，對(duì)于長(zhǎng)期與本級(jí)行政區(qū)域平均發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量存在巨大差距的城市化地區(qū)，也應(yīng)該制定相應(yīng)的動(dòng)態(tài)縮減調(diào)整機(jī)制，避免行政資源的浪費(fèi)。第三，鼓勵(lì)各級(jí)別的區(qū)域在有條件的次級(jí)區(qū)域積極借鑒并學(xué)習(xí)國(guó)家級(jí)新區(qū)等特殊類型區(qū)域的高效管理體制和管理模式。國(guó)家級(jí)新區(qū)等特殊類型地區(qū)肩負(fù)特殊的歷史使命，在管理體制上往往會(huì)采取具有少審批、大部制、扁平化等特點(diǎn)的精簡(jiǎn)高效結(jié)構(gòu)[19]。從過(guò)往實(shí)踐看，這種管理體制能夠極大地減少政府對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)，有助于破除行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的干擾與分割。因此，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革應(yīng)充分吸收這種管理體制的有益做法與經(jīng)驗(yàn)。

就橫向?qū)用娑?，可從如下方面著手：第一，加快完善區(qū)域合作的法律基礎(chǔ)。目前我國(guó)的區(qū)域合作多由重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)推動(dòng)，相關(guān)法律基礎(chǔ)的缺失制約了不同主體區(qū)域參與區(qū)域合作的持續(xù)性和嚴(yán)肅性。為確保區(qū)域合作的持續(xù)穩(wěn)定進(jìn)行，要加快制定《區(qū)域規(guī)劃法》《區(qū)域關(guān)系法》《區(qū)域戰(zhàn)略法》等法律，明確規(guī)定參與區(qū)域合作的主體區(qū)域的義務(wù)與責(zé)任，以及違反合作發(fā)展要求的處罰方式。同時(shí)，圍繞基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民生活水平大體相當(dāng)?shù)热髤f(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，明確各大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)進(jìn)程表和時(shí)間路線圖，不斷提高區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平[20]。第二，充分發(fā)揮考核機(jī)制的引導(dǎo)作用。一方面，要通過(guò)調(diào)整地方政府政績(jī)考核制度，增加對(duì)區(qū)域合作工作的考核權(quán)重。2020年11月，中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考核的通知》，明確要求政績(jī)考核制度必須根據(jù)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享等五大發(fā)展理念來(lái)針對(duì)性地設(shè)置有關(guān)指標(biāo)。基于這一思路，未來(lái)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的過(guò)程中，可以深化與細(xì)化“協(xié)調(diào)”工作部分的考核內(nèi)容，增加有關(guān)地方是否實(shí)質(zhì)性參與并推動(dòng)區(qū)域合作的指標(biāo)數(shù)量和考核權(quán)重。以川渝高竹新區(qū)的建設(shè)為例，未來(lái)對(duì)重慶市與四川省的政績(jī)考核不僅需要考核兩省市自身的經(jīng)濟(jì)增速等指標(biāo)，還需要將高竹新區(qū)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)同時(shí)納入川渝兩地的考核。另一方面，考慮到探索跨行政區(qū)域發(fā)展模式的長(zhǎng)期性，就考核體制而言，應(yīng)對(duì)此類跨行政合作區(qū)域進(jìn)行五年甚至十年的長(zhǎng)期化考核，在這一時(shí)期內(nèi)，區(qū)域管理部門和主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)保持穩(wěn)定并將這一長(zhǎng)期考核結(jié)果作為主要領(lǐng)導(dǎo)的重要考核指標(biāo)，對(duì)在推動(dòng)合作區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展方面取得明顯成效的官員可以越級(jí)提拔，以此來(lái)確保合作區(qū)域能夠始終根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展要求來(lái)制定發(fā)展規(guī)劃和推動(dòng)發(fā)展實(shí)踐。第三，強(qiáng)化相關(guān)政策的支持力度。首先，要有傾向地將國(guó)家和省級(jí)區(qū)域的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、企業(yè)以及項(xiàng)目布局于跨行政區(qū)域的合作區(qū)域，為此類區(qū)域提供發(fā)展的原始動(dòng)力。與此同時(shí)，也可將此類區(qū)域作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策試點(diǎn)，對(duì)來(lái)源于國(guó)際或者國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)率先實(shí)施產(chǎn)業(yè)分成制度，允許這一區(qū)域與產(chǎn)業(yè)來(lái)源地就承接產(chǎn)業(yè)的稅收收益進(jìn)行協(xié)商與分配的改革權(quán)限，激發(fā)合作區(qū)域吸引先進(jìn)產(chǎn)業(yè)的能力。其次，為避免參與合作區(qū)域共建的不同行政區(qū)域過(guò)早陷入利益分配博弈的僵局，可暫時(shí)實(shí)施利益留成機(jī)制，即對(duì)合作區(qū)域的短期比如八年或者十年內(nèi)的發(fā)展收益免除上繳稅收，激發(fā)地方區(qū)域?qū)⒑献鲄^(qū)做大做強(qiáng)的積極性和動(dòng)力。從長(zhǎng)期來(lái)看，為避免合作區(qū)域成為新的“稅收洼地”以致出現(xiàn)新的不公平競(jìng)爭(zhēng)，在合作區(qū)域發(fā)展逐漸穩(wěn)定后，可根據(jù)能夠衡量合作區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展水平的如國(guó)際專利數(shù)量、上市企業(yè)數(shù)量、企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)比重等指標(biāo)來(lái)制定差異化的分成制度，對(duì)在這方面表現(xiàn)突出的區(qū)域可實(shí)施差異化的稅收分成制度，鼓勵(lì)合作區(qū)始終能夠按照高質(zhì)量發(fā)展的要求來(lái)制定發(fā)展戰(zhàn)略。最后，就發(fā)展體制而言，應(yīng)該賦予此類合作區(qū)域比較靈活的發(fā)展權(quán)限，比如可以允許這些合作區(qū)域根據(jù)自身情況以及發(fā)展任務(wù)的要求來(lái)自主選擇所涉不同行政區(qū)域的發(fā)展政策。以川渝高竹新區(qū)為例，《川渝高竹新區(qū)總體方案》明確提出允許高竹新區(qū)在制定和執(zhí)行政策時(shí)，可以自主選擇重慶市和四川省適宜新區(qū)發(fā)展的政策。這無(wú)疑會(huì)對(duì)新區(qū)在起步階段的發(fā)展產(chǎn)生巨大推動(dòng)作用。 [Reform]

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Moderate Separation Reform of Economic Zone and Administrative Zone： Practice Logic， Typical Models and Orientation Choice

CAI Zhi-bing ? ZHANG Ke-yun

Abstract： Exploring the moderate separation reform of economic zone and administrative zone is an inevitable measure to promote the substantive progress in the regional coordinated development strategy and straighten out the relationship between the government and the market. Based on the analysis of the concept of economic zone and administrative zone， this paper puts forward that the goal of exploring the moderate separation reform of economic zone and administrative zone is to break the "division of districts" rather than realize the "separation of districts". The moderate separation reform of economic zone and administrative zone includes three modes of "high and low"， "universal change" and "low rise" at the vertical level， as well as the horizontal level through the "higher" to achieve "convergence" and through the trend "New" to realize the two modes of "convergence". At this stage， the reform models at the vertical and horizontal levels are facing the dilemma of insufficient systematicness and difficult to guarantee the enthusiasm and effectiveness of regional cooperation. Therefore， we should promote the reform of appropriate separation between economic zone and administrative zone from the aspects of curbing local disorderly development， building a dynamic development authority allocation system， encouraging the adoption of efficient and streamlined management system， improving relevant legal basis， optimizing political performance evaluation mechanism and strengthening policy collaborative support.

Key words： economic zone; administrative zone; moderate separation; regional coordinated development

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“區(qū)域優(yōu)勢(shì)演變與高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)分工體系構(gòu)建研究”（19CJY002）。

作者簡(jiǎn)介：蔡之兵，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授;張可云，中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。