工作下沉與全面規(guī)制：檔案治理的精細(xì)化發(fā)展趨向與實(shí)現(xiàn)路徑

邢變變 史靈敏

摘 ?要：《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》對檔案治理進(jìn)行了全方位規(guī)制。本文在分析檔案治理精細(xì)化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合《規(guī)劃》梳理了其在治理核心、治理格局、治理道路、治理主體及治理方式上的主要表現(xiàn)，并提出了構(gòu)建共建共治共享的治理格局、推進(jìn)以人為本的公共服務(wù)建設(shè)、建立全方位多層次的評價(jià)機(jī)制、創(chuàng)建安全高效的檔案利用空間等實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：工作下沉;全面規(guī)制;檔案治理;精細(xì)化發(fā)展;實(shí)現(xiàn)路徑

Abstract： “The 14th Five-Year Plan for the Development of National Archives”conducts comprehensive regulations on archival governance. After analyzing the connotations of the refined archival governance， this paper examines its core， structure， paths， subjects and means based on the plan， and further proposes several feasible ways to achieve such a goal， including building a governance model based on collaboration， participation， and common interests， promoting a people-oriented public service system， establishing an all-round and multilevel evaluation system and creating a secure and efficient space for the use of archives.

Keywords： Down-shift of archival work; Comprehensive regulation; Archival governance; Refined development

1 引言

黨的十八屆五中全會提出要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”[1]，這是黨的中央全會首次提出社會治理精細(xì)化命題，為新時代加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理指明了方向。十九屆五中全會強(qiáng)調(diào)要“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)”[2]，從而為推進(jìn)社會治理精細(xì)化提供了發(fā)展策略。隨著社會治理精細(xì)化發(fā)展理念的提出，作為社會治理重要組成部分的檔案治理，也需重點(diǎn)審視其精細(xì)化發(fā)展趨向和實(shí)現(xiàn)路徑。

2021年6月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），其對檔案治理進(jìn)行了全面規(guī)制，并提出了兩步走的發(fā)展戰(zhàn)略，明確規(guī)定“到2035年，檔案資源建設(shè)質(zhì)量、檔案利用服務(wù)水平、檔案治理效能和管理現(xiàn)代化程度進(jìn)入世界前列”[3]。

對已有文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn)，已有的研究成果從不同角度對《規(guī)劃》進(jìn)行了深入解讀和分析，但在內(nèi)容上更加傾向于宏觀層面，在對象層級上主要針對的是非基層檔案部門，而對基層檔案部門的研究相對薄弱。

2 工作下沉：檔案治理的精細(xì)化發(fā)展趨向

當(dāng)前，“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會面貌發(fā)生了深刻變化，利益格局也在進(jìn)行深刻調(diào)整，這要求我們不斷健全基層治理體系，提升基層治理的能力，應(yīng)對挑戰(zhàn)、化解風(fēng)險(xiǎn)”[4]。檔案治理精細(xì)化是以基層檔案工作的實(shí)際情況為立足點(diǎn)，以滿足公眾公共檔案服務(wù)需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以解決基層檔案意識薄弱、管理制度不健全、基礎(chǔ)設(shè)施落后、利用效率低下、安全防線不牢固等治理困境為著力點(diǎn)的檔案治理過程。以細(xì)“治”入微的服務(wù)提升檔案治理的溫度，打通檔案治理“最后一公里”，是檔案治理順應(yīng)時代發(fā)展趨勢的必然選擇，也是逐步實(shí)現(xiàn)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

通過梳理《規(guī)劃》條文可知，檔案治理精細(xì)化主要表現(xiàn)在治理核心、格局、道路、主體及方式上。

一是在治理核心上，更加強(qiáng)調(diào)向基層檔案工作轉(zhuǎn)移?！盎鶎訌?qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安。”[5]《規(guī)劃》中指出“基層基礎(chǔ)工作還有薄弱環(huán)節(jié)”[6]，因此，著重化解基層檔案機(jī)構(gòu)管理不規(guī)范，檔案資源數(shù)量不全、質(zhì)量不高、開發(fā)力度不大，檔案利用程序復(fù)雜，檔案安全設(shè)施設(shè)備落后等治理困境，才能推動檔案治理邁向精細(xì)化，提升檔案治理精細(xì)化水平。

二是在治理格局上，更加強(qiáng)調(diào)向公共服務(wù)延伸。優(yōu)質(zhì)高效的檔案公共服務(wù)是檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)?！皺n案館作為公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，積極主動地面向社會提供檔案服務(wù)是其天然屬性?！盵7]然而，隨著人民生活水平的提高，檔案開放程度、服務(wù)能力不能完全滿足人民日益增長的檔案信息和文化需求，當(dāng)前檔案公共服務(wù)供給上存在一定程度的“供需錯位”，主要體現(xiàn)在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、土地制度改革、疫情防控、精準(zhǔn)脫貧、社會保障、健康養(yǎng)老等與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的事項(xiàng)中，制約了檔案服務(wù)效能的發(fā)揮。因此，檔案治理精細(xì)化需在供給側(cè)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)檔案公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給。

三是在治理道路上，更加強(qiáng)調(diào)以可持續(xù)發(fā)展為重心。可持續(xù)發(fā)展道路是實(shí)現(xiàn)檔案治理精細(xì)化的必由之路。一方面，基層檔案工作不同程度上存在著權(quán)責(zé)關(guān)系模糊化、執(zhí)法能力低效化、檔案信息碎片化、評價(jià)機(jī)制空白化、制度體系形式化等問題。另一方面，檔案工作在推動基層建設(shè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障群眾就業(yè)、豐富百姓生活等方面存在著服務(wù)不到位、意識不高、態(tài)度不好等問題。因此，檔案治理精細(xì)化需從宏觀制度、中觀機(jī)制和微觀實(shí)踐等層面著手，構(gòu)建合理的檔案資源體系、可靠的檔案安全體系、高效的檔案利用體系，找準(zhǔn)檔案服務(wù)基層治理的著力點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)，“做好‘檔案+文章，積極探索服務(wù)基層治理新模式”[8]，多點(diǎn)發(fā)力推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，加快推動基層檔案治理走向可持續(xù)發(fā)展道路。

四是在治理主體上，更加強(qiáng)調(diào)向多主體協(xié)同轉(zhuǎn)變?！兑?guī)劃》中指出要“堅(jiān)持黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，壓實(shí)各級黨委主體責(zé)任，強(qiáng)化各級政府職責(zé)”“加強(qiáng)基層檔案機(jī)構(gòu)履職能力建設(shè)”“鼓勵、引導(dǎo)、規(guī)范社會力量參與檔案事務(wù)”[9]。這些規(guī)定在一定程度上反映出檔案治理應(yīng)從檔案部門大包大攬向社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)檔案部門與社會力量的協(xié)作共治。因此，檔案治理精細(xì)化是基層黨委、檔案部門、公共文化機(jī)構(gòu)、公眾等多元主體協(xié)同共治的過程，有助于提高基層凝聚力、落實(shí)基層服務(wù)力、激活基層內(nèi)生力，提升基層檔案治理協(xié)同性、整體性、一體化程度。

五是在治理方式上，更加強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的應(yīng)用。隨著科技的發(fā)展，區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)和人工智能等新興技術(shù)不斷滲入到各個領(lǐng)域。信息技術(shù)與檔案領(lǐng)域的融合為推動檔案治理的精細(xì)化發(fā)展提供了無限可能，基層檔案部門需高度重視技術(shù)賦能及其對提升檔案治理效能的巨大作用，加快實(shí)現(xiàn)“新一代信息技術(shù)在檔案工作中的應(yīng)用更為廣泛，信息化與檔案事業(yè)各項(xiàng)工作深度融合，檔案管理數(shù)字化、智能化水平得到提升，檔案工作基本實(shí)現(xiàn)數(shù)字轉(zhuǎn)型”[10]的發(fā)展目標(biāo)。

同時，也需筑牢檔案信息安全“防火墻”，防范檔案信息安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)服務(wù)技術(shù)、治理手段科技化、精細(xì)化。

3 全面規(guī)制：檔案治理精細(xì)化發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

3.1 構(gòu)建共建共治共享的治理格局。打造共建共治共享的治理格局是應(yīng)對檔案治理新形勢新任務(wù)新挑戰(zhàn)的關(guān)鍵之舉。共建共治共享依次回答了誰來治理、怎樣治理、為誰治理的問題，從主體、途徑、目標(biāo)三個維度體現(xiàn)了檔案治理精細(xì)化的內(nèi)在邏輯。《規(guī)劃》在共建共治共享格局方面提出了相關(guān)規(guī)定，具體內(nèi)容見表1。

在主體維度，檔案治理精細(xì)化是由基層黨委領(lǐng)導(dǎo)、檔案主管部門負(fù)責(zé)、檔案館主導(dǎo)、多方協(xié)同、群眾參與的治理過程。多元主體協(xié)作能有效避免單一主體的官僚主義做派、形式主義作風(fēng)，起到互相監(jiān)督、相互促進(jìn)的效果。然而，主體的多元化會導(dǎo)致多元化的利益訴求，因此要理清各主體間的權(quán)責(zé)邊界，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，提高各主體履職能力，協(xié)商共治推動基層檔案治理能力的提升。在途徑維度，新《檔案法》的頒布與實(shí)施對檔案治理提出了全面要求，因此也需依照新《檔案法》中的相關(guān)規(guī)定對基層檔案工作進(jìn)行治理，進(jìn)而“不斷提高檔案工作法治化、規(guī)范化、科學(xué)化水平”[11]。通過拓展檔案資源收集范圍、加強(qiáng)其質(zhì)量管控和加快其數(shù)字轉(zhuǎn)型等建設(shè)覆蓋人民群眾的檔案資源體系，是檔案工作堅(jiān)持人民立場、堅(jiān)守以人為本的具體表現(xiàn);通過加快推進(jìn)檔案開放、提升其利用服務(wù)能力和加大開發(fā)力度等建立方便人民群眾的檔案利用體系，是檔案工作貫徹服務(wù)先行理念的有力保障;通過加強(qiáng)館庫建設(shè)與管理、強(qiáng)化檔案安全保護(hù)工作和提升數(shù)字資源安全管理能力等建立確保檔案安全保密的檔案安全體系，是檔案工作堅(jiān)持安全底線、落實(shí)安全第一的有效舉措;通過完善檔案信息化發(fā)展保障機(jī)制、建設(shè)檔案信息資源共享平臺等推進(jìn)檔案信息化建設(shè)，是檔案工作順應(yīng)科技發(fā)展、堅(jiān)持與時俱進(jìn)的創(chuàng)新舉措。在目標(biāo)維度，將為民服務(wù)作為檔案工作的終極目標(biāo)，是檔案工作貫徹黨的宗旨的直接體現(xiàn)，是群眾路線在檔案工作中的真實(shí)反映。

3.2 推進(jìn)以人為本的公共服務(wù)建設(shè)。以人為本的檔案公共服務(wù)建設(shè)要求基層檔案工作始終堅(jiān)持人民立場，想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所難，切實(shí)加強(qiáng)基層檔案管理，提升檔案質(zhì)量和服務(wù)能力，努力滿足群眾的檔案信息和文化需求，落實(shí)檔案公共服務(wù)和惠民助農(nóng)服務(wù)。為提升檔案公共服務(wù)能力，《規(guī)劃》從多方面提出了切實(shí)的實(shí)現(xiàn)路徑。

在檔案公共服務(wù)建設(shè)方面，《規(guī)劃》提出了加強(qiáng)檔案工作監(jiān)管、加強(qiáng)檔案質(zhì)量管控、提升利用服務(wù)能力和加大資源開發(fā)力度的任務(wù)目標(biāo)，整體而言可分為檔案管理與檔案公共服務(wù)。規(guī)范有序的檔案管理是落實(shí)檔案公共服務(wù)的基礎(chǔ)和前提，便捷高效的檔案公共服務(wù)是彰顯檔案管理制度優(yōu)越性的直觀體現(xiàn)。

在檔案管理方面。因?yàn)猷l(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)，通過“建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級密切配合長效工作機(jī)制”[12]，加強(qiáng)對實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中所產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村檔案進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管，確保重點(diǎn)領(lǐng)域檔案工作合法合規(guī)、有條不紊地進(jìn)行。檔案質(zhì)量的好壞在一定程度上決定了檔案公共服務(wù)的優(yōu)劣，因此迫切要求規(guī)范村、社區(qū)建檔工作，提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)事項(xiàng)檔案的質(zhì)量，充分發(fā)揮檔案在基層社會治理中的支撐作用，提高檔案服務(wù)基層社會治理的能力。

在檔案公共服務(wù)方面。通過優(yōu)化檔案利用環(huán)境，簡化檔案利用程序，檔案查詢服務(wù)向村、社區(qū)基層一線延伸等，切實(shí)保障基層群眾的檔案利用權(quán)，確?；鶎尤罕娤碛芯然?、便捷化的檔案公共服務(wù)。同時，《規(guī)劃》對滿足人民群眾的檔案文化需求提出了創(chuàng)新性舉措，如在推出檔案文化精品時，要圍繞“重要時間節(jié)點(diǎn)、重大紀(jì)念活動，通過展覽陳列、新媒體傳播、編研出版、影視制作、公益講座”[13]等多種形式。此外，還提出了建立“四史”教育專題檔案資料庫、探索檔案文化創(chuàng)意產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化開發(fā)路徑等，有助于豐富基層群眾的文化生活，提升檔案工作的社會影響力，努力為堅(jiān)定文化自信提供檔案支撐。

3.3 建立全方位多層次的評價(jià)機(jī)制。評價(jià)具有導(dǎo)向作用、激勵功能。建立評價(jià)機(jī)制有助于深入了解基層檔案工作現(xiàn)狀、基層檔案工作人員情況，明確檔案工作的改進(jìn)方向;有利于調(diào)動檔案工作者的積極性、鼓勵其不斷提高自身能力、激勵其主動投入檔案工作、提升其職業(yè)認(rèn)同感和自豪感?！兑?guī)劃》中明確提及了建立健全評價(jià)機(jī)制的問題。《規(guī)劃》對業(yè)務(wù)、人才的評價(jià)非常重視，對相關(guān)評價(jià)機(jī)制的建立和完善做了詳細(xì)規(guī)劃，其中值得關(guān)注的有四點(diǎn)：其一，業(yè)務(wù)建設(shè)評價(jià)將市縣兩級綜合檔案館的業(yè)務(wù)建設(shè)效果納入了評價(jià)范疇，通過以評促改的方式，加強(qiáng)市縣兩級綜合檔案館的業(yè)務(wù)建設(shè)，以提升其業(yè)務(wù)水平，進(jìn)而推動基層檔案工作高質(zhì)量發(fā)展。其二，人才評價(jià)機(jī)制綜合考量了檔案人員的政治能力和職業(yè)技能。提高檔案工作者的政治能力有助于其應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、明確檔案工作方向、忠實(shí)履行為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)的神圣使命。另外，檔案工作看似簡單，實(shí)則是集基礎(chǔ)性、管理性和服務(wù)性三性并存的一項(xiàng)工作，要求檔案工作人員需掌握專門知識和技術(shù)、具備一定的操作技能等。通過“培育支持檔案職業(yè)教育，建立職業(yè)技能培訓(xùn)基地”[14]的方式提升檔案工作者的職業(yè)技能，是確保檔案工作者持續(xù)學(xué)習(xí)知識，不斷提高能力的重要舉措。其三，人才評價(jià)機(jī)制中明確提出要改革檔案專業(yè)人員職稱制度。立足社會發(fā)展大格局，對檔案專業(yè)人員職稱制度進(jìn)行改革是順應(yīng)檔案工作變革與轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新與發(fā)展的必然要求[15]。其四，人才評價(jià)機(jī)制將“保障非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域檔案專業(yè)人員、檔案服務(wù)企業(yè)人員平等參與職稱評審權(quán)利”[16]作為重要內(nèi)容，這在一定程度上拓展了參與職稱評審的人員范圍，同時也是對廣大檔案人員享有平等發(fā)展權(quán)利的承認(rèn)和肯定。

3.4 創(chuàng)建安全高效的檔案利用空間。檔案利用空間是實(shí)現(xiàn)檔案價(jià)值、發(fā)揮檔案作用的實(shí)體空間和虛擬空間。為確?；鶎訖n案部門館藏實(shí)體和信息的安全，提高其共享程度，需改善其保管條件，持續(xù)推進(jìn)存量檔案數(shù)字化，探索推進(jìn)增量檔案電子化，推動構(gòu)建檔案信息資源共享平臺。《規(guī)劃》中對保障檔案安全、實(shí)現(xiàn)其共享利用有著明確的要求檔案利用空間需具備安全性和高效性兩個屬性。

其一，安全性是檔案利用空間充分落實(shí)檔案資政服務(wù)、公共服務(wù)和惠民助農(nóng)服務(wù)的基礎(chǔ)。通過改善檔案保管條件、配備安全設(shè)施等措施保障檔案安全，是“貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全”[17]的其中應(yīng)有之義，是保證檔案工作有序開展、檔案價(jià)值充分實(shí)現(xiàn)的前提。

其二，基層群眾能高效查詢不同區(qū)域、行業(yè)、部門的檔案信息資源。借助信息技術(shù)構(gòu)建檔案信息資源共享平臺，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、城鄉(xiāng)社區(qū)和農(nóng)村能夠?qū)崿F(xiàn)“跨館（室）查詢、跨館（室）出證”“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”的目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大檔案惠民服務(wù)覆蓋面。同時，《規(guī)劃》中明確指出要“依托全國檔案查詢利用服務(wù)平臺建立更加便捷的檔案信息資源共享聯(lián)動機(jī)制，推動國家、地區(qū)檔案信息資源共享平臺一體化發(fā)展”[18]。為實(shí)現(xiàn)這一要求，基層檔案部門應(yīng)主動將建設(shè)的檔案信息資源共享平臺與國家檔案信息資源共享平臺進(jìn)行對接，持續(xù)優(yōu)化平臺功能、不斷創(chuàng)新聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)不同平臺的檔案資源質(zhì)量和服務(wù)水平得以同步提升，實(shí)現(xiàn)全國檔案信息共享利用“一網(wǎng)通辦”。

*基金項(xiàng)目：本文系2018年國家社科基金青年項(xiàng)目《創(chuàng)新擴(kuò)散理論視閾下檔案信息資源自媒體傳播研究》（項(xiàng)目編號：18CTQ036）研究成果之一。

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（作者單位：鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院 ?來稿日期：2021-08-17）