人大司法監(jiān)督促進檢察機關訴訟監(jiān)督科學發(fā)展的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與路徑選擇

金石

正確認識和處理訴訟監(jiān)督與人大司法監(jiān)督的關系，不僅有助于解決訴訟監(jiān)督工作的難點和問題，增強訴訟監(jiān)督工作的實效，也有助于推進社會主義檢察制度的科學健康發(fā)展。

人大司法監(jiān)督關系到社會主義政治制度的穩(wěn)定與發(fā)展，是國家監(jiān)督體制中的主導力量，是社會主義政治制度的重要組成部分。訴訟監(jiān)督是檢察機關開展法律監(jiān)督工作的核心內(nèi)容，對于保障國家法律統(tǒng)一正確實施，維護社會公平正義，構建和諧社會起著至關重要的作用。就二者的關系而言，人大司法監(jiān)督?jīng)Q定了訴訟監(jiān)督的性質(zhì)和方向，訴訟監(jiān)督應當受到人大司法監(jiān)督的制約和影響。檢察機關開展訴訟監(jiān)督工作，必須正確認識和處理訴訟監(jiān)督與人大司法監(jiān)督的關系，這不僅有助于解決訴訟監(jiān)督工作的難點和問題，增強訴訟監(jiān)督工作的實效，也有助于推進社會主義檢察制度的科學健康發(fā)展。

一、人大司法監(jiān)督促進檢察機關訴訟監(jiān)督科學發(fā)展的現(xiàn)實意義

人大司法監(jiān)督與訴訟監(jiān)督不是相互排斥的關系，相反，二者在促進訴訟活動的合法進行，維護國家的法制統(tǒng)一方面具有目的的一致性，這就決定了訴訟監(jiān)督工作的良好開展離不開人大的司法監(jiān)督。就訴訟監(jiān)督的地位和作用而言，人大司法監(jiān)督的性質(zhì)既是制約，也是支持和促進，對于保障訴訟監(jiān)督工作取得實效具有重要意義。因此，檢察機關要破除人大司法監(jiān)督不利于訴訟監(jiān)督工作開展的消極思想，努力營造積極爭取人大支持訴訟監(jiān)督工作的氛圍，創(chuàng)造人大支持訴訟監(jiān)督工作的有利條件。

（一）人大司法監(jiān)督有利于提高訴訟監(jiān)督能力。訴訟監(jiān)督工作歸根結底需要檢察人員來實施完成，其監(jiān)督能力的高低直接決定了訴訟監(jiān)督工作開展的成效如何。因此，加強訴訟監(jiān)督能力建設是檢察機關的首要任務。在提升訴訟監(jiān)督能力的各種方式和途徑中，人大司法監(jiān)督具有鮮明的特色和優(yōu)勢。人大享有人事任免權，在任命檢察官前要對人選進行考察。同時，對那些具有重大違紀違法行為的檢察官，可以啟動監(jiān)督、撤職程序，從而保證檢察隊伍的清正廉潔。隨著人大人事監(jiān)督程序和方式的逐步完善，比如不定期考察、評議不特定檢察官的監(jiān)督方式，還能夠促使檢察官不斷強化學習，提高自身訴訟監(jiān)督能力。

（二）人大司法監(jiān)督有利于解決訴訟監(jiān)督的難點和問題。訴訟監(jiān)督的每一項具體工作在實踐中都存在一些困難和問題，如在立案監(jiān)督工作中，刑事訴訟法只是原則性地規(guī)定了檢察機關享有立案監(jiān)督權，并未規(guī)定公安機關接到立案通知書后消極立案、濫用立案權插手經(jīng)濟糾紛等情況，致使一些立案監(jiān)督工作流于形式。產(chǎn)生訴訟監(jiān)督難點和問題的原因是多方面的，其中一個重要原因就是法律規(guī)定不完善，諸如對訴訟監(jiān)督的法律規(guī)定不健全、工作機制尚未建立、執(zhí)法司法制約制度不完善等。因此，解決這些困難和問題，檢察機關應當訴諸于人大，及時提請人大研究解決各項法律漏洞，從而使人大可以在把握訴訟規(guī)律的基礎上出臺相關法律制度，促進訴訟監(jiān)督工作健康發(fā)展。

（三）人大司法監(jiān)督有利于強化訴訟監(jiān)督職權。我國憲法及相關法律規(guī)定，公安機關、檢察機關和審判機關是相互分工、相互配合、相互制約的關系。上述立法本意是在各機關之間合理分配司法職權，最大限度地發(fā)揮司法機關維護社會秩序的作用。然而，實踐中“三機關”過分強調(diào)相互配合，忽視了互相制約，致使司法職權履行不到位的情況難以避免。隨著社會發(fā)展，這種情況逐漸暴露，導致某一機關在司法體系中占據(jù)強勢地位，削弱了其他司法機關的功能，相互分工、相互配合、相互制約的關系也受到挑戰(zhàn)，背離了司法制度設計的初衷。近年來的司法實踐表明，檢察機關的訴訟監(jiān)督職能未得到充分發(fā)揮，檢察機關對公安、法院的部分訴訟活動也未形成有效制約?；诖耍谒痉ㄖ贫鹊拇胬m(xù)發(fā)展中，有必要強化人大的司法監(jiān)督，促使司法職權隨著社會發(fā)展而作出相應調(diào)整，以維持司法機關之間的平衡關系。

（四）人大司法監(jiān)督有利于制約濫用訴訟監(jiān)督權力。檢察機關在刑事訴訟中處于承上啟下的地位，是訴訟職能正常履行的重要一環(huán)，基于權力的配置和行使，檢察人員利用權力進行尋租的情況也在一定范圍、一定程度內(nèi)時有發(fā)生。在當前開展訴訟監(jiān)督工作中，如何強化對訴訟監(jiān)督權的監(jiān)督制約成為一項重要課題。應當明確的是，通過強化人大的司法監(jiān)督，綜合運用執(zhí)法檢查、開展特定問題調(diào)查等方式，能夠及時有效地發(fā)現(xiàn)訴訟監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)和問題環(huán)節(jié)，有效制約濫用訴訟監(jiān)督權力，杜絕、減少檢察人員權力尋租問題的發(fā)生。

二、人大司法監(jiān)督與檢察機關訴訟監(jiān)督中存在的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

（一）人大司法監(jiān)督與司法獨立的悖論。加強司法監(jiān)督與強化司法獨立是司法體制改革的重要方向，如何加強司法監(jiān)督而又不妨礙司法獨立，成為司法體制改革和加強人大司法監(jiān)督的重要問題。各地人大也對此進行了積極探索，如通過個案監(jiān)督實現(xiàn)人大對司法工作的實體性監(jiān)督[1]。但學界對人大個案監(jiān)督，一直存在較大爭議，認為人大個案監(jiān)督“顯然破壞了司法機關的獨立性、中立性、終決性以及權威性”“在權力機關已經(jīng)賦予檢察機關個案監(jiān)督權的情況下，人大自己再行使這樣的權力是不適宜的，至少是不經(jīng)濟的”[2]“也可能導致更多的不公正”[3]。由于個案監(jiān)督爭議較大，地方人大的這一探索逐漸被叫停，如何加強人大司法監(jiān)督仍然是一道難題。

（二）檢察機關外部監(jiān)督的無力。權力必須接受監(jiān)督，否則必將產(chǎn)生腐敗，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，更應當自覺接受監(jiān)督。檢察機關接受外部監(jiān)督的途徑很多，如通過檢務督察，以加強自身監(jiān)督;通過設立人民監(jiān)督員、特約檢察員等形式，接受人大司法監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督;通過檢務公開、新聞發(fā)布會等形式，主動接受社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督。但是，“誰來有效監(jiān)督檢察機關”的質(zhì)疑聲依然存在，這些質(zhì)疑聲雖然存在偏頗，但也從側面反映出檢察機關外部監(jiān)督的不足。例如，檢察機關的外部監(jiān)督比較零散，沒有形成系統(tǒng)的監(jiān)督制度，監(jiān)督的剛性還不強，這樣的監(jiān)督自然缺乏“公信力”。如何強化檢察機關外部監(jiān)督，也成為司法改革需要解決的重大問題。

（三）如何強化訴訟監(jiān)督剛性。在當前訴訟活動中，執(zhí)法不嚴、司法不公及其背后的司法腐敗問題時有發(fā)生，這自然是各種因素所致，但訴訟權力的強勢與訴訟監(jiān)督的羸弱不能不說是其中最為重要的原因之一。由于訴訟監(jiān)督法律不健全，檢察機關諸多訴訟監(jiān)督手段缺乏明確、具體的法律依據(jù)，訴訟監(jiān)督面臨“無法”“無力”監(jiān)督的尷尬境地。法律制度的不完善，也使監(jiān)督者與被監(jiān)督者的責任不明確，監(jiān)督范圍有限、監(jiān)督信息難以有效獲取、監(jiān)督手段單一，檢察機關的訴訟監(jiān)督“心有余而力不足”，無法對訴訟活動進行全面有效的監(jiān)督。法律規(guī)定的不完善、不到位，與之相應的是對訴訟監(jiān)督措施保障制度的缺失，由于缺乏必要的監(jiān)督措施反饋和責任追究等機制保障，導致檢察機關的監(jiān)督措施蒼白無力，不足以引起被監(jiān)督者的重視，被監(jiān)督者對檢察機關的訴訟監(jiān)督措施敷衍了事、消極應付甚至置之不理的情況時有發(fā)生，訴訟監(jiān)督效果難以保證，訴訟監(jiān)督成為無效監(jiān)督。訴訟監(jiān)督剛性不足已然成為長期制約訴訟監(jiān)督工作成效的一個“硬傷”。

三、人大司法監(jiān)督促進檢察機關訴訟監(jiān)督的路徑選擇

（一）人大司法監(jiān)督與檢察機關訴訟監(jiān)督目標與基本路徑一致。人大司法監(jiān)督與檢察機關訴訟監(jiān)督都是具有憲法法律依據(jù)的監(jiān)督，目標都在于維護法律的統(tǒng)一正確實施，規(guī)范執(zhí)法司法行為，完善權力制約機制。這些共同目標決定了司法監(jiān)督與訴訟監(jiān)督的重點在于監(jiān)督司法權力的行使，同時也決定了人大司法監(jiān)督與訴訟監(jiān)督目標實現(xiàn)的基本路徑在于通過制約司法權力，促使司法權力依法規(guī)范行使，防止司法權力的濫用，杜絕司法不公現(xiàn)象的發(fā)生，確保司法廉潔公正。

（二）人大司法監(jiān)督與檢察機關訴訟監(jiān)督的不同特點決定了人大司法監(jiān)督的路徑。人大是國家權力機關，這一屬性決定了人大司法監(jiān)督具有宏觀性、間接性特點，即人大司法監(jiān)督主要不是對具體司法辦案活動的監(jiān)督，而是通過對司法工作報告的審查、組織人大代表對司法機關執(zhí)法情況進行視察、對司法工作提出質(zhì)詢等，對司法機關是否依法行使司法權力、正確履行職能進行監(jiān)督。檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，這一屬性決定了檢察機關的訴訟監(jiān)督具有具體性、直接性特點，即檢察機關通過對偵查、審判、刑罰執(zhí)行等具體訴訟活動的監(jiān)督，促進依法規(guī)范司法，維護司法公正。人大司法監(jiān)督與檢察機關訴訟監(jiān)督的不同特點，決定了人大司法監(jiān)督的最優(yōu)路徑在于加強對檢察機關訴訟監(jiān)督工作的監(jiān)督和支持，并通過檢察機關的具體訴訟監(jiān)督活動，維護司法的公正和法制的統(tǒng)一，實現(xiàn)司法監(jiān)督的目標。

（三）檢察機關訴訟監(jiān)督離不開人大的監(jiān)督和支持。只有通過權力制約和制度規(guī)范，才能真正加強對檢察機關訴訟監(jiān)督活動的外部監(jiān)督，消除各種質(zhì)疑，促進檢察機關公正廉潔執(zhí)法。對人大負責、接受人大司法監(jiān)督是憲法規(guī)定檢察機關應當履行的責任。因此，作為國家權力機關，人大負有監(jiān)督檢察機關訴訟活動的憲法職責，無論是權力制約還是制度監(jiān)督，人大理應成為加強對檢察機關訴訟監(jiān)督活動監(jiān)督的首選。而訴訟監(jiān)督之所以剛性不足，根源在于缺乏法律制度的支持和保障。人大作為國家立法機關，負有制定具有法律效力的各項制度的職責，只有加強人大對檢察機關訴訟監(jiān)督工作的支持，制定和完善檢察機關訴訟監(jiān)督工作相關法律制度，才能促進檢察機關依法敢于監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督，才能使得檢察機關的訴訟監(jiān)督工作取得實效。

（四）加強檢察機關訴訟監(jiān)督是人大司法監(jiān)督的趨勢。當前，各地人大轉變了司法監(jiān)督思路，已先后有河南、北京、四川、湖北、遼寧、上海等20多個省級人大常委會相繼出臺了加強檢察機關訴訟監(jiān)督的決定或決議，強化了檢察機關的法律監(jiān)督。通過加強檢察機關訴訟監(jiān)督，維護司法公正，已然成為人大司法監(jiān)督的趨勢。這些地方人大的探索無疑為人大司法監(jiān)督起到了積極的指引作用，即人大可以通過加強對檢察機關訴訟監(jiān)督工作的監(jiān)督與支持，加強司法機關內(nèi)部監(jiān)督制約，實現(xiàn)人大司法監(jiān)督與檢察機關訴訟監(jiān)督維護法制統(tǒng)一與司法公正的共同目標。

四、人大司法監(jiān)督促進檢察機關訴訟監(jiān)督科學發(fā)展的對策建議

（一）健全相關制度，強化人大對檢察機關訴訟監(jiān)督工作的監(jiān)督。加強人大對檢察機關訴訟監(jiān)督工作的監(jiān)督，首先應當完善相關制度。人大可以依據(jù)監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督方式，制定對檢察機關訴訟監(jiān)督工作的監(jiān)督規(guī)范，明確監(jiān)督的內(nèi)容、程序、反饋、督查等工作機制，建立檢察工作向人大定期報告制度、人大常委會或者專門委員會對檢察機關訴訟監(jiān)督工作的視察、評議、質(zhì)詢、監(jiān)督意見督促落實和跟蹤檢查等具體監(jiān)督制度，使人大對檢察工作的監(jiān)督規(guī)范化、具體化，督促檢察機關切實履行訴訟監(jiān)督職責，確保檢察機關公正廉潔執(zhí)法。

（二）強化人大對檢察機關訴訟監(jiān)督工作的支持，確保訴訟監(jiān)督工作取得實效。人大對檢察機關訴訟監(jiān)督工作的支持，主要是針對檢察機關訴訟監(jiān)督工作中存在的問題，通過制定和完善法律或者作出具有法律效力的決議等形式，明確各有關部門在訴訟監(jiān)督工作中的責任，規(guī)定接受監(jiān)督的范圍、手段、程序及監(jiān)督措施保障機制等，促使被監(jiān)督部門依法接受監(jiān)督，使監(jiān)督措施落到實處。同時，在人大的支持和推動下，著力構建訴訟監(jiān)督信息網(wǎng)絡，實現(xiàn)訴訟監(jiān)督信息網(wǎng)絡化、智能化，使檢察機關可以及時全面獲取訴訟監(jiān)督信息，實現(xiàn)對訴訟活動的全面同步監(jiān)督，提升監(jiān)督質(zhì)效。

（三）完善訴訟監(jiān)督制度體系，確保訴訟監(jiān)督工作科學有序發(fā)展。強化檢察機關訴訟監(jiān)督工作，必須加強相關法律制度建設，健全訴訟監(jiān)督制度體系，使訴訟監(jiān)督的范圍、手段、程序等均有法可依，使訴訟監(jiān)督工作走上制度化、規(guī)范化的軌道。訴訟監(jiān)督制度體系，是包括訴訟監(jiān)督信息獲取、訴訟監(jiān)督措施的適用、訴訟監(jiān)督具體程序、訴訟監(jiān)督異議的裁決等一系列制度內(nèi)在組合而形成的訴訟監(jiān)督制度系統(tǒng)。建立和完善這一制度體系，需要長期不懈的努力。鑒于訴訟信息獲取難、監(jiān)督措施反饋落實難是當前制約檢察機關訴訟監(jiān)督工作開展的兩大難題，建議首先著力加強這兩方面的制度建設，制定和完善訴訟信息獲取保障制度和訴訟監(jiān)督措施反饋保障制度[4]，確保檢察機關全面及時獲取訴訟活動相關信息，確保訴訟監(jiān)督措施能夠及時反饋和落實。

注釋：

[1]如江蘇省第九屆人大常委會第八次會議通過的《江蘇省各級人民代表大會常務委員會對司法機關個案監(jiān)督的規(guī)定》，即規(guī)定人大常委會對司法機關已經(jīng)辦結但認為有錯誤或者雖未辦結但程序嚴重違法的案件實行個案監(jiān)督。

[2]夏正林：《也論人大對司法的個案監(jiān)督與審判獨立》，載《法商研究》2019年第1期。

[3]賀衛(wèi)方：《司改：四組矛盾，八項課題》，載《中外法學》2020年第6期。

[4]訴訟信息獲取保障制度，即明確公安機關、法院、監(jiān)管場所等訴訟活動部門應將其訴訟活動相關信息，包括立案后撤案、捕后撤案、查封、凍結財產(chǎn)、取保候?qū)?、監(jiān)視居住等訴訟活動信息，在規(guī)定期限內(nèi)報送或者通過網(wǎng)絡信息共享，以接受檢察機關的審查。訴訟監(jiān)督措施反饋保障機制，即規(guī)定對檢察機關的訴訟活動監(jiān)督措施，如檢察建議、糾正違法通知等，相關訴訟部門應當在規(guī)定的期限內(nèi)予以回復，說明原因、理由及整改措施，其他行政部門應當對檢察機關的訴訟監(jiān)督活動給予配合和支持，否則將承擔相應的責任。

（作者系甘肅省人民檢察院檢委會委員、研究室主任）