人大數(shù)字化改革地方立法平臺的架構(gòu)分析及優(yōu)化建議

王旭東 葉英波

黨的十九屆五中全會提出，建設(shè)數(shù)字中國，加快數(shù)字化發(fā)展。2021年，浙江省開啟了數(shù)字化改革的新局面。省人大落實省委關(guān)于全省數(shù)字化改革的決策部署，推進人大數(shù)字化改革，對人大履職活動的制度機制、方式流程、手段工具等進行全方位、系統(tǒng)性的重塑，致力于打造“數(shù)字賦能、高效協(xié)同、整體智治”的數(shù)字人大2.0版。人大數(shù)字化改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要用好用活辯證化思維和系統(tǒng)性思維，本文著眼于在人大數(shù)字化改革中，地方立法應(yīng)用綜合平臺的架構(gòu)展開分析，并提出一些優(yōu)化建議，以期能夠為數(shù)字化改革這一劃時代的工程添份薄力。

一、人大數(shù)字化改革地方立法平臺的功能定位

立法是人大的核心職能之一，地方立法綜合應(yīng)用平臺的建設(shè)是人大數(shù)字化改革的主陣地之一。在人大數(shù)字化改革立法平臺的建設(shè)和運用過程中，勢必要充分體現(xiàn)“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的立法原則，充分反映“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、社會參與”的立法格局，充分呈現(xiàn)“不抵觸、有特色、可操作”的地方立法特點，以實現(xiàn)高質(zhì)量高效率立法為核心目標(biāo)。由此，人大數(shù)字化改革地方立法平臺的功能定位，似應(yīng)包含四方面內(nèi)涵。

（一）賦予平臺以展示系統(tǒng)的屬性，服務(wù)于立法的全流程呈現(xiàn)

立法工作是典型的多跨協(xié)同業(yè)務(wù)，立法過程具有明顯的多主體、寬層級、長周期、高交互的特點。在當(dāng)前的情況下，由于缺乏集中統(tǒng)一的數(shù)字化立法平臺，各主體間各管一段、各干一段，導(dǎo)致立法全流程不可視、不可知，容易造成“上不知下、下不知上，前不知后、后不知前，內(nèi)不知外、外不知內(nèi)”的情況發(fā)生。賦予平臺以展示系統(tǒng)的屬性，讓立法全流程集中在平臺上全景實時呈現(xiàn)，打通上下、前后、內(nèi)外的信息知情障礙，使得立法總體情況、立法年度計劃、立法職責(zé)分工、立法進度安排、立法當(dāng)前進展、立法后續(xù)承接等完整得以展示，有利于立法全周期閉環(huán)管理，有利于“雙組長制”等立法制度的落地，有利于保障“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、社會參與”的立法互動格局的實現(xiàn)。

（二）賦予平臺以操作系統(tǒng)的屬性，服務(wù)于立法的全節(jié)點推進

立法是一個節(jié)節(jié)遞進、環(huán)環(huán)相扣的過程，包含了選題立項、調(diào)研起草、法制審查、政府研究、提請審議、專委初審、一次審議、法委綜審、二次審議、修改說明、表決通過、報請批準(zhǔn)、公布實施、修訂完善等一系列節(jié)點，每個節(jié)點均有相對應(yīng)的工作職責(zé)、工作任務(wù)、工作成果，由不同的部門機構(gòu)來承擔(dān)與完成。賦予平臺以操作系統(tǒng)的屬性，將上述立法全部工作節(jié)點納入平臺體系之內(nèi)，通過平臺分解工作職責(zé)、完成工作任務(wù)、記錄工作成果，實現(xiàn)立法全節(jié)點的有序推進、過程可溯、成果可查。

（三）賦予平臺以集成系統(tǒng)的屬性，服務(wù)于立法的全資料集成

在立法過程中，立法工作者需要吸收大量的信息、材料、資料、文獻，是立法資料的需求者;同樣在立法過程中，立法工作者本身也會產(chǎn)出大量的信息、材料、資料、文獻，是立法資料的生產(chǎn)者。這些或吸收或產(chǎn)出的立法資料，是法規(guī)條文制度的設(shè)計依據(jù)，是闡明立法本意回應(yīng)執(zhí)法疑惑的解釋本源，是今后法規(guī)修訂完善的歷史資料，是提高立法經(jīng)驗水平的寶貴財富。賦予平臺以集成系統(tǒng)的屬性，將法規(guī)立法過程中所需、所用、所產(chǎn)的全部立法資料集成到平臺體系之內(nèi)，無論是為當(dāng)前立法還是為今后修法，無論是為法規(guī)本身質(zhì)量提升還是為立法工作者水平提高，均大有裨益。

（四）賦予平臺以支撐系統(tǒng)的屬性，服務(wù)于立法的重大決策支持

立法過程中，法規(guī)重要制度的確立和關(guān)鍵條文的形成，往往是理想與現(xiàn)實的權(quán)衡過程、是理論與實踐的對照過程、是權(quán)力與權(quán)利的博弈過程?！翱茖W(xué)立法”的原則和目標(biāo)，要求立法的制度決策和法規(guī)的條文取舍應(yīng)當(dāng)基于盡可能全、盡可能強的智慧支撐。賦予平臺以支撐系統(tǒng)的屬性，是“數(shù)字賦能立法”的核心體現(xiàn)和必然要求。將起草輔助、智能比對、自動生成、智能清理等智能支撐組件建構(gòu)在平臺體系之內(nèi)，將為發(fā)揮機器智能的優(yōu)勢，增強立法決策的科學(xué)性，提高立法質(zhì)量和效率，提供前所未有的輔助，并將持續(xù)迸發(fā)出巨大的潛力。

二、地方立法平臺當(dāng)前架構(gòu)的分析

（一）當(dāng)前架構(gòu)的特點分析

地方立法綜合應(yīng)用平臺作為人大數(shù)字化改革的主陣地之一，當(dāng)前架構(gòu)的總體思路清晰，對準(zhǔn)“152”主跑道，以“三張清單”為抓手，以增量開發(fā)、省級統(tǒng)建、各市共用為實現(xiàn)路徑，推動立法體制機制創(chuàng)新。對平臺當(dāng)前架構(gòu)的特點和亮點進行不完全歸納，主要有：

1.組織架構(gòu)條理性較強

地方立法綜合應(yīng)用平臺在組織架構(gòu)上以“橫向三塊、縱向三層”依次遞進細(xì)化。第一層級由三個應(yīng)用場景組成，分別為：立法全周期管理應(yīng)用場景、各方參與立法應(yīng)用場景和備案審查應(yīng)用場景。三塊應(yīng)用場景間有一定交叉，但不影響橫向區(qū)分。第二層級是在三個應(yīng)用場景下又分別分成若干個子應(yīng)用，比如立法全周期管理應(yīng)用場景由立項管理子應(yīng)用、協(xié)同起草子應(yīng)用、法規(guī)流程管理子應(yīng)用等組成。第三層級是在各子應(yīng)用下再細(xì)分成若干個子項目，如法規(guī)流程管理子應(yīng)用中包括了立項、起草、形成議案、審議、表決、公告、實施、修改、廢止等環(huán)節(jié)項目。這種“三塊三層”遞進式的組織架構(gòu)條理清晰，有利于全景式展現(xiàn)立法相關(guān)工作。

2.業(yè)務(wù)協(xié)同集成度較高

平臺將地方立法涉及的各參與主體，包括有關(guān)部門、市縣人大、人大代表、基層立法聯(lián)系點、專家學(xué)者、社會公眾等納入系統(tǒng)并提供接口，開放式的系統(tǒng)平臺為各個信息島之間架起了快捷便利的通道，使得各主體能夠在平臺上進行信息流、材料流的輸送和集成，有利于立法部門集中掌握各渠道輸送的信息材料，為做好立法決策打好基礎(chǔ)。比如，公眾意見征集系統(tǒng)通過全文發(fā)布、問卷調(diào)查、專題論證等多種方式，改變原來整篇全文征求意見方式為“整體+逐條”征求意見方式，所見即所填，增強了意見征集的有效性、針對性、精準(zhǔn)性。

3.立法輔助智能化程度較高

平臺開發(fā)配置了智能比對、信息共享、多跨協(xié)同的智能起草輔助系統(tǒng)，基于法律大數(shù)據(jù)，對上位法、同位法進行智能比對分析，提高草案起草質(zhì)量和效率。充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的匯總集成、數(shù)據(jù)分析優(yōu)勢，提高了意見分析的科學(xué)性，意見采納情況能夠及時反饋。設(shè)置協(xié)同起草功能模塊，實現(xiàn)立法專班線下運作與在線協(xié)同相結(jié)合。在草案起草、修改過程中，每個條款的歷次修改記錄均能自動標(biāo)注留痕。

（二）當(dāng)前架構(gòu)的不足分析

當(dāng)前架構(gòu)的地方立法綜合應(yīng)用平臺，從一張白紙開始擘畫，在大場景中找準(zhǔn)小切口，以核心業(yè)務(wù)牽引打造重點應(yīng)用場景，在體系化規(guī)范化推進立法數(shù)字化改革中，取得了巨大的進展，總體上已經(jīng)形成了比較完善的體系格局?；趯嵺`操作中可能會出現(xiàn)的情況，提幾點不足進行分析。

1.立法節(jié)點推進的權(quán)責(zé)尚待進一步明確

平臺在立法項目信息上明確了立法進展的各節(jié)點時間、各節(jié)點的責(zé)任部門、負(fù)責(zé)人以及聯(lián)系人等。正常情況下，應(yīng)理解為平臺設(shè)定的立法推進過程是：由各節(jié)點的責(zé)任部門人員，在節(jié)點時間之前，完成節(jié)點相應(yīng)工作，錄入節(jié)點的材料和信息，從而進入到下一個立法節(jié)點。但目前不明確的是，如果上一節(jié)點的工作任務(wù)未完成、工作材料未錄入或者沒有通過平臺進行操作，會產(chǎn)生怎樣的效果或后果，是否仍是自動進入下一個立法節(jié)點。若是如此，則可能造成的一種情況是，前期的部門機構(gòu)起草、調(diào)研、部門法制審查、政府審議乃至專委初審的相關(guān)材料，可能都沒有按照節(jié)點時間錄入材料，而是直到法工委綜審環(huán)節(jié)，由法工委向前述環(huán)節(jié)各主體詢要材料，補錄完成本應(yīng)由其他節(jié)點主體操作的事項。若是如此，則非但不能實現(xiàn)高效便捷及時的平臺設(shè)計初衷，反而增加了法工委的工作負(fù)擔(dān)，消耗掉寶貴的立法調(diào)查研究時間。

2.立法節(jié)點材料的集成尚待進一步齊全

當(dāng)前的平臺對于各節(jié)點的錄入材料并沒有要求，從提供的示例來看，平臺主要是集成了比較正式的文件，如政府提請審議的議案、起草說明、專委初審報告，以及常委會的審議意見等，而對于立法調(diào)研過程中產(chǎn)生和收集的大量非正式性材料，如各種座談會發(fā)言、現(xiàn)場實地調(diào)研、外地考察學(xué)習(xí)材料等，尚沒有被收集錄入平臺。從過程留痕、信息共享的完整實現(xiàn)角度而言，各個立法節(jié)點的正式性文件和非正式性材料應(yīng)當(dāng)盡可能齊全的被集成收錄到平臺內(nèi)，從而發(fā)揮為立法決策服務(wù)的效用。

3.立法輔助的支撐力度尚可進一步加強

當(dāng)前的平臺引入了北大法寶的技術(shù)支持，通過起草輔助、智能比對、條文對照、格式生成、智能清理，實現(xiàn)對立法的技術(shù)化智能化支撐。從立法輔助的方向來看，目前的平臺側(cè)重于法律體系內(nèi)部之間的智能輔助，亦即較多的是“從法到法”“以法比法”“以法研法”的路徑偏向，這在保障地方立法的“與上位法不抵觸”的合法性上能夠發(fā)揮作用，但在推進地方立法的“有特色”“可操作”上，或者說開展先行性立法、創(chuàng)制性立法上，平臺所能提供的立法輔助支撐力度還比較薄弱。因為這些先行性創(chuàng)制性立法，其內(nèi)在必然要求應(yīng)當(dāng)“以本地實情實需來創(chuàng)法立法”，因而更多需要的是對本地社會經(jīng)濟發(fā)展情況的分析研究來為立法提供支撐。這種基于對本地實情實需等情況研判的輔助支撐，尚可進一步加強。

4.規(guī)范性文件的輔助備案審查尚可進一步深化

在備案審查應(yīng)用場景的預(yù)期架構(gòu)中，包括了實時監(jiān)測子應(yīng)用、數(shù)據(jù)分析子應(yīng)用、智能審查子應(yīng)用等3個子應(yīng)用。而從目前可見的示例系統(tǒng)界面來看，當(dāng)前平臺主要以實時數(shù)據(jù)監(jiān)測和工作動態(tài)展示為主。在智能審查方面，除了可能的向立法輔助系統(tǒng)的北大法寶和智能比對等功能進行借力外，暫未發(fā)現(xiàn)有針對備案審查工作所獨立開發(fā)的輔助審查應(yīng)用。而開展規(guī)范性文件備案審查，需要查找、搜索、比對大量的法律法規(guī)和文件，需要進行較多的部門銜接溝通以及第三方協(xié)助審查對接工作，同時也需要開放公民提出審查建議的渠道接口，因而輔助備案審查尚有進一步深化的空間。

三、地方立法平臺架構(gòu)優(yōu)化的建議

地方立法綜合應(yīng)用平臺作為省級統(tǒng)建項目，由省人大主導(dǎo)建設(shè)，秉承著省市上下聯(lián)動，邊開發(fā)、邊應(yīng)用、邊完善的原則，體現(xiàn)了擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)、開放包容的精神。本文基于前述的思考分析，特提出如下優(yōu)化建議供參考。

（一）建議平臺設(shè)置明確的立法節(jié)點部門權(quán)責(zé)

立法節(jié)點權(quán)責(zé)的明確，有利于立法工作的按時完成、有序推進，有利于立法資料的及時錄入全面集成，有利于前后端立法的升級遞進，有利于立法工作的全周期管理，是平臺的操作系統(tǒng)功能定位的重要體現(xiàn)。在具體優(yōu)化上，一是建議在法規(guī)起草、法制審查、政府提請、專委初審（含常委會第一次審議）等節(jié)點，設(shè)置成后一節(jié)點工作的展開須以前一節(jié)點的任務(wù)全面完成和信息材料的全面錄入集成為前提，避免前一階段節(jié)點的工作累積到后一階段節(jié)點去補錄，失去了平臺架構(gòu)的價值和意義。二是建議設(shè)置法工委在全部節(jié)點可以查閱錄入材料，方便提前介入，體現(xiàn)立法工作的人大主導(dǎo)。三是建議節(jié)點權(quán)責(zé)明確到部門機構(gòu)。以部門機構(gòu)而非具體個人為主體來承擔(dān)節(jié)點權(quán)責(zé)，一則省去了頻繁設(shè)立或變更個人賬戶的麻煩，避免每部法規(guī)立法時要進行大量的人員賬戶權(quán)限分配，減輕了平臺技術(shù)性工作的負(fù)擔(dān);二則更加符合權(quán)責(zé)分配的科學(xué)性，節(jié)點工作并非個人任務(wù)而是部門任務(wù);三則并不影響部門內(nèi)部的分工負(fù)責(zé)，反而有利于部門內(nèi)部督辦統(tǒng)籌推進。

（二）建議平臺廣泛充分的集成立法過程材料

各立法工作節(jié)點除了錄入集成正式的過程文件，如草案、議案、說明、報告、意見等外，應(yīng)當(dāng)同時將工作過程中整理、收集、獲取到的其他相關(guān)材料錄入集成到平臺，比如各種座談會、論證會的會議摘要、現(xiàn)場實地調(diào)研情況摘要、立法事項當(dāng)前工作情況材料、意見征集反饋材料、外地考察學(xué)習(xí)材料等非正式性材料。從而一則讓前端節(jié)點的工作成果能夠全面?zhèn)鲗?dǎo)到后端節(jié)點，產(chǎn)生立法決策價值，避免工作重復(fù)、浪費或者疏漏;二則使得立法節(jié)點工作可溯可視，展現(xiàn)立法各節(jié)點工作的強度，提高立法各節(jié)點工作的力度，增強上下、前后、內(nèi)外聯(lián)動的功效。

（三）建議平臺繼續(xù)優(yōu)化立法輔助支撐功能

在實現(xiàn)起草輔助、智能比對、智能清理等功能上，為保障立法合法性提供較強支撐的基礎(chǔ)上，進一步加強對先行性立法、創(chuàng)制性立法的輔助支撐。將對社會實情實需、本地特情特需等情況信息的采集、整理、研判、運用作為主攻方向，通過做好與黨政機關(guān)整體智治系統(tǒng)的聯(lián)接，以及與互聯(lián)網(wǎng)搜索引擎、重要信息網(wǎng)站、權(quán)威研究機構(gòu)平臺、文獻資料數(shù)據(jù)庫等的信息搜索導(dǎo)入，自動歸集立法選題事項的全部可用資訊材料，智能生成對立法選題事項的當(dāng)前現(xiàn)狀、存在問題、發(fā)展趨勢、相關(guān)舉措、民情輿情、比較研究的初步報告。其中，尤其是對本地政府部門、研究機構(gòu)、新聞媒體等的內(nèi)部或者外部網(wǎng)站、公眾微信號、微博、歷史資料進行相關(guān)事項的全面檢索歸集，為立法部門提供可資參考的本地信息數(shù)據(jù)，為地方立法實現(xiàn)符合本地需要的有特色、可操作的立法制度設(shè)計提供更強支撐。

（四）建議平臺強化備案審查輔助功能

以更高水平實現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯必糾，一是配置法律沖突校核功能。引入現(xiàn)有法律服務(wù)市場上既有的法律沖突校核技術(shù)（如法集網(wǎng)），輔助確認(rèn)備審文件是否與上位法存在沖突，是否與同位法相協(xié)調(diào)，是否與國家政策上級要求相適應(yīng)，提高備案審查的智能化水平。二是配置資料搜索查詢功能，滿足開展主動審查工作的檢索需求，實現(xiàn)關(guān)鍵字便捷查詢和全覆蓋查詢，提高自主審查的效率。三是配置第三方機構(gòu)協(xié)助審查組件，方便備審文件、協(xié)審意見在備審部門和協(xié)審機構(gòu)之間快捷傳輸;設(shè)置第三方機構(gòu)協(xié)助審查時間提醒，督促協(xié)審機構(gòu)及時反饋協(xié)審意見。四是配置公民法人提出審查建議和機關(guān)提出審查要求的端口，完善被動審查的收件和啟動流程節(jié)點，實現(xiàn)備案審查功能全覆蓋全集成。

（作者單位：溫州市人大常委會法工委）