新時代立法工作者的專業(yè)能力建設(shè)

田成有

“小智治事、中智治人、大智立法?！秉h的十八大以來，形勢越來越明確，建設(shè)中國特色的社會主義法治體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持立法先行，必須發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，必須提高立法的質(zhì)量。

一、為什么立法必須要有專業(yè)能力？

立法作為一項兼具政治性與法律性、專業(yè)性與綜合性、理論性與實踐性的復雜工作，需要專業(yè)能力作為支撐。盧梭曾這樣說過，“要為人類制定法律，簡直是需要神明。立法者在一切方面都是國家中的一個非凡人物”。立法者既是制定規(guī)則、規(guī)范的法律專業(yè)者，同時也是作決策、決定的政治行動者。轉(zhuǎn)型期的中國，到底哪些問題需要由法律規(guī)范調(diào)整？哪些問題應當及時進行立法回應？不僅需要具備充分的政治經(jīng)驗和政治智慧，還必須具有深厚的法律知識和熟練的立法技能。

在改革開放之初，立法的主要任務(wù)是解決“無法可依”問題，填補缺漏，搭建法律體系的基本框架，因而這一時期的立法模式是“目標導向型”，所謂“成熟一個，制定一個”，在這種立法模式下，“宜粗不宜細”，立法難免粗糙，有打架、矛盾、沖突的情形，質(zhì)量還不算高。

當法律體系建成之后，我們的立法任務(wù)應當從“建立”到“完善”轉(zhuǎn)化，即以“問題導向型”為抓手，邁向“回應型”的立法。在這一階段，由于社會各領(lǐng)域的精細化程度越來越深，社會生活更加注重細節(jié)、過程和形式，各領(lǐng)域都得有規(guī)則、有標準、有章法，法律作為調(diào)整社會關(guān)系的重要手段，不能再以口號性、原則性、概括性的抽象條文作出規(guī)定。 這一時期的立法，不再是為立法而立法，不能搞觀賞性立法，而要能解決問題，要解決問題必然對專業(yè)能力提出更高要求，得有一批懂法律的立法專家，從而實現(xiàn)從粗放到精細的工作轉(zhuǎn)變。

從某種意義上講，專業(yè)決定著職業(yè)，學什么專業(yè)就該干什么樣的事。專業(yè)是指具有某種專業(yè)資格的內(nèi)行、專家、專業(yè)人士、專門職業(yè)者，立法專業(yè)性則體現(xiàn)在立法工作者的專業(yè)法學知識、立法技術(shù)和立法工作經(jīng)驗上。

為什么立法工作者的專業(yè)知識很重要？因為唯有專業(yè)，才能提供一個基本的客觀標準，一方面，可以按照這種專業(yè)標準，有針對性地對立法工作者進行選任，從而實現(xiàn)人員的合理配置;另一方面，專業(yè)知識被尊崇，有助于排除一些不合理的、非理性因素的人為干預，確保法治大廈的建構(gòu)是交由那些懂行的人做出來的，由此可以相信或放心法治產(chǎn)品的質(zhì)量是牢固的、安穩(wěn)的。

為什么專業(yè)能力很重要？還在于法律是人類理性設(shè)計的產(chǎn)物，人的理性是否能夠客觀、準確地發(fā)現(xiàn)社會規(guī)律并作出規(guī)制，必須要有專業(yè)眼光、專業(yè)判斷，只有專業(yè)，才能看到問題、破解問題，才能確保制定出來的法律在最大程度上符合社會發(fā)展的規(guī)律。此外，專業(yè)能力還關(guān)系到科學立法。所謂科學立法，就是要反對那種用過往經(jīng)驗、主觀意志、個人臆斷來代替對規(guī)律的把握，最大限度地排除非理性因素影響，運用專業(yè)的、理性的立法知識和技術(shù)能力保障法律的質(zhì)量。

中國法治建設(shè)搞了這么多年，需要有全新的觀念和改革。在傳統(tǒng)認知思維中，法律職業(yè)似乎只是法官和律師，很少把立法工作者納入法律職業(yè)之中，對立法工作者的專業(yè)素養(yǎng)要求不高，由于沒有準入門檻，似乎任何人都可以立法，對政治站位或政治高度的強調(diào)是必要的，但不能替代或沖淡了對立法工作者專業(yè)能力的要求。事實上也是如此，設(shè)區(qū)的市一級地方立法權(quán)放開后，很多沒有法律專業(yè)背景的人就摸不著頭緒，開展地方立法工作，顯得非常吃力、困難。

現(xiàn)代法治社會，要堅持科學立法、民主立法，立法機關(guān)的成員結(jié)構(gòu)正在趨向于民主化與專業(yè)化的有機統(tǒng)一。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，行使立法權(quán)的機關(guān)是人民代表大會及其常委會，人大代表來自社會各階層，代表通過民主程序選舉產(chǎn)生，體現(xiàn)著必要的民主、民意。因而，我們可以說，廣泛性、先進性而非專業(yè)性，是代表的主要特質(zhì)，事實上很多代表的學歷、職業(yè)都與法律“無關(guān)”，他們沒有必要也不可能完全成為立法專才。再從具體的操作層面看，立法需要投入時間，投入精力，需要進行經(jīng)常性的民意調(diào)查和利益協(xié)調(diào)，絕大部分人大代表、委員都是兼職，即便有法律專業(yè)知識背景，他們也不能全身心投入立法。

那么，法律、法規(guī)到底是誰立出來的呢？

在我國具體的立法過程中，很多立法項目、立法任務(wù)，是由人大常委會及各專門委員會完成的，具體來說，是由每個專門委員會內(nèi)部的法規(guī)處、辦公室來完成的，這些同志有法律職業(yè)共同體的共同特質(zhì)，即便是非法律專業(yè)，但由于長期從事立法工作，其經(jīng)驗也比較豐富，已經(jīng)成長為立法方面的專家。

因而，我們要看到一種真相，推動人大立法工作正常運轉(zhuǎn)，推動各專門委員會立法項目順利完成的，是各處室具體負責操刀的立法工作人員，他們雖然不是全國人大代表，不是法律、法規(guī)表決、通過的關(guān)鍵決定人，但他們知法、懂法，很多人都畢業(yè)于正規(guī)的法律院校，有的還通過了國家法律資格考試，他們有著豐富的立法經(jīng)驗。從某種意義上講，他們承擔著代表、委員的助理或秘書工作，他們在立法舞臺的幕后默默工作，扮演著“實際的立法職能行使者”或“隱形的立法決策者”角色，因為有他們的專業(yè)、能力保障，才確保了一部部法規(guī)的順利出臺，才讓我們看到了法規(guī)通過后的樣子。

二、新時代立法工作者的專業(yè)能力是個什么能力？

（一）發(fā)現(xiàn)能力?！傲⒎ㄕ邞摪炎约嚎醋饕粋€自然科學家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律?！笨梢哉f，法律不是被“立”出來的，而是被“發(fā)現(xiàn)”的，法律是被立法工作者認識到的法律，是立法工作者概括、提升、歸納到了的規(guī)律，每位立法工作者都應當有雙慧眼，發(fā)現(xiàn)問題、發(fā)現(xiàn)矛盾、發(fā)現(xiàn)特色，學會杜絕主觀立法、經(jīng)驗立法、閉門立法。

（二）起草能力。立法工作者好比畫家在一張白紙上構(gòu)圖，他不僅要思考畫什么，內(nèi)容如何設(shè)計安排？還要考慮形式上如何協(xié)調(diào)，具有什么美感或特色？起草過程就是起草者畫畫的塑造過程、打磨過程，要從大量紛繁復雜的社會關(guān)系中科學地有效地抽象出應由法律調(diào)整的內(nèi)容，立法工作者的謀篇布局、結(jié)構(gòu)安排、文字表達能力極為考究。

（三）決策能力。在立法過程中，能否堅持自己的主張，是否在要害的地方敢于拍板，是否在矛盾爭議的地方敢于穩(wěn)準狠地下一刀，都在考驗立法工作者的決策能力，不能先入為主地把某種短見、偏見、好惡帶入，更重要的是要有理性的認識、科學的分析、專業(yè)的判斷，要有敢于決策、決斷的能力。

（四）協(xié)調(diào)能力。在多元社會中，立法是各種觀點、意見的各自表達，交鋒、博弈難免，要通過各種平等協(xié)商，包容尊重，妥善處理各種關(guān)系，立法工作者要具備統(tǒng)籌布局、整合分歧、凝聚共識、溝通反饋的能力。

（五）說理能力。法律最主要的特征不是強制，而是說理。立法過程重在說理，立法工作者要有能力把立法的必要性、可行性、合法性、科學性、合理性、實效性講清楚、說明白。

（六）審議能力。審議是立法程序的核心環(huán)節(jié)，審議承擔著“質(zhì)量檢驗”的作用，審議不能走程序、玩形式或只說好話，法規(guī)質(zhì)量要高，一定要在審議環(huán)節(jié)睜大眼睛，“審”出問題來。只有經(jīng)過意見的交鋒爭辯、觀點的溝通博弈，才能體現(xiàn)立法工作者的真正水平，才能為法律文本賦予良法的品質(zhì)。

（七）解釋能力。只有被宣傳、被解釋，法規(guī)才會變得具體和有效，要讓民眾消費法律，得讓民眾明確法律的具體含義。法規(guī)制定出來后，立法工作者要進行必要的解釋和說明，得有立法故事可講，得有很多值得回味或遺憾的地方可說。

三、對立法工作者的改革期許

如前所說，如今立法權(quán)的行使，民主性與專業(yè)性發(fā)生著某種斷層或撕裂，大量的工作是由立法部門具體工作人員完成的。對這些具體的立法工作者，要給予相應的尊重和地位。

在資格準入層面，要提高立法工作者的準入門檻。法治是一個系統(tǒng)工程，立法、執(zhí)法、督法、守法不可分割。在法治建設(shè)的各個環(huán)節(jié)中，立法是第一個環(huán)節(jié)，是第一道關(guān)口。執(zhí)法效果如何，取決于立法，評價法律好壞，取決于立法。如果把立法比喻為“源”，那么執(zhí)法、司法、守法則是“流”，“源”正，才能“流”清，離開了立法，執(zhí)法、司法、守法就成了無源之水、無本之木。如果立法工作者的素質(zhì)不高，怎能確保法律的質(zhì)量高、社會治理的效果好。

我們呼吁，法律職業(yè)共同體應包括立法工作者，要把立法工作者看成是法律職業(yè)共同體中重要的一員，讓立法工作者取得和入額法官、檢察官“同等”的職業(yè)優(yōu)待。必須按照中央關(guān)于推進立法隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的要求，重視立法工作者的能力建設(shè)，要把立法人才隊伍納入黨管人才總體規(guī)劃，按照“四化”標準要求，配齊省州市立法工作人員，要探索建立立法領(lǐng)軍人才、骨干人才和專業(yè)人才隊伍，要探索入職試點，選拔優(yōu)秀立法工作人員作為法工委委員。一句話，不設(shè)置應有的準入門檻，不注重立法工作者的地位保障，不加強立法工作者自身的能力建設(shè)，是不符合時代發(fā)展要求的。

立法不僅是一項工作，更是一門科學，一項技藝，由立法工作者所立之法，不應是簡單枯燥的條文堆積，而是知識、經(jīng)驗和智力高度集中的一件社會產(chǎn)品，這個產(chǎn)品要被民眾接受、認同或消費，其背后凝集著立法工作者的專業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)，我們必須讓社會知道立法工作者的重要，必須朝“四化”方向努力發(fā)展。

這不是什么狹隘的、本位主義的利益爭斗，而是為了維護法治源頭，捍衛(wèi)法治權(quán)威的最好制度設(shè)計，希望落實好憲法賦予人大的權(quán)威和地位，落實好中央精神，讓這個時代真正的付出者、貢獻者，受到尊重或重用，要為具體操刀的立法工作者們，打通更寬廣、更公正的發(fā)展空間，讓他們不以“謀官”為職業(yè)，而以“立良法”為志業(yè)，安心于偉大的立法事業(yè)，為中國的法治偉業(yè)作出應有的貢獻。

（作者系云南省人大常委會辦公廳一級巡視員）