論區(qū)域競爭新秩序的構(gòu)建及多邊化
——淺議“一帶一路”倡議與RCEP競爭規(guī)則的內(nèi)在聯(lián)系

荊 鳴

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院, 遼寧 大連 116026)

一、問題的提出

“一帶一路”倡議自提出至今已歷時八年,國內(nèi)外對這一史無前例的事業(yè)的認識經(jīng)歷了從存在較多分歧和誤解到多數(shù)問題漸漸澄清的過程。“一帶一路”倡議是區(qū)域的還是多邊的合作機制,是曾困擾國內(nèi)外各界較長時間的一個理論爭議。國際關(guān)系、國際政治經(jīng)濟學(xué)等各領(lǐng)域?qū)W者均就此發(fā)表意見,有觀點認為“一帶一路”在初步階段表現(xiàn)為區(qū)域合作機制,但終將具有多邊主義屬性[1]。這注意到“一帶一路”倡議的發(fā)展和開放特質(zhì),并綜合考慮了可行性與必要性,得到較為廣泛的接受(1)李向陽教授稱之為發(fā)展導(dǎo)向型,相對規(guī)則導(dǎo)向型的一些區(qū)域協(xié)定而言。?！耙粠б宦贰痹谳^長時間仍表現(xiàn)為區(qū)域機制,且不同于傳統(tǒng)意義上以規(guī)則為主要載體的區(qū)域機制,共建“一帶一路”帶有一定的政策成分。國際社會因此對“一帶一路”提供公共產(chǎn)品的舉措存在一些誤解,不少發(fā)展中國家將其視為一項中國的準對外援助計劃[1]。在這些誤解的影響下,有關(guān)“一帶一路”的既有研究中,公平競爭問題未得到足夠重視。

“一帶一路”沿線一些國家、行業(yè)由于基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)資金匱乏等原因在全球市場上對投資者并無吸引力,中國企業(yè)的針對性投資為雙方創(chuàng)造了新經(jīng)濟增長點,也難免“蹚地雷”。這種合作中雙方關(guān)切迥然不同,需求又呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性互補,各方都更為看重機遇,東道國尤其不會過分在意中國國有企業(yè)(主要投資代表)對當(dāng)?shù)馗偁幁h(huán)境的可能影響。然而,時過境遷,“一帶一路”倡議的多邊屬性如今已初露頭角。區(qū)域合作機制逐步發(fā)展為多邊合作機制時,與國有企業(yè)相關(guān)的公平競爭問題便將浮出水面。2019年4月,“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的《共建“一帶一路”倡議:進展、貢獻與展望》報告中,“沿線國家需打造現(xiàn)代營商環(huán)境,構(gòu)建良性市場秩序”等多處表述均傳達出公平競爭問題在共建“一帶一路”中已不容忽視。

伴隨“一帶一路”建設(shè)如火如荼地推進,東盟主導(dǎo)、中國積極推動的迄今全球規(guī)模最大的自貿(mào)協(xié)定《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)于2020年11月15日成功簽署[2]。RCEP整體上尊重多邊體制的既有安排,并在一些領(lǐng)域提升了現(xiàn)行多邊規(guī)則的水平。但在頗受關(guān)注的競爭領(lǐng)域,RCEP沒有就國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢問題達成實質(zhì)意義上的新規(guī)則,我們可理解為在公平競爭問題上基本延續(xù)了多邊層面不以企業(yè)為何種所有制,而以企業(yè)從事何種行為判斷市場的公平程度這一立場。RCEP問世之前,競爭領(lǐng)域尚不存在現(xiàn)有的多邊安排:GATT沒有專門的章節(jié),在WTO層面曾進行過的協(xié)調(diào)競爭規(guī)則的嘗試也因當(dāng)時的各國競爭法律和政策分歧太大無疾而終[3]。為填補這一規(guī)則空白,從區(qū)域?qū)用鎱f(xié)調(diào)競爭規(guī)則的努力從未中斷,各類區(qū)域自貿(mào)協(xié)定中均有章可循。然而,美式區(qū)域自貿(mào)協(xié)定的競爭規(guī)則表現(xiàn)出鮮明的身份導(dǎo)向特征,有違所有制中性,對國有企業(yè)乃至公有制經(jīng)濟為主體的國家甚至呈現(xiàn)一定程度的妖魔化態(tài)度。USMCA等協(xié)定的國有企業(yè)章節(jié)以“競爭中立”為旗號,對國有企業(yè)的商業(yè)行為作出明顯不合理限制[4];美歐日、美巴日有關(guān)市場導(dǎo)向標(biāo)準的聲明傳達出身份導(dǎo)向的競爭規(guī)則由區(qū)域向多邊擴散的危險信號,將公平競爭問題推向國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的風(fēng)口浪尖。RCEP的競爭規(guī)則相對于區(qū)域?qū)用鎲栴}頗多的舊競爭規(guī)則,已是十分難得的規(guī)則創(chuàng)新,對在區(qū)域?qū)用嫘纬筛鼮楣胶侠淼母偁幐窬志哂兄匾绊憽＿@一基于區(qū)域?qū)用娓偁幰?guī)則的創(chuàng)新而誕生的更為公平合理的競爭格局,本文稱之為“區(qū)域競爭新秩序”。

RCEP問世恰逢WTO改革處于十字路口,上訴機構(gòu)面臨重大困境,新冠疫情又加劇全球經(jīng)濟的不確定性的危急時刻,因此被譽為自由貿(mào)易和多邊主義的勝利。值得注意的是,絕大多數(shù)RCEP的成員國同時是“一帶一路”沿線國家,這使RCEP相關(guān)規(guī)則在“一帶一路”建設(shè)中的適用成為可能。RCEP競爭規(guī)則能在多大程度上矯正美式區(qū)域自貿(mào)協(xié)定中國有企業(yè)規(guī)則的問題,使得全球競爭秩序由身份導(dǎo)向回歸行為導(dǎo)向?而共建“一帶一路”又能在多大程度上配合RCEP競爭規(guī)則詮釋的行為導(dǎo)向,以實現(xiàn)我們構(gòu)建區(qū)域競爭新秩序的美好愿景,并在未來最終將區(qū)域競爭新秩序多邊化?

二、從區(qū)域到多邊:“一帶一路”倡議中的公平競爭問題

“一帶一路”倡議從提出至今,有關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布多份頂層設(shè)計文件,我們可從這些文件措辭中解讀出決策者立足當(dāng)下,著眼未來,從區(qū)域合作逐步實現(xiàn)多邊構(gòu)想的宏偉藍圖?！耙粠б宦贰眻猿止采獭⒐步?、共享原則,崇尚合作,面向人類共同的未來,這一包容的理念是非競爭的。但公平有序的市場、健康的營商環(huán)境卻是任何區(qū)域和多邊經(jīng)濟合作所必需的,而競爭是市場的靈魂。因此,“一帶一路”倡議并非排斥競爭,而是不提倡歧視特定身份企業(yè)的不公平競爭,以共識為基礎(chǔ)的、注重合作的良性競爭不應(yīng)在被排斥之列。

1. “一帶一路”倡議的區(qū)域地理范圍與多邊影響力

2015年3月國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部共同發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》,從地理上對“一帶一路”倡議作出如下界定:“絲綢之路經(jīng)濟帶重點暢通中國經(jīng)中亞、俄羅斯至歐洲(波羅的海),經(jīng)中亞、西亞至波斯灣、地中海,中國至東南亞、南亞和印度洋”。21世紀海上絲綢之路則重點暢通“從中國沿海港口過南海至印度洋再延伸至歐洲,從中國港口過南海至南太平洋”。這對“一帶一路”倡議的界定更像一個區(qū)域?qū)用娴暮献鳈C制。但2018年1月,國務(wù)院新聞辦公室又發(fā)布《中國的北極政策》白皮書,并提出“冰上絲綢之路”的表達,從中我們可大體推斷出的地理范圍是:西北航道延伸至歐洲,東北航道延伸至北美。這已超出在先文件中“一帶一路”的地理范圍,可以說“一帶一路”倡議已呈現(xiàn)從區(qū)域向多邊擴散的傾向。

判斷“一帶一路”倡議的區(qū)域或多邊屬性,其地理范圍僅是個參考要素。對任何一個合作機制作定性的評價,都需首先明確多邊體制是何含義。國際法中多邊體制始于威斯特伐利亞和會及其和平條約,此前的格勞修斯的國際法學(xué)說被認為能充當(dāng)其理論基礎(chǔ)[5]。但格勞修斯的著作中卻未見“多邊主義”的字樣?！岸?zhàn)”后修訂的《奧本海國際法》提及聯(lián)合國及一些國際組織時的用語仍是“普遍”而非“多邊”[6]。多邊主義的表達在杰克遜有關(guān)GATT的著作中才頻繁地出現(xiàn)[7]。這里的“多邊”針對“雙邊”而言,是美國推行貿(mào)易政策,擴展最惠國待遇的適用范圍的產(chǎn)物。21世紀初聯(lián)合國60周年決議多處提及“多邊”——“解決問題的多邊方法”“多邊主義的承諾”等[8]。這里的“多邊”針對“單邊”而言,強調(diào)國際合作,以應(yīng)對全球共同的問題。換而言之,多邊這一概念在產(chǎn)生最初,與區(qū)域的關(guān)系就并非對立;二者關(guān)系發(fā)展至今,也非對立。在WTO框架下,區(qū)域機制是作為多邊體制的有條件的例外而非對立面存在。沒有降低多邊體制整體開放水平的區(qū)域機制完全有可能成為向多邊體制發(fā)展中的過渡形態(tài)?！耙粠б宦贰痹诋?dāng)下表現(xiàn)為區(qū)域機制與其未來可能發(fā)展為多邊機制并不沖突。

對于“一帶一路”的多邊屬性,重要國際組織的態(tài)度也是重要考慮指標(biāo)。2016年11月,聯(lián)合國193個會員國就已協(xié)商一致通過決議,歡迎“一帶一路”倡議,呼吁國際社會為之提供安全保障;2017年3月,聯(lián)合國安理會一致通過第2 344號決議,呼吁國際社會通過“一帶一路”加強區(qū)域經(jīng)濟合作,還首次載入“人類命運共同體”理念。這一定程度上表明國際社會已經(jīng)認識到“一帶一路”未來將從區(qū)域向多邊發(fā)展的必然性,并對此抱有充分的心理準備和積極的期待。設(shè)施聯(lián)通一直是“一帶一路”倡議建設(shè)中的重要內(nèi)容,至2019年3月,六條國際經(jīng)濟合作走廊已將新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、中巴和孟中印緬緊緊地聯(lián)系在一起,能夠影響的地理范圍日益擴大;鐵路、公路、航運等綜合信息網(wǎng)絡(luò)為核心的全方位、多層次、復(fù)合型基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)輻射范圍更是早已突破區(qū)域限制。中國不僅充分利用現(xiàn)有多邊合作機制,還從多個領(lǐng)域開創(chuàng)多邊合作機制。二十國集團、亞太經(jīng)合組織、上海合作組織等覆蓋世界上相當(dāng)多區(qū)域的國際化平臺向世界上越來越多的國家提供公共產(chǎn)品,將擴展“一帶一路”倡議的地理輻射面,使之從初步階段區(qū)域合作平臺這一定位加速向多邊合作機制發(fā)展,產(chǎn)生全球影響力。截至2021年6月23日,中國已同140個國家和32個國際組織簽署206份共建“一帶一路”合作文件,共建“一帶一路”國家已由亞歐實質(zhì)地延伸至非洲、拉美、南太平洋等地區(qū)[9];“一帶一路”倡議的覆蓋區(qū)域和影響力均已遠超2013年文件設(shè)置的區(qū)域范圍。

2. 共商、共建、共享的多邊機制與公平競爭環(huán)境

2019年4月“一帶一路”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的《進展、貢獻與展望》文件中,“國際”“全球”“人類命運共同體”等概念頻繁出現(xiàn),在前言部分即表明共建“一帶一路”已從倡議轉(zhuǎn)換為全球范圍內(nèi)廣受歡迎的公共產(chǎn)品;進展部分表明了中國與有關(guān)國家和國際組織充分協(xié)調(diào)形成共建“一帶一路”的廣泛國際合作共識;貢獻部分明確中國將秉持“和平合作、開放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏”的絲綢之路精神和共商、共建、共享的原則,為推動全球治理體系變革和經(jīng)濟全球化付諸努力的決心和使命?！耙粠б宦贰睂⒏骱献鞣揭暈槠降葏⑴c者、建設(shè)者和貢獻者,兼顧各方利益和關(guān)切,尋求契合點和最大公約數(shù),使得合作成果惠澤各方?！耙粠б宦贰睆娀覀兣c沿線國家的經(jīng)濟合作,也意味著與這些合作伙伴相互許諾更大程度的利益和責(zé)任[10]。共建“一帶一路”由于指向人類共同的未來,具備跨區(qū)域、跨發(fā)展階段、跨各類文明的包容性,從而能最大程度地堅持非競爭性和非排他性,順應(yīng)全球治理體系公正、平等、開放和包容的追求。共建、共享在理念上是更注重合作共贏的,是非競爭的,但并不是絕對排斥競爭的。中國對沿線國家的援助在“一帶一路”建設(shè)中扮演重要的角色,但這些援助也更多是通過各類合作項目實現(xiàn),加強沿線國家的能力建設(shè)是援助中的重要一環(huán),各國企業(yè)在未來的多邊合作機制中終將成為平等的全球市場參與者,在公平市場環(huán)境中良性競爭,合作共贏。

在文件展望部分中,廉潔之路是“一帶一路”愿景的重要內(nèi)容,而廉潔之路與法治化營商環(huán)境和良性市場秩序的關(guān)系最為密切。這部分內(nèi)容沒有出現(xiàn)競爭字樣,但良性市場秩序離不開公平競爭。欲實現(xiàn)廉潔之路,我們需要加強對建設(shè)項目的監(jiān)督管理和風(fēng)險防控,建立規(guī)范透明的公共資源交易流程,在項目招投標(biāo)、施工建設(shè)、運營管理全過程中嚴守相關(guān)法律法規(guī),這些法律法規(guī)理應(yīng)包括競爭法律和政策。政府、企業(yè)、國際社會三方需共同努力,構(gòu)筑以《聯(lián)合國反腐敗公約》為基礎(chǔ)的司法執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò),通過多邊平臺整體改良國際營商環(huán)境。這是“一帶一路”追求公平市場環(huán)境,促進公平競爭的深刻寫照。隨著“一帶一路”倡議的多邊合作機制特征日趨顯現(xiàn),對公平競爭問題諱莫如深已經(jīng)不合時宜,打開天窗,將其作為一項政策內(nèi)容納入這一倡議的宏大格局才是上策。我們以法治化的營商環(huán)境和良性市場秩序為愿景,首先要在區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建共商、共建、共享為原則的競爭新秩序,推動區(qū)域競爭格局向更為公平合理的方向發(fā)展。

三、從身份到行為:RCEP競爭規(guī)則對區(qū)域競爭新秩序的詮釋

“一帶一路”倡議注重合作,但并不完全排斥競爭,這為區(qū)域競爭新秩序的誕生鋪設(shè)了背景條件。RCEP的成員國與“一帶一路”沿線國家存在比例相當(dāng)大的重合,二者共同覆蓋的國家便是區(qū)域競爭新秩序的起始范圍。通過對RCEP競爭規(guī)則(2)RECP競爭規(guī)則指RCEP中與競爭相關(guān)的全部規(guī)則,包括競爭章節(jié)和其他章節(jié)中與競爭相關(guān)的內(nèi)容。逐條解讀,我們發(fā)現(xiàn)“一帶一路”倡議中的政策內(nèi)容與RCEP競爭規(guī)則的內(nèi)容在處理競爭與合作的關(guān)系上態(tài)度如出一轍,后者以規(guī)則形式對競爭行為的約束恰恰以合作為重要的價值理念。RCEP基本尊重多邊層面的現(xiàn)行規(guī)則,將一套行為導(dǎo)向的區(qū)域自貿(mào)協(xié)定中的競爭規(guī)則標(biāo)準展現(xiàn)于國際視野中,為區(qū)域競爭新秩序的構(gòu)建提供了規(guī)則載體。

1. 區(qū)域競爭新秩序的重點:RCEP競爭規(guī)則中的競爭與合作

在經(jīng)濟學(xué)和經(jīng)濟法學(xué)中,競爭與合作都是一雙對立統(tǒng)一的范疇,二者既此消彼長,又“相生相伴”[11]。當(dāng)二者以合理的方式和比例存在于同一個市場環(huán)境時,市場環(huán)境較健康;極度排斥合作的惡性競爭難以長久,過分密切的合作易產(chǎn)生壟斷或類似反競爭的外溢效應(yīng)。在國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域中,從事競爭與合作行為的主體仍然是企業(yè),但國際社會任何一項制度安排的實施都離不開各主權(quán)國家的推動,各國政府在企業(yè)競爭與合作行為中發(fā)揮著獨特作用,這加劇了國際市場的復(fù)雜性。“一帶一路”倡議在競爭與合作的關(guān)系中有明確傾向:合作是目標(biāo),我們明確表達共建“一帶一路”是非競爭的。這種合作共贏的價值理念也深刻地影響了東盟主導(dǎo)、中國積極推動的RCEP的內(nèi)容,后者的競爭規(guī)則也充分地注意到了國際市場上競爭與合作的對立統(tǒng)一關(guān)系,更強調(diào)合作的重要性。

RCEP的第十三章以“競爭”為標(biāo)題,包括九條內(nèi)容:目標(biāo)、基本原則、針對反競爭行為的適當(dāng)措施、合作、信息保密、技術(shù)合作和能力建設(shè)、消費者保護、磋商以及不適用爭端解決。合作的字樣在兩個條文標(biāo)題中出現(xiàn),足見RCEP競爭規(guī)則對合作的重視程度。第一條規(guī)定RCEP以促進市場競爭,提高經(jīng)濟效率和消費者福利為目標(biāo)。這一表述反映了競爭規(guī)則相對于貿(mào)易規(guī)則的獨立性,競爭規(guī)則更關(guān)注良性市場秩序,首要目標(biāo)在于維持國內(nèi)市場健康運行,而非充當(dāng)貿(mào)易自由化的附庸。第二條“基本原則”第一款明確賦予第一條統(tǒng)領(lǐng)全章的地位,即每一締約方應(yīng)以與本章目標(biāo)一致的方式實施本章,都應(yīng)共同促成良性的市場競爭、更高的經(jīng)濟效率和消費者福利。這一目標(biāo)的實現(xiàn)依賴各國的合作、各國企業(yè)的合作。第二款規(guī)定締約方擁有制定、規(guī)定、管理和執(zhí)行其競爭法律、法規(guī)和政策的主權(quán)權(quán)利,同時注意到各締約方在競爭法律和政策領(lǐng)域能力和發(fā)展水平存在巨大的差異。這一規(guī)定需結(jié)合上下文理解,本章第六條恰好為競爭法律和政策不發(fā)達的國家提供了學(xué)習(xí)的機會,表明合作是完善競爭法律和政策,整體提升RCEP成員國營商環(huán)境的重要途徑。要求成員國制定并維持競爭法律和政策在CPTPP和USMCA競爭章節(jié)也有體現(xiàn),后二者競爭章節(jié)要求締約國就執(zhí)法程序相互協(xié)調(diào),分享先進經(jīng)驗。相比之下,RCEP競爭規(guī)則更為強調(diào)合作的價值和意義,更為凸顯合作是增強政策制定和競爭執(zhí)法能力的途徑和方法。

本章第四、五、六條分別規(guī)定各國競爭主管機關(guān)就競爭執(zhí)法等問題進行合作的形式、合作中的信息保密要求以及為加強競爭政策的制定和競爭執(zhí)法建立必要的能力而需進行的各類技術(shù)合作活動。規(guī)定具體方法指引在競爭問題上如何合作,能使合作不僅作為一種價值理念指引競爭行為,還作為一項規(guī)則內(nèi)容對競爭行為進行切實地約束。信息保密要求在其他自貿(mào)協(xié)定中尚未見得,可以說是RCEP競爭規(guī)則創(chuàng)新,這考慮到不同成員國的發(fā)展?fàn)顩r差異,一些國家對信息主權(quán)的問題十分謹慎,一定程度上體現(xiàn)了合作的界限,也是對企業(yè)從事正當(dāng)競爭行為的保護?！耙粠б宦贰背h在共商、共建、共享原則指引下對合作更為強調(diào),一定程度上有可能將技術(shù)方面存在優(yōu)勢的中國企業(yè)暴露在更大的投資風(fēng)險中,RCEP競爭規(guī)則對合作的合理限制有助于在“一帶一路”建設(shè)中保護中國企業(yè)有效防范各類風(fēng)險。第六條技術(shù)合作和能力建設(shè)十分強調(diào)成員國的共同利益,規(guī)定在締約方資源可獲得的情況下,積極開展多邊或雙邊合作,建設(shè)必要的能力以增強競爭政策和執(zhí)法能力建設(shè)。加強合作是這一條文的核心內(nèi)容,合作既可以是雙邊的,也可以是多邊的,這表達了區(qū)域合作機制與多邊合作機制并不矛盾,同時通過技術(shù)合作加強競爭政策和執(zhí)法能力建設(shè),最終是為更好地促進公平競爭。區(qū)域合作機制和多邊合作機制的辯證關(guān)系,競爭與合作的對立統(tǒng)一都在這一條文中充分地呈現(xiàn)。這些條文在RCEP成員國覆蓋的“一帶一路”沿線國家中將表達競爭與合作的關(guān)系的政策內(nèi)容規(guī)則化,使得“一帶一路”倡議中有關(guān)競爭與合作關(guān)系的內(nèi)容在RCEP覆蓋的主要國家中能夠付諸實施,區(qū)域競爭新秩序也因此得以建立。

2. 區(qū)域競爭新秩序的特質(zhì):RCEP競爭規(guī)則的行為導(dǎo)向

RCEP在以USMCA為代表的美式區(qū)域自貿(mào)協(xié)定攻勢極強、身份導(dǎo)向的競爭規(guī)則甚囂塵上時應(yīng)運而生。其競爭規(guī)則可謂一股清流,將本就存在爭議的國有企業(yè)規(guī)則從自身體系中剔除,產(chǎn)生了宣誓美式自貿(mào)協(xié)定中的所謂國有企業(yè)規(guī)則并未發(fā)展成熟且非區(qū)域自貿(mào)協(xié)定所必需的效果,明確了行為導(dǎo)向的立場。RCEP競爭規(guī)則注重企業(yè)的競爭行為,這基本上延續(xù)了多邊層面相關(guān)領(lǐng)域的現(xiàn)行規(guī)則,符合所有制中性,能夠切實保護區(qū)域?qū)用娌煌兄破髽I(yè)在同一起跑線上公平競爭,這是區(qū)域競爭新秩序的特質(zhì)。第十三章第三條詳細地規(guī)定了針對反競爭行為的適當(dāng)措施,前三款規(guī)定締約方應(yīng)采取、維持和執(zhí)行禁止反競爭活動的法律法規(guī),還應(yīng)建立和維持有效實施競爭法律法規(guī)的主管機關(guān),并保證其決策的獨立性。這與“一帶一路”倡議構(gòu)建法治化營商環(huán)境、良性市場秩序在理念、制度上的要求并駕齊驅(qū)。該條第四款規(guī)定締約方應(yīng)以不基于國籍歧視的方式適用其競爭法律和法規(guī);第五款則進一步規(guī)定締約方應(yīng)對從事商業(yè)活動的實體適用競爭法律和法規(guī),不考慮所有權(quán),任何形式的排除或豁免適用等優(yōu)惠都應(yīng)當(dāng)做到透明,且必須具備公共政策或公共利益等理由。這兩款互為補充,較為完整地詮釋了所有制中性的含義:首先不得基于國籍歧視;同時采用“從事商業(yè)活動的實體”的表述,以行為界定主體。依照這一規(guī)定,國有企業(yè)從事商業(yè)活動時適用競爭法律法規(guī)與私營企業(yè)沒有差別。不同所有制的企業(yè)平等地適用規(guī)則,正是所有制中性的要義[12]。這符合行為導(dǎo)向,生動地詮釋了區(qū)域競爭新秩序的核心特質(zhì)。

作為區(qū)域競爭新秩序的特質(zhì),RCEP競爭規(guī)則的行為導(dǎo)向不僅生動地體現(xiàn)在競爭章節(jié)中,還在其他章節(jié)與競爭相關(guān)的內(nèi)容中有跡可循。諸如,第八章“服務(wù)貿(mào)易”第十七條“壟斷和專營服務(wù)提供者”采與GATT一致的措辭,以從事的行為界定主體,再對該主體的競爭行為作規(guī)定:第一款要求締約方的壟斷服務(wù)提供者遵循本章的國民待遇和市場準入義務(wù);第二款要求這類提供者或關(guān)聯(lián)公司在被允許的壟斷權(quán)范圍外,受締約方約束承諾的競爭行為不得濫用壟斷地位;第四款規(guī)定如締約方形式或?qū)嶋H上屬于授權(quán)或設(shè)立少數(shù)幾個服務(wù)提供者及實質(zhì)阻止此類服務(wù)提供者在領(lǐng)土內(nèi)競爭的情形,也被視為專營服務(wù)提供者。這一規(guī)定與該章第一條定義第十五項中“行使政府職權(quán)時提供的服務(wù)指既不在商業(yè)基礎(chǔ)上也不與一或多個服務(wù)提供者競爭而提供的任何服務(wù)”的規(guī)定配合,共同產(chǎn)生將從事的行為作為“壟斷和專營服務(wù)提供者”的界定標(biāo)準的效果,弱化所有權(quán)對企業(yè)承擔(dān)義務(wù)的影響,符合行為導(dǎo)向。壟斷和專營服務(wù)提供者具備在某些專門領(lǐng)域提供服務(wù)的強大能量,更容易對市場秩序構(gòu)成威脅。這些提供者的競爭行為因此容易受到更多關(guān)注。這些提供者通常與政府關(guān)聯(lián)密切,這一密切的聯(lián)系在美式自貿(mào)協(xié)定中催生出身份導(dǎo)向的國有企業(yè)規(guī)則。然而,這一聯(lián)系并不絕對。真正能夠影響公平市場的仍然是這些企業(yè)采取的反競爭行為,良性市場秩序需要通過規(guī)范這些企業(yè)的行為實現(xiàn)。RCEP競爭規(guī)則的行為導(dǎo)向在邏輯上更為自洽,其作為區(qū)域競爭新秩序的特質(zhì)也更容易得到國際社會的認可。

服務(wù)貿(mào)易章節(jié)附件一“金融服務(wù)”第一條“定義”第五項將“公共實體”界定為締約方政府、中央銀行或貨幣當(dāng)局,及由締約方擁有或控制的、主要為政府目的、執(zhí)行政府職能或從事活動的實體,不包括主要以商業(yè)條件從事金融服務(wù)的實體,但包括行使通常情況下由中央銀行或貨幣管理機關(guān)行使的職能的私營實體。這是一個融合權(quán)屬和行為的混合型界定模式,但更偏重行為,擁有或控制是一個參考標(biāo)準。第二條“范圍”規(guī)定“行使政府職權(quán)時提供的服務(wù)”包括公共實體代表政府或由政府擔(dān)?；蚴褂谜斦Y源從事的其他活動,同時規(guī)定如果一成員國允許金融服務(wù)提供者從事這類活動與公共實體或金融服務(wù)提供者競爭,此類活動也被視為行使政府職權(quán)時提供的服務(wù)。兩條結(jié)合,RCEP在金融服務(wù)領(lǐng)域界定公共機構(gòu)的標(biāo)準更偏重實際行使的職能,即企業(yè)行為。該章附件二“電信服務(wù)”中,第十三條“普遍服務(wù)”較罕見地直接使用了“競爭中立”的文字表達,規(guī)定締約方有權(quán)定義其希望維持的普遍服務(wù)義務(wù),只要這類義務(wù)以透明、非歧視、競爭中立(competitively neutral)的方式履行,且不超出此類服務(wù)所必需的負擔(dān),就不得被視為反競爭的?！耙愿偁幹辛⒌姆绞铰男小弊置嫔细鼮閺娬{(diào)對行為的約束,此處的競爭中立更為貼近源自澳大利亞的原始競爭中立要求。RCEP的競爭規(guī)則是行為導(dǎo)向的,符合所有制中性,對回應(yīng)“一帶一路”倡議中的公平市場問題,實現(xiàn)法治化營商環(huán)境、良性市場秩序的愿景,構(gòu)建區(qū)域競爭新秩序意義重大。

四、愿景和預(yù)判:區(qū)域競爭新秩序的多邊化進階

RCEP競爭規(guī)則賦予了區(qū)域競爭新秩序具備時代和區(qū)域特色的重點和特質(zhì)——區(qū)域競爭新秩序是以競爭與合作的對立統(tǒng)一關(guān)系為重點的、同時是行為導(dǎo)向的。這一區(qū)域競爭新秩序在波譎云詭的國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域本就具有極大的發(fā)展?jié)摿?。RCEP成員中除日本、澳大利亞外,其余均為共建“一帶一路”國家,而“一帶一路”倡議又具備現(xiàn)實的區(qū)域主義和未來的多邊主義的復(fù)合屬性,這為區(qū)域競爭新秩序的多邊化預(yù)設(shè)了大有可期的前景。RCEP競爭規(guī)則也抱有足夠的包容和開放性,我們又已經(jīng)明確表示將積極考慮加入CPTPP[13],未來與覆蓋更多國家的、更高水平的區(qū)域自貿(mào)協(xié)定對接也將為區(qū)域競爭新秩序的多邊化進階創(chuàng)造有利條件。

1. “一帶一路”倡議的多邊化:使命和挑戰(zhàn)

“一帶一路”倡議作為一項史無前例的舉措,承載著中國對國內(nèi)社會與國際社會兩個面向的雙重使命:對內(nèi),表達了新時期中國實行全方位對外開放,實現(xiàn)多元、自主、平衡和可持續(xù)發(fā)展的獨特方案;對外,詮釋了深化區(qū)域合作、加強文明交流互鑒、維護世界和平與穩(wěn)定、維護開放型世界經(jīng)濟體系的中國主張[1]。這兩重使命一內(nèi)一外,呈現(xiàn)一定程度的互補,但在競爭與合作的關(guān)系上各有側(cè)重,前者更偏重競爭,后者更強調(diào)合作。實現(xiàn)自主、平衡、可持續(xù)發(fā)展必然要求我們在經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)上更強調(diào)內(nèi)需的重要性,適度地降低對外部國際環(huán)境的依賴程度;而深化區(qū)域合作、維護開放型世界經(jīng)濟體系要求我們更深層次地融入世界經(jīng)濟格局中,可能還需要加強對外部環(huán)境的參與度。外部環(huán)境包括區(qū)域?qū)用娴?也包括多邊層面的,因此解決這一矛盾的關(guān)鍵就在于妥善處理區(qū)域和多邊的關(guān)系。存在地緣聯(lián)結(jié)的國家在經(jīng)濟增長的結(jié)構(gòu)方面或多或少地存在一些相似度,當(dāng)區(qū)域合作聯(lián)系過分緊密時,區(qū)域內(nèi)任一國家都很難實現(xiàn)真正意義上的自主發(fā)展,也很難保持足夠的開放性,區(qū)域內(nèi)國家面對更廣闊的多邊平臺時,更容易遭遇挫折。因此,適時引導(dǎo)區(qū)域合作機制向多邊合作機制過渡,不僅有利于突破區(qū)域內(nèi)國家經(jīng)濟增長點趨同的瓶頸,還有利于妥善地布局經(jīng)濟發(fā)展對競爭與合作的依存度,在“一帶一路”雙重使命的張力中求得微妙的平衡。

在引導(dǎo)區(qū)域機制向多邊機制過渡的過程中,需格外強調(diào)合作相對于競爭的更重要價值,并注重合作形式和內(nèi)容的法治化、規(guī)則化。一方面,對于國際社會,與競爭聯(lián)系更為密切的區(qū)域機制更容易激起威脅論等顧慮,而強調(diào)合作的區(qū)域機制更容易獲得理解和支持?！耙粠б宦贰背h共商、共建、共享的原則已經(jīng)在很大程度上避開了國際社會的敏感點,也為區(qū)域競爭新秩序的進階爭取了較為友好的外部環(huán)境。另一方面,在區(qū)域機制中,規(guī)則化的內(nèi)容更容易得到認可,未被法治化體系囊括的內(nèi)容可能被認為是存在戰(zhàn)略意圖的。國際社會有關(guān)“一帶一路”倡議仍存在的顧慮與共建“一帶一路”的法治化發(fā)展程度不足相關(guān)。為此,我們?nèi)孕杓訌姟耙粠б宦贰钡姆ㄖ位w系構(gòu)建,在共建“一帶一路”向縱深發(fā)展過程中與時俱進地針對更為復(fù)雜且高度特殊的風(fēng)險,開展精準細致的研究并及時提供合理的方案[14]。為實現(xiàn)“一帶一路”倡議的雙重使命,其法治化體系建設(shè)也應(yīng)內(nèi)外兼修。在國內(nèi)法方面,中國不斷將高標(biāo)準的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則融入國內(nèi)立法中,推進經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域法治體系現(xiàn)代化,與“一帶一路”沿線國家法治交流常態(tài)化,司法合作也日趨深入,國內(nèi)法治不斷與“一帶一路”區(qū)域法治相互促進,并進行良性互動。在涉外法治方面,2019年初我們修訂《外商投資法》,實行準入前國民待遇、負面清單等國際投資法規(guī)則,推動外商投資法治體系升級。這些法治化努力對于“一帶一路”倡議建設(shè)向縱深發(fā)展不可或缺。

2. 競爭規(guī)則行為導(dǎo)向的進階:RCEP與CPTPP、CAI的微妙關(guān)系

“一帶一路”倡議的法治化進程一直蘊含著從區(qū)域向多邊進階的可能性。2019年《進展、貢獻與展望》文件中,我們就已經(jīng)表明中國支持、維護基于規(guī)則的開放、透明、包容、非歧視的多邊貿(mào)易體制,促進貿(mào)易投資自由化,與沿線國家共建高標(biāo)準的自貿(mào)區(qū),推動經(jīng)濟全球化健康發(fā)展的信心和決心。東盟主導(dǎo)的RCEP作為目前全球最大的區(qū)域自貿(mào)協(xié)定,從規(guī)模、競爭規(guī)則的開放性上都具備極強的多邊進階潛力。首先,從規(guī)?？?RCEP如今囊括全球人口的29.7%,且基于當(dāng)下對印度無條件復(fù)原政策,印度復(fù)原概率極大,將使RCEP總?cè)丝谡际澜缛丝诮霐?shù)[15]。其次,RCEP競爭規(guī)則對合作非常重視,這為區(qū)域競爭新秩序邁向多邊平臺避開一些觀念障礙。RCEP對反競爭行為在知識產(chǎn)權(quán)、電子商務(wù)等新議題中的表現(xiàn)形式非常重視,且現(xiàn)行安排主要是通過規(guī)范合作途徑實現(xiàn)的。 第十二章“電子商務(wù)”第十六條強調(diào)締約方之間、締約方與利益相關(guān)方之間的對話在電子商務(wù)發(fā)展和使用中的價值,提出對話應(yīng)考慮相關(guān)的反競爭實踐。第十八章“機構(gòu)條款”附件一對聯(lián)合委員會附屬機構(gòu)的職能的規(guī)定能使行為導(dǎo)向的區(qū)域競爭新秩序通過RCEP競爭規(guī)則得以落實:商務(wù)環(huán)境委員會的一項重要職能便是落實競爭章節(jié)的內(nèi)容,包括監(jiān)督競爭章節(jié)規(guī)則的實施,促進締約方進行能力建設(shè)、信息交流等合作。這些安排都極有助于區(qū)域競爭新秩序切實向多邊化進階。

RCEP競爭規(guī)則中行為導(dǎo)向的概念界定也影響了2020年12月30日談判完成的《中歐全面投資協(xié)定》(CAI),后者的兩方當(dāng)事人中國和歐盟均為國有企業(yè)大戶,其規(guī)則的整體影響力不言而喻[16]。2021年1月22日公布的CAI文本中,第一部分第二條定義中“體現(xiàn)政府職能行使的行為”被界定為既不以商業(yè)為基礎(chǔ),也不存在一個或多個經(jīng)營者競爭的行為,這基本復(fù)制了RCEP中該概念的精神內(nèi)核[17]。盡管CAI的簽署批準過程中仍面臨困難,中歐能就RCEP競爭規(guī)則的關(guān)鍵內(nèi)容達成共識,已在相當(dāng)程度上證明行為導(dǎo)向的區(qū)域競爭新秩序的強大生命力。更為重要的是,RCEP具有極大的開放性和包容性,協(xié)定對外部成員的加入設(shè)置的門檻非常寬松,其競爭規(guī)則還有意保留了未來與更高標(biāo)準的區(qū)域自貿(mào)協(xié)定整體對接的可能性。金融服務(wù)附件對“公共實體”的界定采取偏重行為、參考權(quán)屬的混合模式,這正是考慮到日本、澳大利亞、新西蘭等成員國同為CPTPP成員國的現(xiàn)實情況。這種開放性和包容性是多邊主義的重要標(biāo)識,客觀上對中國及其他成員未來加入CPTPP也有所助益。中國一旦作出加入CPTPP的決定,區(qū)域競爭新秩序下行為導(dǎo)向的競爭規(guī)則很大程度上可能融入一些權(quán)屬相關(guān)的要素,發(fā)展出一套更圓融的、整體水平更高的多邊競爭新秩序。我們還需力爭對CPTPP中的所有制非中性內(nèi)容進行保留,為區(qū)域競爭新秩序的多邊化進階減少阻力。