我國(guó)《國(guó)土空間規(guī)劃法》立法的功能定位與制度構(gòu)建

黃錫生, 王中政

(重慶大學(xué) 法學(xué)院, 重慶 400044)

2019年10月28日,黨的十九屆四中全會(huì)提出要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是國(guó)家治理水平的重要表征。自新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃展開(kāi)了積極的探索,并初步形成了體系完備、內(nèi)容科學(xué)、布局合理的國(guó)土空間規(guī)劃體系。然而,空間擴(kuò)張失序、開(kāi)發(fā)效率不高等問(wèn)題仍然制約著我國(guó)國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)和保護(hù)。從規(guī)范層面上看,我國(guó)除了《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律外,綜合性的空間規(guī)劃法律始終缺位。而在“多規(guī)合一”試點(diǎn)之后,我國(guó)對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃立法的需求更加強(qiáng)烈。可以說(shuō),頂層規(guī)范的缺失是我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃失序的根源之一?；诖?自然資源部《2019年立法工作計(jì)劃》明確提到要積極配合全國(guó)人大有關(guān)專(zhuān)委會(huì)做好《國(guó)土空間規(guī)劃法》的立法工作。但在新法制定之前,我們需要明確新法制定的背景、基礎(chǔ)和技術(shù)路線等問(wèn)題。本文擬通過(guò)“本體論-功能論-建構(gòu)論”的范式展開(kāi)分析。

一、本體論:《國(guó)土空間規(guī)劃法》立法的必要性與可行性

立法是特定主體依據(jù)一定的職權(quán)和程序,運(yùn)用一定的技術(shù),制定、認(rèn)可和變動(dòng)法律規(guī)范的活動(dòng)[1]。立法的必要性與可行性是評(píng)估新法的重要內(nèi)容。

1. 《國(guó)土空間規(guī)劃法》立法的必要性

《國(guó)土空間規(guī)劃法》的制定既因應(yīng)了我國(guó)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)狀,更是對(duì)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃不足的立法回應(yīng)。易言之,我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃存在的理念片面化、體系復(fù)雜化和法律碎片化等問(wèn)題構(gòu)成了《國(guó)土空間規(guī)劃法》的必要性基礎(chǔ)。

(1) 國(guó)土空間規(guī)劃理念片面化

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),近年來(lái)我國(guó)實(shí)施的各類(lèi)空間規(guī)劃有80多種,類(lèi)型和數(shù)量均十分可觀[2]。從規(guī)劃的編制上看,我國(guó)空間規(guī)劃的部門(mén)化色彩濃厚。現(xiàn)有空間規(guī)劃多是由不同部門(mén)按照職能分工、行業(yè)特點(diǎn)和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì),從不同層次、不同角度組織制定的[3]。由于缺少交流與協(xié)調(diào),各類(lèi)規(guī)劃難免成為“部門(mén)規(guī)劃”,在編制理念上存在明顯的片面化傾向。事實(shí)上,作為國(guó)土空間中之存在物都非孤立,而是相互聯(lián)結(jié)的,國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)關(guān)注到國(guó)土空間的整體性。國(guó)土空間的高質(zhì)量發(fā)展也需要以整體性理念和方法開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃治理[4]。以整體性視角觀之,我們能夠發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系只是單一規(guī)劃的簡(jiǎn)單疊加,缺少整體性和體系性,更割裂了不同規(guī)劃之間的內(nèi)在聯(lián)系。

(2) 國(guó)土空間規(guī)劃體系復(fù)雜化

2019年5月,《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”的形成。但仔細(xì)研究發(fā)現(xiàn),我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系呈現(xiàn)出復(fù)雜化特征。從縱向上看,我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃依托“國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)”的行政區(qū)劃形成了五級(jí)規(guī)劃體系,各級(jí)規(guī)劃均是對(duì)上一級(jí)規(guī)劃的細(xì)化和落實(shí),對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)利用的指標(biāo)也是從上到下逐級(jí)分配。這種類(lèi)似于“發(fā)包制”的規(guī)劃體系存在“剛性有余、彈性不足”的弊端,忽視了地方的個(gè)性需求。此外,在各級(jí)規(guī)劃中又可以按詳略分為總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃,詳細(xì)規(guī)劃又可按性質(zhì)分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃,一項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)層級(jí)尚且如此復(fù)雜,加之不同規(guī)劃間的層次劃分標(biāo)準(zhǔn)各有不同,銜接關(guān)系更是難上加難[5]。

(3) 國(guó)土空間規(guī)劃法律碎片化

從性質(zhì)上說(shuō),規(guī)劃是國(guó)家基于特定目的對(duì)私主體的干預(yù),其正當(dāng)性來(lái)自法律的規(guī)定。法律一方面通過(guò)授權(quán)明確規(guī)劃的目的和要求,另一方面也限制公權(quán)力的邊界。但通過(guò)對(duì)相關(guān)規(guī)范的考察,我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃立法呈現(xiàn)出碎片化的特征,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是缺乏統(tǒng)一的立法。目前,我國(guó)涉及空間規(guī)劃的法律包括《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護(hù)法》等,由于立法主體、調(diào)整對(duì)象不同,各類(lèi)法律銜接不足,致使在內(nèi)容上存在重疊,甚至沖突[6]。二是效力層級(jí)偏低。除了土地利用總體規(guī)劃等個(gè)別規(guī)劃具有法律依據(jù)外,我國(guó)部分規(guī)劃仍是以政策文件的形式公布,例如全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃和全國(guó)國(guó)土規(guī)劃等。盡管政策具有靈活度高、適應(yīng)性強(qiáng)的特點(diǎn),但其約束力有限,不利于國(guó)土空間規(guī)劃的整合與協(xié)調(diào)。

2. 《國(guó)土空間規(guī)劃法》立法的可行性

(1) 基于國(guó)外空間規(guī)劃立法的經(jīng)驗(yàn)

從世界范圍來(lái)看,現(xiàn)代意義上的國(guó)土空間規(guī)劃肇始于20世紀(jì)20年代。在經(jīng)歷過(guò)第一次世界大戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)后,西方國(guó)家普遍陷入嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)蕭條,原先以城市為單一對(duì)象的空間規(guī)劃已經(jīng)無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展的需求,世界各國(guó)開(kāi)始尋找以區(qū)域?yàn)檎w的國(guó)土空間規(guī)劃作為治國(guó)之策[7]。經(jīng)過(guò)一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展,發(fā)達(dá)國(guó)家依托于本國(guó)的行政架構(gòu)形成了較為完整的空間規(guī)劃體系。例如,日本設(shè)立國(guó)土交通省,統(tǒng)一管理空間規(guī)劃所涉及的所有規(guī)劃運(yùn)行機(jī)構(gòu),并分別依托《國(guó)土形成規(guī)劃法》和《國(guó)土利用規(guī)劃法》形成了“國(guó)土形成規(guī)劃”和“國(guó)土利用規(guī)劃”并行的國(guó)土空間規(guī)劃體系[8]。德國(guó)根據(jù)其聯(lián)邦制的行政架構(gòu),形成了層級(jí)分明、功能明確、銜接良好的空間規(guī)劃體系,并建構(gòu)了以《憲法》《空間規(guī)劃法》《建設(shè)法典》為基礎(chǔ)向下延伸的法律體系,從而保障了各層級(jí)規(guī)劃的制定與實(shí)施[9]。盡管?chē)?guó)情不同,但發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)踐折射出一個(gè)鮮明的特點(diǎn),即國(guó)土空間規(guī)劃體系需要以本國(guó)的行政架構(gòu)為基礎(chǔ),并有完整的法律法規(guī)體系與之配套。

(2) 基于國(guó)內(nèi)空間規(guī)劃立法的實(shí)踐

從黨的十八大提出“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),優(yōu)化國(guó)土空間格局”的目標(biāo)以來(lái),黨和國(guó)家在國(guó)土空間規(guī)劃方面進(jìn)行了積極的探索。2013年11月,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度,健全國(guó)土空間規(guī)劃體系。2014年國(guó)家發(fā)改委等四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》,“多規(guī)合一”試點(diǎn)改革正式展開(kāi)。2015年9月,《生態(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步提出要構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度。2017年1月,中辦、國(guó)辦印發(fā)了《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》,全面推進(jìn)省域范圍的“多規(guī)合一”改革。2018年3月,《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》授權(quán)自然資源部建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。2019年,隨著《意見(jiàn)》和《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》的相繼出臺(tái),我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃邁入新的階段。同年8月修正的《土地管理法》為國(guó)土空間規(guī)劃的立法保留了法律空間(1)《土地管理法》第18條規(guī)定,國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類(lèi)開(kāi)發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。為了解決過(guò)渡期的規(guī)劃銜接問(wèn)題,該法還明確:已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的,不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。同時(shí)在附則中規(guī)定:編制國(guó)土空間規(guī)劃前,經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。。2020年3月,中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》將環(huán)境治理納入國(guó)土空間規(guī)劃。至此,我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃改革步步為營(yíng),改革的廣度和深度不斷加大,為國(guó)土空間規(guī)劃立法提供了良好的基礎(chǔ)。

二、功能論:《國(guó)土空間規(guī)劃法》的功能定位

通過(guò)上文的論證,《國(guó)土空間規(guī)劃法》業(yè)已具備了良好的立法基礎(chǔ)。但新法何以可能,還需從功能論角度進(jìn)一步證立。

1. 《國(guó)土空間規(guī)劃法》的價(jià)值功能

法的價(jià)值是以法與人的關(guān)系為基礎(chǔ),法對(duì)于人所具有的意義及滿足[10]。《國(guó)土空間規(guī)劃法》的價(jià)值功能主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:秩序價(jià)值和正義價(jià)值。

(1) 整合與協(xié)調(diào):實(shí)現(xiàn)法的秩序價(jià)值

秩序根植于自然界和人類(lèi)社會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)之中,是在自然進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)程中存在著的某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性[11]。《國(guó)土空間規(guī)劃法》的秩序價(jià)值主要表現(xiàn)在整合與協(xié)調(diào)兩個(gè)方面。

就整合功能而言,《國(guó)土空間規(guī)劃法》的立法因應(yīng)了我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃類(lèi)型多樣、內(nèi)容重疊的不足,以頂層設(shè)計(jì)的方式對(duì)各類(lèi)空間規(guī)劃提供了規(guī)范指引,從形式上實(shí)現(xiàn)了國(guó)土空間規(guī)劃體系的統(tǒng)一。從內(nèi)容上看,《國(guó)土空間規(guī)劃法》的整合功能還體現(xiàn)在對(duì)各類(lèi)空間規(guī)劃編制與審批的權(quán)力配置上。如上文所述,我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃編制的部門(mén)化色彩濃厚,規(guī)劃編制缺乏整體性和體系性。根據(jù)《意見(jiàn)》的要求,國(guó)土空間規(guī)劃將實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃的融合、統(tǒng)一,也就意味著國(guó)土空間規(guī)劃的編制將會(huì)綜合考量各類(lèi)空間規(guī)劃,通過(guò)統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃編制權(quán)以及重新厘清各類(lèi)規(guī)劃編制權(quán)的方式作出全局性的部署,加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各類(lèi)空間規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用,從實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃體系的整合。

此外,國(guó)土空間規(guī)劃并非單一規(guī)劃的自然延伸,也不是“多規(guī)合一”的簡(jiǎn)單疊加,而是建立在“多規(guī)”之上的整體性重構(gòu)。作為一種全新的規(guī)劃模式,國(guó)土空間規(guī)劃需要處理好與其他規(guī)劃的關(guān)系,《國(guó)土空間規(guī)劃法》的秩序價(jià)值之一就在于通過(guò)法律的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。從定位上看,國(guó)土空間規(guī)劃是各類(lèi)空間規(guī)劃的基礎(chǔ),在空間規(guī)劃體系中起到統(tǒng)領(lǐng)作用,其他空間規(guī)劃不得與國(guó)土空間規(guī)劃相沖突。從具體內(nèi)容上看,在實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”之后各地不再新編和報(bào)批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃。已批準(zhǔn)的規(guī)劃期至2020年后的省級(jí)國(guó)土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等規(guī)劃以及原省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)和市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)的規(guī)劃,要按照新的規(guī)劃編制要求,將既有規(guī)劃成果融入新編制的同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中。

總體而言,《國(guó)土空間規(guī)劃法》通過(guò)整合分散的各類(lèi)空間規(guī)劃,重新厘清各類(lèi)規(guī)劃的編制權(quán)力,實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的整合;通過(guò)明確國(guó)土空間規(guī)劃的定位以及理順與其他各類(lèi)規(guī)劃的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)。最后,在對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃整合與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,提高規(guī)劃的編制和實(shí)施效率,以此體現(xiàn)法的秩序價(jià)值。

(2) 衡量與補(bǔ)償:實(shí)現(xiàn)法的正義價(jià)值

在法的價(jià)值體系中,正義價(jià)值是秩序價(jià)值的延伸。說(shuō)一個(gè)社會(huì)秩序是合乎正義的,意味著這種秩序把人們的行為調(diào)整得使所有人都感到滿意[12]?！秶?guó)土空間規(guī)劃法》的正義價(jià)值主要表現(xiàn)在個(gè)體正義與整體正義兩個(gè)方面。

國(guó)土空間規(guī)劃作為統(tǒng)籌分配國(guó)土資源要素的重要工具,涉及對(duì)不同層次、不同領(lǐng)域、不同主體的利益協(xié)調(diào)[13]。法律作為利益調(diào)節(jié)的重要方式,在個(gè)體正義方面主要通過(guò)權(quán)利賦予的方式實(shí)現(xiàn)。具體而言,由于規(guī)劃的編制不僅關(guān)涉國(guó)家、社會(huì),也對(duì)個(gè)人利益產(chǎn)生直接或間接的影響,這就存在個(gè)人因規(guī)劃不當(dāng)或規(guī)劃變更而利益受損的可能[14]。《國(guó)土空間規(guī)劃法》通過(guò)賦予社會(huì)公眾以參與權(quán)、求償權(quán)、空間權(quán)等權(quán)利,實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公眾的個(gè)體關(guān)懷。在規(guī)劃編制環(huán)節(jié),社會(huì)公眾可以通過(guò)行使參與權(quán)獲取相關(guān)信息,并就規(guī)劃的編制提出自己的利益訴求;當(dāng)個(gè)人利益受到規(guī)劃侵害時(shí),可以通過(guò)求償權(quán)的行使獲得相應(yīng)的賠償。

另外,國(guó)土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施不僅關(guān)涉不同地域居民的權(quán)利,影響代內(nèi)正義,而且鑒于國(guó)土資源的不可再生性,國(guó)土空間規(guī)劃勢(shì)必影響下一代人占有、使用國(guó)土空間資源的權(quán)利[15]?！秶?guó)土空間規(guī)劃法》通過(guò)維護(hù)代內(nèi)正義和代際正義的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)整體正義的追求。就代內(nèi)正義而言,《國(guó)土空間規(guī)劃法》主要通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)。國(guó)土空間規(guī)劃的編制需要考慮各地區(qū)的自然稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,規(guī)劃通過(guò)公權(quán)力的實(shí)施介入私權(quán)利的行使,使得某一地區(qū)為了服務(wù)全局不得不作出經(jīng)濟(jì)增量上的犧牲。生態(tài)補(bǔ)償通過(guò)獲益地區(qū)向施益地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,糾正資源分配上的不公平,以此完成代內(nèi)正義的填補(bǔ)。就代際正義而言,《國(guó)土空間規(guī)劃法》主要通過(guò)用途管制方式實(shí)現(xiàn)。國(guó)土空間用途管制是世界上多數(shù)國(guó)家采取的國(guó)土空間管理制度,其目的在于控制土地的利用方向,以實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展[16]?！秶?guó)土空間規(guī)劃法》通過(guò)國(guó)土空間用途管制實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、國(guó)土資源的保有,以可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo),實(shí)現(xiàn)對(duì)代際正義的追求。

2. 《國(guó)土空間規(guī)劃法》的規(guī)范功能

(1) 實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的有序開(kāi)發(fā)

從正向激勵(lì)上看,《國(guó)土空間規(guī)劃法》通過(guò)整合與協(xié)調(diào)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的統(tǒng)一,以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)(雙評(píng)價(jià))為基礎(chǔ),根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、環(huán)境保護(hù)等因素,做好國(guó)土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì),為實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的有序開(kāi)發(fā)提供了規(guī)范指引。此外,《國(guó)土空間規(guī)劃法》的立法以“多規(guī)合一”的試點(diǎn)為基礎(chǔ),充分吸收了《意見(jiàn)》的指導(dǎo)精神,為國(guó)土空間的有序開(kāi)發(fā)提供了實(shí)踐依據(jù)。從負(fù)向激勵(lì)上看,《國(guó)土空間規(guī)劃法》對(duì)國(guó)土空間的編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督等進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定,并輔之以相應(yīng)的法律責(zé)任,任何違反《國(guó)土空間規(guī)劃法》的行為都會(huì)受到法律的制裁,以此倒逼國(guó)土空間的有序開(kāi)發(fā)。

(2) 實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的有效保護(hù)

《國(guó)土空間規(guī)劃法》對(duì)國(guó)土空間的保護(hù)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間“量”上的保護(hù)。我國(guó)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)效率低下的原因之一是資源配置的不合理,主要表現(xiàn)為部分地區(qū)不顧資源環(huán)境承載力的約束集中開(kāi)發(fā)、掠奪開(kāi)發(fā)造成生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)下降;部分地區(qū)還存在土地閑置、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象?！秶?guó)土空間規(guī)劃法》的功能之一就在于優(yōu)化國(guó)土資源的空間配置、平衡各地區(qū)的人地沖突,實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間“量”上的保護(hù)。二是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間“質(zhì)”上的保護(hù)。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增量的同時(shí),也造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染和資源破壞問(wèn)題?！秶?guó)土空間規(guī)劃法》授權(quán)自然資源部實(shí)施國(guó)土空間綜合整治和生態(tài)修復(fù)職責(zé),堅(jiān)持以人為本,因地制宜調(diào)整空間布局,提高空間使用效率,修復(fù)退化受損的生態(tài)系統(tǒng),從“質(zhì)”上實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間的保護(hù)。

(3) 實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的有效治理

國(guó)土空間治理是優(yōu)化環(huán)境保護(hù)、保障糧食安全、促進(jìn)國(guó)土資源節(jié)約集約利用的有效手段,是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵舉措[17]。我國(guó)國(guó)土空間治理還存在著能力不足、手段單一等問(wèn)題。黨的十八大之后,尤其是隨著自然資源部的組建,我國(guó)國(guó)土空間治理能力取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,主要表現(xiàn)為主體功能區(qū)的基礎(chǔ)性地位趨于增強(qiáng)、國(guó)土空間規(guī)劃體系基本形成、以國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度為核心的生態(tài)文明制度得以確立等[18]?！秶?guó)土空間規(guī)劃法》的功能一方面在于固化黨的十八大以來(lái)國(guó)家在國(guó)土空間治理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和長(zhǎng)效機(jī)制,另一方面在于為國(guó)土空間治理的進(jìn)一步優(yōu)化提供規(guī)范支撐和改革依據(jù)。

三、建構(gòu)論:《國(guó)土空間規(guī)劃法》的制度構(gòu)建

本體論和功能論從宏觀視角論證了《國(guó)土空間規(guī)劃法》立法的必要性、可行性以及正當(dāng)性,而建構(gòu)論則是從微觀層面繼續(xù)探討《國(guó)土空間規(guī)劃法》立法模式及制度構(gòu)建等問(wèn)題。

1. 《國(guó)土空間規(guī)劃法》立法模式的選擇

關(guān)于《國(guó)土空間規(guī)劃法》的實(shí)現(xiàn)方式,學(xué)界提供的方案主要有:打造“升級(jí)版”的《土地管理法》[19],單獨(dú)制定《土地規(guī)劃法》[20],制定專(zhuān)門(mén)的《國(guó)土空間規(guī)劃法》[21]以及尋求適度法典化的《國(guó)土空間規(guī)劃基本法》[22]?？傮w而言,學(xué)界對(duì)《國(guó)土空間規(guī)劃法》的研究主要是從外部視角探討新法的實(shí)現(xiàn)路徑,對(duì)新法的立法模式缺乏關(guān)注。筆者認(rèn)為,《國(guó)土空間規(guī)劃法》立法模式的確定需要在三組模式比較的基礎(chǔ)上,作出應(yīng)然的選擇。

(1) 《國(guó)土空間規(guī)劃法》立法模式的備選方案

一是單獨(dú)式立法或嵌入式立法。所謂單獨(dú)式立法,是指專(zhuān)門(mén)制定《國(guó)土空間規(guī)劃法》,并對(duì)原先分散在《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律中的相關(guān)規(guī)定以及分散在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》等政策文件中的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行整合,形成獨(dú)立完整的《國(guó)土空間規(guī)劃法》。所謂嵌入式立法,是指不單獨(dú)制定《國(guó)土空間規(guī)劃法》,而是在現(xiàn)行法律規(guī)范的基礎(chǔ)上,在政策文件中增加相應(yīng)內(nèi)容,通過(guò)法律的修改實(shí)現(xiàn)內(nèi)容的更新。

二是框架性立法或管制性立法。所謂框架性立法,是指制定的《國(guó)土空間規(guī)劃法》將通過(guò)原則性的指引,化解各類(lèi)空間規(guī)劃法律在具體內(nèi)容上的沖突,并為制定具體的行政法規(guī)提供上位法依據(jù)。管制性立法則是通過(guò)在《國(guó)土空間規(guī)劃法》中規(guī)定明確、具體的管制主體、管制對(duì)象、管制方法以及責(zé)任制度等,實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)空間規(guī)劃的指導(dǎo)和約束。

三是發(fā)展規(guī)劃法或空間規(guī)劃法。2018年3月,《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》賦予自然資源部建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的職責(zé),空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃兩大類(lèi)規(guī)劃并存的格局正式建立[23]。所謂發(fā)展規(guī)劃法,是指《國(guó)土空間規(guī)劃法》的定位應(yīng)當(dāng)是服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,側(cè)重于對(duì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的追求;而空間規(guī)劃法的定位則要求《國(guó)土空間規(guī)劃法》的首要目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)空間資源的保護(hù)。

(2) 《國(guó)土空間規(guī)劃法》立法模式的應(yīng)然選擇

比較而言,嵌入式立法的優(yōu)勢(shì)在于節(jié)約立法成本,并且能夠保持現(xiàn)有的立法體系?？蚣苄粤⒎ǖ膬?yōu)勢(shì)在于其開(kāi)放性,能夠形成規(guī)劃立法的基本框架和走向。鑒于我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)際情況,筆者認(rèn)為,我國(guó)《國(guó)土空間規(guī)劃法》應(yīng)當(dāng)采取單獨(dú)、管制性的立法模式,在大類(lèi)上屬于空間規(guī)劃法。首先,嵌入式立法模式與“多規(guī)合一”的改革目標(biāo)不符。“多規(guī)合一”改革的目標(biāo)是為了破解當(dāng)前廣泛存在的規(guī)劃類(lèi)型多、審批程序復(fù)雜、規(guī)劃體系散亂等弊端。從改革路徑上看,需要一部綜合性的國(guó)土空間規(guī)劃法律發(fā)揮整合和引領(lǐng)作用,而嵌入式立法模式顯然不能滿足這一需求。其次,當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃領(lǐng)域存在著嚴(yán)重的體制機(jī)制矛盾,各類(lèi)規(guī)劃在內(nèi)容和實(shí)施上存在交叉和沖突,亟須一部具有可操作性的法律予以消解,而框架性立法模式因其原則性強(qiáng)的特點(diǎn)也無(wú)法勝任這一任務(wù)。最后,在“發(fā)展規(guī)劃法”和“空間規(guī)劃法”并行的背景下,明確《國(guó)土空間規(guī)劃法》屬于“空間規(guī)劃法”,發(fā)揮其在優(yōu)化空間布局、保護(hù)空間資源等方面的作用也符合該法的價(jià)值取向。

2. 《國(guó)土空間規(guī)劃法》具體制度的構(gòu)建

必須明確的是,對(duì)于國(guó)土空間我們不可能只開(kāi)發(fā)不保護(hù),也不可能只保護(hù)不開(kāi)發(fā),如何處理開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系是《國(guó)土空間規(guī)劃法》的基本內(nèi)容。循此邏輯,《國(guó)土空間規(guī)劃法》具體制度可以采取“開(kāi)發(fā)+保護(hù)+監(jiān)管”的建構(gòu)模式。

(1) 開(kāi)發(fā)制度

一是國(guó)土空間規(guī)劃分級(jí)分類(lèi)制度。目前,我國(guó)依托于“國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)”的行政架構(gòu),形成了“五級(jí)三類(lèi)”的國(guó)土空間規(guī)劃體系。在宏觀層面上,國(guó)家空間規(guī)劃是頂層規(guī)劃,約束和指導(dǎo)各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃。中觀層面的規(guī)劃除了發(fā)揮“承上啟下”的功能外,還要重點(diǎn)解決兩方面的問(wèn)題:一是跨行政區(qū)域的空間規(guī)劃問(wèn)題;二是區(qū)域交界處的空間規(guī)劃問(wèn)題?？h鄉(xiāng)層面的規(guī)劃編制需要關(guān)注地方的個(gè)體差異,保留規(guī)劃編制的彈性空間,保障規(guī)劃的可實(shí)施性。此外,為保證規(guī)劃的融貫性,還應(yīng)建立上下傳導(dǎo)機(jī)制,即省級(jí)空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以國(guó)家空間規(guī)劃為依據(jù),市縣空間規(guī)劃和其他空間性規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)以省級(jí)空間規(guī)劃為依據(jù),各級(jí)規(guī)劃都不得違反上級(jí)空間規(guī)劃劃定的“三區(qū)三線”和管控要求。

二是國(guó)土空間規(guī)劃編制、審批與審核制度。國(guó)土空間規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)符合自然和社會(huì)發(fā)展規(guī)律,注重各類(lèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào),健全規(guī)劃實(shí)施的傳導(dǎo)機(jī)制,保證規(guī)劃的可用性。國(guó)土空間規(guī)劃的審批應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持精簡(jiǎn)的原則。按照“管什么批什么”的方針,對(duì)各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃從目標(biāo)定位、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,從程序、合法合規(guī)性等方面進(jìn)行形式審查。同時(shí),減少需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市數(shù)量,給地方國(guó)土空間規(guī)劃審批留足空間。此外,還需建立規(guī)劃審核制度,在人大審核通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃后,其他各類(lèi)規(guī)劃都需要進(jìn)行“多規(guī)合一”的審核,通過(guò)審核后才可上報(bào),以此體現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃編制與審批的科學(xué)性、民主性。

(2) 保護(hù)制度

一是國(guó)土空間預(yù)警制度。國(guó)土空間預(yù)警是國(guó)土空間事前保護(hù)制度的重要內(nèi)容,它是基于資源環(huán)境承載力的要求,在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)活動(dòng)中,對(duì)有損國(guó)土空間的行為提前進(jìn)行防范的制度。然而,當(dāng)前資源環(huán)境承載力預(yù)警主流的思路是依據(jù)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)劃分警情以實(shí)現(xiàn)對(duì)未來(lái)的預(yù)警。這種基于過(guò)去線性經(jīng)驗(yàn)的做法在面對(duì)因政策調(diào)整、技術(shù)革新等非線性變化時(shí),往往力不從心[24]。國(guó)土空間預(yù)警制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)在“雙評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)上,總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn),通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃的定期評(píng)估,不斷提高預(yù)警水平。

二是國(guó)土空間用途管制制度。構(gòu)建國(guó)土空間用途管制制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。就管制主體而言,在2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后,自然資源部統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制的職能已然受到肯認(rèn)。在管制對(duì)象方面,“國(guó)土空間”是當(dāng)然的對(duì)象,其中不僅包括一切自然資源和生態(tài)要素,還包括生活其中的人類(lèi)及其行為[25]。最后,在管制手段上,鑒于國(guó)土空間的復(fù)合性和立體性,應(yīng)當(dāng)采取多元化的管制措施。例如,可以借鑒《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的做法,將國(guó)土空間分為允許利用、有條件利用、限制利用和禁止利用四類(lèi),融合差別化空間管理理念,分別規(guī)定使用規(guī)則,提高空間利用效率[26]。

三是國(guó)土空間整治與修復(fù)制度。國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)不可避免地造成空間資源的耗散以及生態(tài)水平的下降。國(guó)土空間整治與修復(fù)處于國(guó)土空間保護(hù)制度的末端環(huán)節(jié),在保障空間質(zhì)量、促進(jìn)國(guó)土資源可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要的作用。黨的十八大以前,我國(guó)土地整治雖然把改善生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)重要目標(biāo),但實(shí)踐中對(duì)生態(tài)修復(fù)和生態(tài)功能提升的體現(xiàn)并不充分,大大降低了國(guó)土空間利用的效率[27]。國(guó)土空間整治通過(guò)對(duì)未開(kāi)發(fā)土地、低效利用土地、毀損或污染土地進(jìn)行綜合治理修復(fù),優(yōu)化國(guó)土資源配置,提升空間質(zhì)量。

(3) 監(jiān)管制度

一是國(guó)土空間規(guī)劃督察制度。國(guó)土空間規(guī)劃的管理可以借鑒環(huán)保督察的制度設(shè)計(jì),構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃督察制度。具體而言,首先,在督察理念方面,規(guī)劃督察應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“保護(hù)國(guó)土資源,優(yōu)化空間配置”的基本立場(chǎng),符合生態(tài)文明建設(shè)的整體目標(biāo)。其次,根據(jù)“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”的原則,明確各類(lèi)空間規(guī)劃的審批單位應(yīng)當(dāng)是督察的首要主體。最后,在督察方式上可以結(jié)合5G技術(shù)、云計(jì)算和人工智能等高科技手段提升督察質(zhì)量。

二是信息公開(kāi)和公眾參與制度。我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃編制長(zhǎng)期堅(jiān)持的技術(shù)主義路線在一定程度上忽視了社會(huì)公眾的能動(dòng)性。公眾是規(guī)劃作用的直接對(duì)象,他們有權(quán)在空間治理中表達(dá)自己的利益需求。在信息公開(kāi)方面,國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立健全國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái),及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息,促使信息在不同主體之間的共享;同時(shí),建立相應(yīng)的信息反饋機(jī)制,確保信息的公開(kāi)透明。在公眾參與方面,應(yīng)當(dāng)暢通公眾利益表達(dá)渠道,構(gòu)建多元化的公眾參與方式。例如,在決定規(guī)劃方向和目標(biāo)階段,可以采取聽(tīng)證會(huì)、民意調(diào)查等方式;在設(shè)計(jì)和選擇方案階段,可以采取草案工作室、模擬游戲等方式;在實(shí)施階段,可以采取電話反饋等方式[28]。

三是國(guó)土空間規(guī)劃責(zé)任制度?！坝袡?quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督”是法治國(guó)家的基本要求,構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的責(zé)任制度意義重大。國(guó)土空間規(guī)劃責(zé)任制度需要做好與《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)內(nèi)容的銜接。具體而言,國(guó)土空間規(guī)劃的責(zé)任類(lèi)型主要包括民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任;責(zé)任主體主要包括規(guī)劃編制單位、規(guī)劃主管部門(mén)及其直接責(zé)任人等。在責(zé)任追究上,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮監(jiān)察體制改革的積極成效,同時(shí)發(fā)揮各級(jí)人大對(duì)總體規(guī)劃的審核監(jiān)督作用,確保國(guó)土空間規(guī)劃從編制到實(shí)施的規(guī)范化。

四、結(jié) 語(yǔ)

長(zhǎng)期以來(lái),“規(guī)劃打架”“馬拉松式審批”等問(wèn)題始終制約著我國(guó)國(guó)土空間利用的效率和質(zhì)量。研究發(fā)現(xiàn),我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃失序的病灶在于頂層規(guī)范的缺失。從本體論的角度上看,《國(guó)土空間規(guī)劃法》的制定已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)。從功能論的角度上看,《國(guó)土空間規(guī)劃法》的立法既體現(xiàn)了法的價(jià)值功能,也實(shí)現(xiàn)了法的規(guī)范功能。在立法模式的選擇上,《國(guó)土空間規(guī)劃法》應(yīng)當(dāng)采取單獨(dú)、管制性的立法模式,在大類(lèi)上屬于空間規(guī)劃性法律;在具體制度構(gòu)建上,通過(guò)“開(kāi)發(fā)+保護(hù)+監(jiān)管”的模式實(shí)現(xiàn)規(guī)則的嵌入。當(dāng)然,本文在具體制度構(gòu)建上并非窮盡性列舉,而只是從大類(lèi)上進(jìn)行的架構(gòu),至于大類(lèi)項(xiàng)下的具體制度則需在立法時(shí)結(jié)合立法目的、立法原則等進(jìn)行審慎地設(shè)計(jì)。