德宏州國有林場改革成效分析

李斌，楊萬柳*，楊金漢，孫笑川，段洪瑞

（1.德宏州森林和草原資源監(jiān)測監(jiān)管總站，云南 德宏 678400；2.德宏州自然資源和規(guī)劃局；云南 德宏 678400 3.德宏州林草種苗管理和質(zhì)量監(jiān)督檢驗站，云南 德宏 678400）

1 國有林場改革的重要意義

國有林場是建國初期建立的專門從事營造林和森林管護的單位，承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)和森林資源培育的雙重任務(wù)，在林業(yè)建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的示范帶動作用，但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，及多次管理體制的改革調(diào)整，國有林場功能定位不清、管理體制不順、經(jīng)營機制不活、支持政策不健全等弊端日益顯現(xiàn)，林場可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。因此，2003年中央9號文件明確提出推進國有林場改革，2011年國務(wù)院確定河北、浙江、安徽、江西、山東、湖南、甘肅七省開展試點，改革成效非常顯著，2015年3月中共中央國務(wù)院印發(fā)《國有林場改革方案》全面啟動國有林場改革，明確要求將國有林場的主要功能明確定位于保護培育森林資源、維護國家生態(tài)安全，牢牢把握國有林場改革的公益事業(yè)單位取向，為國有林場事業(yè)發(fā)展奠定了堅實的政策基礎(chǔ)。

2 德宏州國有林場改革前情況

德宏州原有5個林場，分別是德宏州林業(yè)局試驗林場、瑞麗市畹町經(jīng)濟開發(fā)區(qū)國營林場、瑞麗市勐秀國營林場、云南省國有隴川林場和委托梁河縣三禾林業(yè)有限責(zé)任公司管理的原梁河縣三岔河林場，除德宏州林業(yè)局試驗林場屬德宏州林業(yè)局管理外，其他國有林場均為當?shù)乜h市林業(yè)局管理，其中：州試驗林場為公益一類全額撥款事業(yè)單位、畹町林場和勐秀林場為公益二類全額撥款事業(yè)單位、隴川林場為公益二類差額撥款自收自支事業(yè)單位、三岔河林場委托梁河縣三禾林業(yè)有限公司（經(jīng)國企改制）管理，5個林場有干部職工296人，在職職工188人，離退休職工108人，其中，企業(yè)單位人員115人，在職85人，離退休30人；事業(yè)單位人員181人，在職103人（管理崗位36人，專業(yè)技術(shù)崗位33人，工勤技能崗位34人），離退休78人。共有事業(yè)編制125名，其中，財政全額撥款編制75名，空編5名；差額撥款編制50名，空編17名，多種經(jīng)營管理體制并存?？偨?jīng)營面積33.2176萬畝，森林覆蓋率79.36%，森林蓄積量192.881萬立方米，總資產(chǎn)3786.02萬元，負債525.93萬元（其中：金融機構(gòu)債務(wù)301萬元，其他債務(wù)224.93萬元），多年來，在維護德宏州生態(tài)安全、木材安全、物種安全，以及促進地方經(jīng)濟建設(shè)等方面作出了重大貢獻，但是由于長期管理體制不順、經(jīng)營機制不活等，也付出了沉重代價，面臨的資源管理弱化、基礎(chǔ)設(shè)施落后、債務(wù)負擔(dān)沉重、職工生活困難等問題日益嚴重，林場發(fā)展面臨著嚴峻考驗。

3 國有林場改革成效

2016年德宏州按照《國有林場改革方案》《云南省國有林場改革實施方案》等文件要求，堅持“從改革出發(fā)，以發(fā)展落腳”的思路，統(tǒng)籌處理好改革與發(fā)展、當前與長遠的關(guān)系，借改革之機，謀劃好國有林場的長遠發(fā)展，打改革牌，謀發(fā)展局，制定出臺了《德宏州國有林場改革實施方案》《德宏州林業(yè)局試驗林場改革試點方案》《瑞麗市畹町經(jīng)濟開發(fā)區(qū)國營林場改革試點實施方案》，提出了公益性質(zhì)明確到位，事業(yè)編制落實到位，林場職工安置到位，財政預(yù)算保障到位，糾紛調(diào)解到位，林地林木核權(quán)到位，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金安排到位，管理制度健全到位。

3.1 理順管理體制，明確公益屬性

德宏州把5個林場整合優(yōu)化為4個，全部定性為所屬林業(yè)局下屬公益一類事業(yè)單位，由同級林業(yè)局管理，人員經(jīng)費、購買服務(wù)經(jīng)費等納入同級財政預(yù)算，縣市屬林場名稱統(tǒng)一調(diào)整為“XX縣（市）國有林場”，國有林場主要職能職責(zé)調(diào)整為保護培育森林資源、維護生態(tài)安全、提供生態(tài)公益服務(wù)、提高生態(tài)服務(wù)功能，為改革縣市區(qū)域提供了良好的生態(tài)民生福祉，實現(xiàn)了經(jīng)營面積、森林蓄積、森林覆蓋率的增長目標。同時，綜合考慮到在職人員、管護面積、改革難度等因素，核定公益一類事業(yè)編制93名，其中：瑞麗市勐秀林場和畹町林場整合為瑞麗市國有林場（加掛云南省畹町森林公園管理所牌子），重新核定編制8名批；云南省國有隴川林場變更為隴川縣國有林場（加掛云南省章鳳國家森林公園管理所牌子），重新核定編制12名；新成立梁河縣國有林場，核定編制12名；州林業(yè)局試驗林場與州林業(yè)科學(xué)研究所實行兩塊牌子一套人馬的管理體制，有編制61名。

3.2 妥善安置人員，保障職工權(quán)益

德宏州對改革產(chǎn)生的富余17名職工采取工作調(diào)動、購買服務(wù)的方式逐步消化，使用中央改革資金補繳了改革前拖欠的職工社保費，對富余人員進行了妥善安置，安置率達100%，在職職工按照規(guī)定參加了基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等，繳納了住房公積金和職業(yè)年金，參保率達100%。瑞麗市把林場超編的1名人員調(diào)整到瑞麗市珍稀植物園管理所工作，隴川縣采用“考試+考核”競聘的形式，擇優(yōu)錄取12人，政府購買服務(wù)16人，梁河縣按照事業(yè)單位公開招聘要求，于2017年、2018年分兩批招錄12名專業(yè)技術(shù)人員，并通過招收國有林場護林員等方式解決三禾林業(yè)有限公司原40名職工再就業(yè)問題。在2010年—2015年全省國有林場棚戶區(qū)（危舊房）改造中，實施255套，獲補貼510萬元，基本覆蓋林場全體職工，職工住房條件得到極大改善。

3.3 完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升管護能力

德宏州堅持投入為先，不斷加強國有林場水、電、路、管護用房、森林防火、有害生物防治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并納入相應(yīng)的行業(yè)規(guī)劃，分步實施。實現(xiàn)了通向林場場部道路硬化率100%，林區(qū)道路建設(shè)，管護用房通水、通電，信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋基本完成，防火通道暢通，有害生物防治能力加強，制定出臺了《德宏州國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃（2017年—2020年）》《德宏州國有林場中長期發(fā)展規(guī)劃（2017年—2035年）》《德宏州國有林場森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查報告》，明確了州發(fā)展改革委、州林業(yè)、州交通、州水利、州供電等部門職責(zé)，在“十三五”期間優(yōu)先立項實施。同時，制定出臺了《德宏州人民政府辦公室關(guān)于加強森林資源保護管理的意見》《德宏州林業(yè)局關(guān)于印發(fā)德宏州國有林場森林資源保護管理工作考核辦法（試行）的通知》《德宏州林業(yè)局關(guān)于印發(fā)德宏州國有林場管理辦法（試行）的通知》等文件，多次開展了打擊整治破壞森林資源違法行為專項行動，不斷強化森林資源監(jiān)管。

3.4 落實改革經(jīng)費，兜底改革成本

德宏州財政及時把中央、省財政國有林場改革補助資金1026.34萬元，全額下?lián)艿娇h市、林場（其中：中央國有林場改革補助資金423.21萬元、第二批中央林業(yè)生態(tài)保護恢復(fù)（停伐補助）資金103.13萬元、2017年生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金500萬元），主要用于補繳社保、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，中央、省資金已按照改革資金使用管理要求全部使用。在全州財政困難的前提下，調(diào)配375萬元用于州和縣市國有林場改革工作經(jīng)費和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等?？h市整合資金1805.49萬元，有關(guān)部門積極配合化解國有林場拖欠的金融性債務(wù)，切實兜底改革成本，全面保障了國有林場改革各項工作的順利推進。

3.5 隊伍不斷加強，管理得到提升

改革期間，州試驗林場帶編引進研究生1名，梁河縣國有林場于2017年、2018年分兩批通過事業(yè)單位公開招聘考試招聘12名職工。在現(xiàn)有的93名編制中，設(shè)置管理崗位4個、專業(yè)技術(shù)崗位57個、工勤崗位32個，實行評聘分離，簽訂了聘用合同，建立了績效考核機制，國有林場人才隊伍建設(shè)得到加強。同時，機構(gòu)改革后成立了德宏州林業(yè)和草原局生態(tài)修復(fù)和種苗林場管理科，全州國有林場管理工作。

4 國有林場面臨的問題

4.1 人員結(jié)構(gòu)不合理

由于歷史原因，目前部分國有林場人員結(jié)構(gòu)不合理，存在中老年職工多、工勤人員比例高、低學(xué)歷人員多、專業(yè)技術(shù)人員少、綜合性人才少等問題，難以適應(yīng)新時期國有林場改革發(fā)展需要。

4.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

近幾年來由于國有林場管理體制不順，基礎(chǔ)設(shè)施投入資金渠道有限，雖然通過棚戶區(qū)危舊房改造、貧困林場（扶貧項目）、廣電覆蓋、人畜安全飲水等項目支持，對職工住房、道路、管護用房等進行了改造，但是林區(qū)道路，管護站點供電、供水、通信、防火、防有害生物等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然滯后，不同程度存在辦公、生產(chǎn)設(shè)施陳舊，部分管護站房年久失修，破損嚴重的問題，難以適應(yīng)當前森林資源管護的需求。

4.3 林場發(fā)展資金不足

此次改革主要解決了國有林場管理體制、職工工資及相關(guān)經(jīng)費納入財政預(yù)算的問題，能夠滿足國有林場日常管理，但從長遠來看，要做到保護培育森林資源、做到精細化管理，仍然需要在加大投入。

4.4 實際掌控資源少

由于前期管理體制不順、特別是了木材采伐減少（實施木材采伐限額管理）之后，林場收入大幅減少，部分國有林場為了保障發(fā)展和職工工資，把部分林地以租賃或合作造林的形式由第三方交易管理，短期內(nèi)無法收回林場管理，一定程度上制約了林場下一步的發(fā)展。

4.5 非金融性債務(wù)化解難

在改革期間按照政策要求對金融性債務(wù)一次性給予了化解，但是非金融性債務(wù)償還仍然面臨問題，特別是改革后國有林場均定性為公益一類事業(yè)單位，暫無明確的收入渠道。

5 國有林場發(fā)展的建議

5.1 創(chuàng)新管理模式

要扼制國有林場吃上“財政飯”后進取不足的苗頭，從內(nèi)部管理入手，合理規(guī)劃內(nèi)設(shè)機構(gòu)，明確工作職責(zé)。合力設(shè)置崗位，按照評聘分離的要求，建立健全公開公平、競聘上崗的用人體系。強化考核，采取網(wǎng)格化、精細化管理的模式，定人定崗定責(zé)。貫徹落實好年度森林資源保護管理考核和場長離任考核等有關(guān)規(guī)定，把森林資源保護管理責(zé)任壓到實處。

5.2 強化人才培養(yǎng)

建立“能上能下”的用人機制，激發(fā)國有林場干部職工的積極性、主動性和創(chuàng)造性。加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，采用“請進來”“送出去”的方式加強人才培養(yǎng)鍛煉，全面提升干部職工綜合素質(zhì)也業(yè)務(wù)水平。充分利用人才引進政策，招聘急需的管理和技術(shù)人才，優(yōu)化人員隊伍結(jié)構(gòu)。

5.3 強化國有林場森林資源保護和培育

全面抓好森林資源保護和培育工作，建立完善森林資源檔案，全面摸清林場資源情況，依托以購買服務(wù)為主的公益林管護機制，強化對森林資源的監(jiān)管，按照已制定的國有林場中長期規(guī)劃進一步細化國有林場森林經(jīng)營方案，明確發(fā)展目標，建立以森林經(jīng)營方案為核心的森林經(jīng)營管理制度。全力參與生態(tài)建設(shè)的主戰(zhàn)場，積極爭取實施造林補貼、森林撫育等項目建設(shè)，加快造林綠化進程。加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。推進國有林場不動產(chǎn)登記頒證工作，依法明確經(jīng)營范圍和責(zé)任，逐步解決林區(qū)居民點問題。

5.4 加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

按照《德宏州國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃（2017年—2020年）》內(nèi)容，推進國有林場管護用房、道路、飲水完全、供電、網(wǎng)絡(luò)信號等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極主動與有關(guān)部門對接，爭取把未完成內(nèi)容納入“十四五”規(guī)劃保障實施，全面強化國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高監(jiān)測能力和管理水平。

進一步完善應(yīng)急預(yù)案，全面做好林區(qū)綜治維穩(wěn)工作，對破壞國有林場森林資源、擾亂林區(qū)社會穩(wěn)定的行為依法堅決給予打擊。