普惠性政策背景下城鎮(zhèn)小區(qū)配套民辦幼兒園治理的成效、問(wèn)題與對(duì)策

□羅 媛

2018 年11 月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》 出臺(tái)，提出“到2020 年，全國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達(dá)到80%”。此外，文件還要求“規(guī)范小區(qū)配套幼兒園建設(shè)使用”。本研究通過(guò)分析全國(guó)及各地方政府小區(qū)配套幼兒園治理政策，以及調(diào)研北京、重慶和石家莊等典型城市的相關(guān)政策的治理成效和問(wèn)題，旨在對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)配套民辦幼兒園治理的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并提出對(duì)策建議。

一、當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理政策的實(shí)施成效

2019 年1 月9 日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》中，要求“小區(qū)配套幼兒園移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)后，應(yīng)當(dāng)由教育行政部門(mén)辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營(yíng)利性幼兒園”。此后，全國(guó)各地依法依規(guī)開(kāi)展城鎮(zhèn)小區(qū)配套園治理，截至2019 年年底，全國(guó)已完成配套園整改1.95 萬(wàn)所，新增普惠性學(xué)位400 多萬(wàn)個(gè)。全國(guó)公辦園達(dá)10.8 萬(wàn)所，普惠性民辦園達(dá)9.5 萬(wàn)所。[1]2020 年，全國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85.2%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到84.74%，超額完成黨中央國(guó)務(wù)院確定的普及普惠目標(biāo)任務(wù)，“入園難、入園貴”的問(wèn)題得到有效緩解。[2]

（一）出臺(tái)配套政策，積極落實(shí)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的小區(qū)配套幼兒園治理規(guī)定

陜西、江蘇、廣東、四川、吉林、云南、江西、福建、貴州、甘 肅、青 海、浙 江、遼 寧、河南、廣西、內(nèi)蒙古、重慶、深圳等地相繼印發(fā)了關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作方案的相關(guān)文件，針對(duì)小區(qū)配套幼兒園集中開(kāi)展專項(xiàng)治理。此外，尤為值得關(guān)注的是，河南、安徽、湖北、河北、貴州、云南、廣西、浙江、四川等地還出臺(tái)了針對(duì)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)的管理辦法，對(duì)新建城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園做出了與首期建設(shè)的居民住宅區(qū)同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用的重要規(guī)定。

（二）通過(guò)財(cái)政保障政策支持民辦幼兒園降低學(xué)費(fèi)，促進(jìn)普惠進(jìn)程

各地政府通過(guò)提供生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、租金減免、擴(kuò)學(xué)位補(bǔ)助、資金獎(jiǎng)勵(lì)等舉措支持民辦幼兒園降費(fèi)舉辦普惠園。如2018 年12 月，北京市發(fā)布 《北京市市級(jí)財(cái)政支持學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展補(bǔ)助資金管理使用實(shí)施細(xì)則（修訂）》，建立了包括普惠性民辦幼兒園在內(nèi)的普惠性學(xué)前教育投入保障機(jī)制。第一，明確對(duì)普惠性幼兒園不再分一、二、三級(jí)差別補(bǔ)助，均按每人每月1000 元給予生均定額補(bǔ)助；第二，通過(guò)租金補(bǔ)助、擴(kuò)學(xué)位補(bǔ)助等方式為普惠性幼兒園提供扶持；第三，對(duì)非普惠性幼兒園降低收費(fèi)價(jià)格轉(zhuǎn)為普惠性幼兒園，按照3000 元/生的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的方式降低民辦幼兒園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)推動(dòng)民辦園轉(zhuǎn)為普惠園起到了積極的作用。

（三）確保普惠性民辦幼兒園收費(fèi)合理，解決“入園貴”問(wèn)題

普惠性幼兒園的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是收費(fèi)合理，各地方政府在普惠園認(rèn)定的過(guò)程中均設(shè)置了收費(fèi)區(qū)間，并且做出了協(xié)議期內(nèi)不得自行調(diào)整保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。由于強(qiáng)有力的財(cái)政支持政策，北京市的小區(qū)配套民辦幼兒園舉辦者轉(zhuǎn)普積極性較高，學(xué)費(fèi)降價(jià)幅度也很大，民辦園轉(zhuǎn)為普惠園后，“入園貴”的情況得到明顯解決。例如，北京市某優(yōu)質(zhì)幼兒園轉(zhuǎn)普之前的學(xué)費(fèi)為每生8000 元/月，轉(zhuǎn)普后的學(xué)費(fèi)為每生750 元/月，該幼兒園轉(zhuǎn)普之后舉辦者不僅不再需要承擔(dān)高額房租，而且能夠獲得每月1000 元的生均補(bǔ)貼。又如，根據(jù)重慶市 《沙坪壩區(qū)普惠性民辦幼兒園管理辦法》，一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)普惠性民辦幼兒園保教費(fèi)分別不超過(guò)900 元、800 元和700 元。根據(jù)石家莊市發(fā)改委發(fā)布的 《關(guān)于公辦幼兒園收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》，公辦幼兒園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為省級(jí)示范園、一類園、二類園、三類園分別為每生每月470 元、430 元、350 元和310 元。很多轉(zhuǎn)普前的民辦園，轉(zhuǎn)為普惠園后費(fèi)用降到1000 多元。除降低了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)外，石家莊市還為家長(zhǎng)提供每月250～300元的保教費(fèi)補(bǔ)貼?？梢?jiàn)，各地都從降低學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、提供財(cái)政補(bǔ)貼的方式為民辦普惠幼兒園提供了支持，大大減輕了家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有效地解決了“入園貴”的問(wèn)題。

（四）多地通過(guò)大力擴(kuò)充公辦園、扶持普惠性民辦幼兒園已完成國(guó)家提出的“80%”普惠目標(biāo)

目前，全國(guó)大部分地區(qū)已不同程度地實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育普惠率達(dá)到80%以上的目標(biāo)。

1.北京：民辦幼兒園積極轉(zhuǎn)普，普惠性學(xué)位大幅增加

根據(jù) 《北京市教委2020 年績(jī)效管理工作報(bào)告》，北京市政府通過(guò)新建、改建、擴(kuò)建幼兒園及鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量辦園等方式完成了新增學(xué)前學(xué)位的實(shí)事任務(wù)，全市適齡幼兒入園需求基本得到滿足，入園率達(dá)到90%，普惠率達(dá)到87%。一方面，北京市通過(guò)疏解騰退空間新建改擴(kuò)建幼兒園、支持國(guó)有企事業(yè)單位和街道辦園、以租代建等多種方式，擴(kuò)大普惠性資源供給；另一方面，支持和鼓勵(lì)大量民辦幼兒園轉(zhuǎn)為普惠性幼兒園。例如，2020 年北京市通州區(qū)共有120 所民辦園認(rèn)定為普惠性質(zhì)幼兒園（教學(xué)點(diǎn)）。[3]

2.重慶：回收國(guó)有資產(chǎn)所屬小區(qū)配套幼兒園轉(zhuǎn)為普惠園

作為重慶市首批學(xué)前教育改革發(fā)展示范區(qū)，針對(duì)公辦幼兒園分布不均、普惠性幼兒園較少等問(wèn)題，重慶市沙坪壩區(qū)采取新建、改建、回購(gòu)、回收等多種方式舉辦公辦園，以提高轄區(qū)公辦就讀幼兒占比和普惠率。其中一大措施，就是將11 所產(chǎn)權(quán)在區(qū)屬國(guó)有企業(yè)的民辦幼兒園，劃轉(zhuǎn)給區(qū)教委，全部辦成公辦幼兒園或公辦民營(yíng)的普惠幼兒園。民辦園轉(zhuǎn)為公辦民營(yíng)的普惠園后，全部實(shí)行“零租金”辦園，一所幼兒園一年的租金可以免去幾十萬(wàn)元。[4]對(duì)產(chǎn)權(quán)已出讓給開(kāi)發(fā)商并已出租給舉辦者的小區(qū)配套幼兒園，沙坪壩區(qū)政府不要求移交教育行政部門(mén)，而是出面約談開(kāi)發(fā)商降低租金，督促舉辦者降費(fèi)轉(zhuǎn)為普惠性民辦幼兒園。

二、城鎮(zhèn)小區(qū)配套民辦幼兒園治理中存在的問(wèn)題

（一）普惠性民辦園的財(cái)政補(bǔ)貼存在不足

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在推進(jìn)實(shí)現(xiàn)80%普惠園目標(biāo)進(jìn)程中，由于各地方政府的財(cái)政能力有所不同，對(duì)民辦普惠性幼兒園的補(bǔ)貼程度差距較大。與公立幼兒園教師工資由國(guó)家財(cái)政全額負(fù)擔(dān)不同，民辦普惠園的教師工資和保險(xiǎn)由幼兒園自身承擔(dān)，很多幼兒園還要承擔(dān)園舍租金，如政府補(bǔ)貼資金過(guò)少，一方面不能彌補(bǔ)民辦園的辦園成本和開(kāi)支，另一方面也容易導(dǎo)致民辦普惠園與公辦園之間的差距擴(kuò)大，一定程度上影響民辦普惠園的教育質(zhì)量，影響舉辦者轉(zhuǎn)普的積極性。因此，除北京市是嚴(yán)格按照公辦和民辦普惠園學(xué)費(fèi)設(shè)置統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)外，重慶市和石家莊在財(cái)政補(bǔ)貼不足的情況下都在民辦普惠園的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上較公辦幼兒園學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有所上浮。

（二）小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)歸屬?gòu)?fù)雜，導(dǎo)致轉(zhuǎn)設(shè)普惠性出現(xiàn)障礙

小區(qū)配套幼兒園的治理過(guò)程中移交、土地回購(gòu)難。有的幼兒園用地在住宅小區(qū)規(guī)劃中屬于生活用地或商業(yè)服務(wù)用地（不屬于教育用地），產(chǎn)權(quán)歸屬開(kāi)發(fā)商，且幼兒園舉辦者與開(kāi)發(fā)商已經(jīng)簽署長(zhǎng)期的租房合同，這種情況無(wú)法在短期內(nèi)變更產(chǎn)權(quán)歸屬。有的幼兒園由于土地的產(chǎn)權(quán)不屬于當(dāng)?shù)亟逃侄鵁o(wú)法享受租金優(yōu)惠，需要在低收費(fèi)的同時(shí)支付高額租金，政府也不提供租金補(bǔ)貼，這為轉(zhuǎn)普帶來(lái)了困難。雖然有的地方政府如北京市為租賃場(chǎng)地舉辦普惠性民辦園提供租金補(bǔ)貼，但是只有2018 年1 月1 日之后新舉辦的普惠性幼兒園能夠享有，這導(dǎo)致一定數(shù)量的2018 年以前成立的民辦園轉(zhuǎn)設(shè)出現(xiàn)障礙，影響了積極性。

（三）部分高收費(fèi)民辦幼兒園轉(zhuǎn)普后的辦園特色和質(zhì)量下降

民辦幼兒園轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈輬@后，雖然幼兒園的硬件條件沒(méi)有變化，但是在軟件上大幅縮水，由此引發(fā)舉辦者和家長(zhǎng)的擔(dān)憂。第一，很多民辦幼兒園在長(zhǎng)期辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上積累下來(lái)的特色課程是一筆寶貴的資源，若為了實(shí)現(xiàn)低收費(fèi)直接削減，容易造成教育資源包括課程、教材、教師的巨大浪費(fèi)。例如，有的幼兒園經(jīng)過(guò)多年努力獲得了IB（International Baccalaureate）課 程認(rèn)證，該認(rèn)證有一系列嚴(yán)格的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，若降低收費(fèi)意味著放棄這些標(biāo)準(zhǔn)，失去IB 資格。第二，課程和師資的變動(dòng)打斷了在園幼兒接受教育的連貫性和持續(xù)性，無(wú)法滿足家長(zhǎng)的特色教育需求，有的家長(zhǎng)不愿看到孩子接受的教育質(zhì)量下降而寧愿選擇去更遠(yuǎn)的地方上高收費(fèi)、高質(zhì)量幼兒園，影響了“家門(mén)口解決基礎(chǔ)教育”的初衷。第三，全部按照公立幼兒園的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和課程辦民辦普惠園導(dǎo)致差異化無(wú)法體現(xiàn)，喪失民辦教育自身的優(yōu)勢(shì)。

（四）部分民辦幼兒園舉辦者轉(zhuǎn)普意愿不強(qiáng)

普惠性民辦幼兒園究竟是過(guò)渡階段的權(quán)宜之計(jì)還是一項(xiàng)長(zhǎng)期的政策，一直是民辦學(xué)前教育界感到擔(dān)憂的問(wèn)題，對(duì)未來(lái)政策變動(dòng)的擔(dān)憂也限制了舉辦者進(jìn)一步增加對(duì)幼兒園的投入。有的地方政府將產(chǎn)權(quán)為國(guó)有資產(chǎn)的小區(qū)配套幼兒園全部收回辦成公辦園之后，不僅面臨公辦教師編制補(bǔ)充不到位的問(wèn)題，也加劇了民辦教育舉辦者對(duì)舉辦小區(qū)配套幼兒園政策不確定性的擔(dān)憂。有的地方政府與普惠性民辦幼兒園簽訂的協(xié)議只有一年，協(xié)議期太短帶來(lái)了更強(qiáng)的不確定性。此外，還有部分幼兒園權(quán)屬人、舉辦者認(rèn)為辦園成本高、教職員工工資、設(shè)施設(shè)備配置維護(hù)及日常成本較高，如果轉(zhuǎn)普，將無(wú)法維持運(yùn)營(yíng)。

三、立足普惠性發(fā)展優(yōu)化城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理的政策建議

（一）增加公辦幼兒園供給，多渠道擴(kuò)充普惠性學(xué)前教育資源

應(yīng)加大落實(shí)政府在學(xué)前教育公共服務(wù)方面的責(zé)任，通過(guò)多措并舉提高公辦幼兒園供給，多渠道擴(kuò)充普惠性資源。地方政府應(yīng)做好區(qū)域規(guī)劃和布局，對(duì)公辦學(xué)前教育資源明顯不足的地區(qū)著力新建公辦幼兒園，增加現(xiàn)有公辦園的學(xué)位覆蓋面等舉措提高公辦幼兒園的供給，滿足公共利益，疏解部分小區(qū)配套民辦幼兒園轉(zhuǎn)設(shè)為普惠性幼兒園的壓力和矛盾。對(duì)辦學(xué)特色鮮明、教育質(zhì)量廣受居民認(rèn)可，但由于產(chǎn)權(quán)歸屬開(kāi)發(fā)商無(wú)法解決歷史租金的小區(qū)，其配套高收費(fèi)的民辦幼兒園，可不強(qiáng)制其轉(zhuǎn)設(shè)為普惠性幼兒園，通過(guò)在小區(qū)附近建造公立幼兒園，解決普通家庭背景幼兒的入園問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公辦、民辦教育的有序競(jìng)爭(zhēng)。

（二）完善普惠性民辦幼兒園財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障

加強(qiáng)辦學(xué)成本科學(xué)核算，因地制宜制定普惠性民辦幼兒園財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)幼兒園的辦學(xué)成本和辦學(xué)水平建立學(xué)費(fèi)定價(jià)指導(dǎo)機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，以保障普惠性民辦幼兒園的教育質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展，提高民辦幼兒園舉辦者轉(zhuǎn)普的積極性，防止普惠性幼兒園成為“低價(jià)、低質(zhì)”的幼兒園，滿足人民群眾對(duì)“普惠、優(yōu)質(zhì)”學(xué)前教育的需求。按照“一園一案”“一事一議”穩(wěn)妥推進(jìn)幼兒園產(chǎn)權(quán)移交和轉(zhuǎn)設(shè)。對(duì)于產(chǎn)權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商的小區(qū)配套幼兒園，地方政府可以與開(kāi)發(fā)商協(xié)商回購(gòu)產(chǎn)權(quán)辦成公辦園或者以園舍“零租金”的方式面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)舉辦成普惠性民辦幼兒園。對(duì)于開(kāi)發(fā)商已經(jīng)與幼兒園舉辦者簽署長(zhǎng)期租賃協(xié)議的小區(qū)配套幼兒園，地方政府可采取督促開(kāi)發(fā)商降低租金、提供租金補(bǔ)貼等方式解決幼兒園租金成本問(wèn)題。

（三）加強(qiáng)普惠性民辦幼兒園質(zhì)量保障

地方政府應(yīng)鼓勵(lì)普惠性民辦幼兒園在公益性的前提下長(zhǎng)效發(fā)展、辦出水平和特色。對(duì)于驗(yàn)收合格的小區(qū)配套普惠性民辦園，應(yīng)當(dāng)允許其繼續(xù)舉辦并與舉辦者簽訂為期至少3 年或更長(zhǎng)的協(xié)議周期，增強(qiáng)舉辦者的信心；對(duì)于高收費(fèi)幼兒園轉(zhuǎn)設(shè)為普惠性民辦園通過(guò)免租金、一次性獎(jiǎng)補(bǔ)、延長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償；在普惠率水平實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上根據(jù)區(qū)域布局對(duì)高品質(zhì)、特色化的民辦幼兒園留出一定發(fā)展空間。將普惠性民辦幼兒園教師納入國(guó)培計(jì)劃等與公辦幼兒園教師統(tǒng)一的培訓(xùn)中，提高教師履行崗位職責(zé)的能力。在準(zhǔn)入機(jī)制、專業(yè)培訓(xùn)、成長(zhǎng)路徑、職稱評(píng)聘、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面切實(shí)落實(shí)保障機(jī)制和措施，切實(shí)穩(wěn)定隊(duì)伍。此外，還應(yīng)從幼兒師范職業(yè)院校的源頭上著力優(yōu)秀師資的培養(yǎng)，提高普惠園幼師的質(zhì)量。

（四）完善普惠性民辦幼兒園法律保障

在 《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法草案（征求意見(jiàn)稿）》 中對(duì)“公辦幼兒園”“民辦幼兒園”“普惠性幼兒園”等關(guān)鍵概念進(jìn)行準(zhǔn)確的、與現(xiàn)行法律法規(guī)相一致的界定，形成普惠性民辦幼兒園可持續(xù)發(fā)展的制度環(huán)境。當(dāng)前，我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入總量仍顯不足，政府分擔(dān)比例還較低，普惠性民辦幼兒園作為準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品，各地政府應(yīng)將其納入公共服務(wù)保障體系，通過(guò)政策供給、制度安排、標(biāo)準(zhǔn)制定、信息服務(wù)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范治理，著力破解制約普惠性民辦幼兒園發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度保障普惠性民辦園健康持續(xù)發(fā)展。