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    《耕地占用稅法實(shí)施辦法》有效性解讀

    2021-12-03 00:38:31張慶麗
    農(nóng)村實(shí)用技術(shù) 2021年12期
    關(guān)鍵詞:上位法立法權(quán)立法法

    張慶麗

    (江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,江西 南昌 330006)

    近40年來(lái),隨著依法行政的推進(jìn),對(duì)行政法律法規(guī)的明確性要求越來(lái)越高促使行政領(lǐng)域內(nèi)的法律數(shù)量不斷增多,在各個(gè)領(lǐng)域都存在大量的行政法規(guī),已經(jīng)完全超出全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律文本的數(shù)量。同時(shí),對(duì)于相對(duì)抽象的法律也享有高度解釋權(quán)。由于執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)操作性更高的行政法規(guī)需求強(qiáng)烈,在執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常制定大量的行政法規(guī),甚至某些領(lǐng)域完全由行政法規(guī)規(guī)范,導(dǎo)致執(zhí)法人員更依賴(lài)行政法規(guī)的指引,法律的存在感越來(lái)越低。依據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)立法觀(guān)點(diǎn),該條文會(huì)因?yàn)槌隽松衔环ㄊ跈?quán)的范圍而導(dǎo)致無(wú)效。基于此引申出一個(gè)問(wèn)題:國(guó)務(wù)院的立法權(quán)僅限上位法授權(quán)的范圍,而不享有職權(quán)立法權(quán)?一些學(xué)者對(duì)后者持反對(duì)態(tài)度,認(rèn)為國(guó)務(wù)院只享有授權(quán)立法權(quán)。原因在于國(guó)務(wù)院職權(quán)性立法權(quán)的主體范圍逐漸擴(kuò)大, 以行政立法規(guī)定的事項(xiàng)超出了傳統(tǒng)的行政法領(lǐng)域。[1]加之,認(rèn)定《憲法》第五十八條明確將立法權(quán)交予全國(guó)人大及其常委會(huì)行使?;诖耍陡卣加枚惗惙▽?shí)施辦法》的制定主體存在質(zhì)疑。

    我國(guó)行政領(lǐng)域確實(shí)存在大量的行政法規(guī),其是否具有正當(dāng)性需要從《憲法》和《立法法》的內(nèi)容展開(kāi)分析。

    1 行政機(jī)關(guān)的職權(quán)立法權(quán)

    1.1 《憲法》視野下的行政機(jī)關(guān)

    《憲法》第八十五條賦予國(guó)務(wù)院三個(gè)角色:中央人民政府、最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)、最高行政機(jī)關(guān)。而且應(yīng)將這三個(gè)角色解釋為同時(shí)發(fā)揮作用的三個(gè)身份。若僅將這三個(gè)角色都理解為執(zhí)行機(jī)關(guān)的話(huà),憲法在對(duì)國(guó)務(wù)院的地位規(guī)定難免出現(xiàn)重復(fù)。其中,中央人民政府,作為地方政府的領(lǐng)導(dǎo)者,勢(shì)必需要對(duì)各地稅款征收等相關(guān)行政管理進(jìn)行決策和處理。此處也能發(fā)現(xiàn)國(guó)務(wù)院自身的一些“權(quán)力”。

    相對(duì)于立法和司法,行政機(jī)關(guān)具有自身優(yōu)勢(shì)。與人民群眾密切接觸的一般都是行政機(jī)關(guān),能及時(shí)以客觀(guān)角度發(fā)現(xiàn)并提出問(wèn)題的有效解決策略,隨時(shí)進(jìn)行處理。隨著社會(huì)的發(fā)展,新事物出現(xiàn)的頻率越來(lái)越高,社會(huì)關(guān)系只有在達(dá)到相對(duì)穩(wěn)定才會(huì)伴隨且存在法律的約束。由于法律不可能隨時(shí)隨地的進(jìn)行更新修訂,對(duì)于社會(huì)的發(fā)展還具有一定的滯后性。那么,對(duì)于缺少法律約束但又需要進(jìn)行規(guī)范的社會(huì)關(guān)系如何調(diào)整呢?有兩個(gè)答案:放任不管和行政機(jī)關(guān)出面調(diào)整。兩相比較,后者較為合理。因此對(duì)從新事物萌芽到上升為法律規(guī)范的過(guò)渡期間。對(duì)其進(jìn)行規(guī)范調(diào)整的任務(wù)應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸的交由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。來(lái)更好地發(fā)揮穩(wěn)定社會(huì)維護(hù)社會(huì)主體合法權(quán)益的作用。

    1.2 行政機(jī)關(guān)的職能定位

    根據(jù)《憲法》對(duì)國(guó)務(wù)院職能分配的規(guī)定其中規(guī)定比較抽象的是第八十九條第一款和第十八款。這兩個(gè)條款首尾相隔且內(nèi)容上不像其它款那么具體,邏輯上存在一定的相關(guān)性。第一個(gè)條款明顯具有授權(quán)性質(zhì)的,即國(guó)務(wù)院設(shè)置法規(guī)需要以法律授權(quán)為前提。如果將第十八款仍然理解為授權(quán)性質(zhì)的,就與第一款內(nèi)容重復(fù)。因此,對(duì)第十八款的理解應(yīng)為“職權(quán)說(shuō)”:即國(guó)務(wù)院可以以憲法和立法法賦予的職權(quán)來(lái)制定相關(guān)的行政法規(guī)。[2]

    同時(shí),要保持國(guó)務(wù)院職權(quán)范圍與法律保留事項(xiàng)的距離。傳統(tǒng)意義上的法律保留是指主要由法律來(lái)調(diào)整社會(huì)關(guān)系。除非法律保留的事項(xiàng)由法律明確授權(quán)行政機(jī)關(guān)來(lái)制定行政法規(guī),否則國(guó)務(wù)院只能以上位法授權(quán)的范圍內(nèi)制定對(duì)應(yīng)的執(zhí)行性法規(guī)。如今,行政機(jī)關(guān)發(fā)揮的作用更加全面,在法治建設(shè)的過(guò)程中發(fā)揮著難以取代的關(guān)鍵作用,傳統(tǒng)的法律保留理論已經(jīng)無(wú)法立足。例如,稅收領(lǐng)域、在藥品安全等領(lǐng)域都是在法律缺失的情況下由行政性規(guī)范性文件先行出現(xiàn)來(lái)調(diào)整,來(lái)實(shí)現(xiàn)治理國(guó)家的目標(biāo)。這種制度設(shè)計(jì)可以表述為:立法保留(絕對(duì)意義的法律保留)+法律保留(相對(duì)意義的法律保留)+法律漠視的行政自由空間。[3]

    從《立法法》的法律保留事項(xiàng)反推可得超過(guò)范圍之外就允許非法律規(guī)范涉足規(guī)定。假設(shè)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)的范圍只能法律授權(quán)的范圍內(nèi),那么《立法法》第六十五條又將行政法規(guī)規(guī)范的事項(xiàng)明確列舉的規(guī)定豈不明顯多余。相反,結(jié)合《立法法》第八條將其理解為由法律規(guī)范的事項(xiàng)和行政法規(guī)規(guī)范的事項(xiàng)為兩個(gè)完全不同的集合。同時(shí)在法律保留范圍內(nèi),允許法律授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。后者的邏輯上銜接通暢。也完全符合目前我國(guó)法治體系的現(xiàn)狀。

    2 《耕地占用稅法實(shí)施辦法》制定主體的合法性

    從我國(guó)立法慣例來(lái)看,在一部法律出臺(tái)后,隨之而來(lái)的就是行政機(jī)關(guān)制定的相關(guān)行政法規(guī),對(duì)上位法進(jìn)行具體解釋提高法律的明確性和可行性。而行政機(jī)關(guān)的該項(xiàng)權(quán)利一般來(lái)自于上位法中的授權(quán)條文。由此可見(jiàn),為法律實(shí)施而制定的行政法規(guī)的權(quán)利屬于授權(quán)立法權(quán)。用以解釋《耕地占用稅法》的實(shí)施辦法卻與前者大相徑庭。表面上看,《實(shí)施辦法》缺乏上位法的授權(quán)。首先《耕地占用稅法》條文中并無(wú)表明授予國(guó)務(wù)院制定實(shí)施辦法的條文。其次,實(shí)施辦法的制定主體并非并不是我們習(xí)以為常的國(guó)務(wù)院,而是由財(cái)政部、稅務(wù)總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合制定并發(fā)布。即使上位法授權(quán)國(guó)務(wù)院制定,國(guó)務(wù)院也不能二次授權(quán)其職能部門(mén)。此時(shí)的《實(shí)施辦法》的是否就因制定主體缺少上位法授權(quán)而無(wú)效呢?從法律穩(wěn)定性角度出發(fā),個(gè)人認(rèn)為《實(shí)施辦法》的制定主體的正當(dāng)性恰恰是來(lái)源于《耕地占用法》中“缺少”授予國(guó)務(wù)院制定實(shí)施細(xì)則的條文。

    依上文對(duì)國(guó)務(wù)院的職權(quán)分析,國(guó)務(wù)院的立法權(quán)包括依授權(quán)立法以及職權(quán)立法。在《耕地占用稅法》沒(méi)有授權(quán)條文時(shí),通過(guò)對(duì)國(guó)務(wù)院職權(quán)的分析來(lái)尋找國(guó)務(wù)院具有職權(quán)立法的正當(dāng)性,進(jìn)而基于這種職權(quán)立法權(quán)將立法權(quán)授權(quán)其職能部門(mén),就不再屬于《立法法》所禁止的國(guó)務(wù)院基于授權(quán)取得立法權(quán)的“轉(zhuǎn)授權(quán)”行為。

    《憲法》第八十九條第一款規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)發(fā)布行政法規(guī),該條權(quán)利需要與經(jīng)授權(quán)的行政法規(guī)制定權(quán)相區(qū)分,即前者屬于職權(quán)性的行政法規(guī)。八十九條中的第一款和第十八款似乎具有對(duì)比性。第十八款明確表述“經(jīng)授權(quán)的其他職權(quán)”;而第一款開(kāi)頭表述的“根據(jù)憲法和法律”,為避免兩者的含義重復(fù),就不能將第一款理解具有授權(quán)性質(zhì)的職權(quán),應(yīng)解釋為國(guó)務(wù)院依據(jù)《憲法》和《立法法》賦予的職能,在該職能的基礎(chǔ)上衍生的職權(quán)性立法權(quán)。因此,及即使沒(méi)有《耕地占用法》的授權(quán)性條文規(guī)定,國(guó)務(wù)院依據(jù)《立法法》第六十五條第二款第二項(xiàng)、《憲法》第八十九條第一款也能擁有對(duì)《耕地占用稅法》條文進(jìn)行解釋的權(quán)利,即國(guó)務(wù)院的職權(quán)立法權(quán)。例如,不存在上位法授權(quán)國(guó)務(wù)院制定的《規(guī)章制定程序條例》依然行之有效的立法實(shí)踐印證了國(guó)務(wù)院的這種權(quán)力。

    同時(shí),國(guó)務(wù)院在面對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題需要其所屬的各部門(mén)出謀劃策,相應(yīng)地,就要依法授予它們相應(yīng)的制定權(quán)?!陡卣加枚惙▽?shí)施辦法》則屬于此種情況。國(guó)務(wù)院依職權(quán)制定的《規(guī)章制定程序條例》第九條則說(shuō)明:國(guó)務(wù)院在其缺少制定相關(guān)行政法規(guī)的條件時(shí),授予所屬部門(mén)相應(yīng)的權(quán)利代替執(zhí)行具有合法性與正當(dāng)性。因此,《耕地占用稅法實(shí)施辦法》并不會(huì)因?yàn)橹贫ㄖ黧w缺乏法律的授權(quán)而導(dǎo)致無(wú)效,反而卻是其正當(dāng)性的一個(gè)論據(jù)。

    3 結(jié)語(yǔ)

    行政機(jī)關(guān)具有雙重身份的正當(dāng)性,一方面存在《憲法》和《立法法》的賦權(quán),另一方面,基于我國(guó)的立法實(shí)踐:由于法律制定過(guò)程的嚴(yán)謹(jǐn),勢(shì)必需經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的時(shí)間歷程,對(duì)于有違法律秩序的社會(huì)現(xiàn)象就需要行政機(jī)關(guān)及時(shí)采取行動(dòng)進(jìn)行止損,這種實(shí)踐也檢驗(yàn)了行政機(jī)關(guān)需要掌握一定的權(quán)能(包括部分立法權(quán))的真理。因此,《耕地占用稅法實(shí)施辦法》的正當(dāng)性來(lái)源:在沒(méi)有具體的授權(quán)規(guī)定時(shí),國(guó)務(wù)院仍可以依據(jù)《立法法》和《憲法》賦予的職能所衍生出的職權(quán)立法權(quán)制定相應(yīng)的行政法規(guī)。同時(shí),在行政法規(guī)制定條件尚須完善時(shí),就需要其他專(zhuān)業(yè)部門(mén)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)足,通過(guò)取得相應(yīng)的授權(quán)制定部門(mén)規(guī)章以便及時(shí)對(duì)法律做出間接性的解釋?zhuān)瑏?lái)保證法律的明確性。

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