高校全面實施預(yù)算績效管理的問題與對策

許夢婷

（齊魯師范學院 財務(wù)處，山東 濟南 250200）

黨的十九大報告指出要“全面實施績效管理”。2018年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出了全面實施預(yù)算績效管理的“三三一”體系。由此可見，全面實施預(yù)算績效管理是國家的一項重大舉措。實施該項舉措，不僅可以提升國家的治理能力、完善治理體系，還可以優(yōu)化財政資金的配置，進而更好地提高公共服務(wù)質(zhì)量。同年，財政部在《關(guān)于貫徹落實<中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見>的通知》中，也明確了全面實施預(yù)算績效管理的重要性，指出要把它作為一項重點工作來抓，要把各項預(yù)算管理工作落到實處，進而不斷提高財政資源的配置效率和使用效益。2019年在《中共山東省委山東省人民政府關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的實施意見》（魯發(fā)[2019]2號）中，指出要精準把握全面實施預(yù)算績效管理的總體任務(wù)要求，實施全方位管理，實現(xiàn)預(yù)算績效全覆蓋。2020年國務(wù)院對《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》進行了修訂，指出各部門、單位要依法組織收入，對支出進行審查，組織績效監(jiān)控和評價。由上可見，全面預(yù)算績效管理是一場黨和政府高度重視的舉措，也是一項龐大的系統(tǒng)工程。鑒于此，高校更應(yīng)該重視全面預(yù)算績效管理工作，通過剖析現(xiàn)階段存在的問題并及時改進，促進高校預(yù)算績效管理工作邁上新臺階。

高校全面預(yù)算績效管理是一個全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系[1]。通過設(shè)定績效目標到績效實施、績效監(jiān)督、績效評價、績效反饋，是一個封閉的循環(huán)過程，有了連續(xù)不斷的可靠控制才會有連續(xù)不斷的反饋，而有了連續(xù)不斷的反饋才能保證財政資金使用效益不斷提升。

一、高校全面實施預(yù)算績效管理的意義

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2020》提供的數(shù)據(jù)，截止至2019年底，我國共有高等院校2688所[2]109-115?！蛾P(guān)于2019年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》（教財[2020]38號）顯示，2019年國家財政性教育經(jīng)費投入為40046.55億元，占當年 GDP 的 4.04%，其中：一般公共預(yù)算教育經(jīng)費為34648.57億元，占一般公共預(yù)算支出238858.37億元的 14.51%；一般公共預(yù)算教育經(jīng)費人均數(shù)額在普通高等學校為23453.39元，如果按照《中國統(tǒng)計年鑒2020》公布的高等學校在校人數(shù)3031.5萬人計算，高等教育的一般公共預(yù)算經(jīng)費支出約為7109.9億元，占一般公共預(yù)算經(jīng)費的20.52%?？梢?，我國普通高等學校無論是在規(guī)模上還是在財政教育經(jīng)費投入上都占有很大的比例。所以，高校實施全面預(yù)算績效管理不僅可以提高財政資金的使用效益，而且可以提升教育服務(wù)的質(zhì)量，提高社會效益和經(jīng)濟效益，達到“雙贏”。

（一）有利于緩解財政收支矛盾

近年來，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢嚴峻復(fù)雜，財政收支矛盾日益凸顯，減稅降費政策連續(xù)出臺，尤其是2020年疫情爆發(fā)導(dǎo)致財政收入減少，而剛性支出不減甚至大幅增加，財政平衡壓力進一步加大。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，在山東省省屬本科高校經(jīng)費總收入中，財政撥款收入占比55%以上，可見財政撥款是高校的主要資金來源。面對增收困難、支出不斷擴大的矛盾，高校更應(yīng)該加強預(yù)算管理特別是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),強化績效評價結(jié)果運用，通過績效評價大力削減低效無效支出。高校全面實施預(yù)算績效管理，將有限的資源用在關(guān)鍵的地方，在促進高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展的同時，也提高了資金的使用效益。比如現(xiàn)財政要求當月申報下個月的用款計劃，既體現(xiàn)了資金使用要有計劃、有合理性，要統(tǒng)籌謀劃，不能為了趕支出進度而搞突擊花錢，也有助于財政了解支出信息，緩解財政收支矛盾。

（二）打破資金安排的固化格局

現(xiàn)階段，很多高校都采用零基預(yù)算的編制方式，尤其在后疫情時代，更要加大資金統(tǒng)籌力度，努力盤活各類資金資產(chǎn)，真正按照零基方式編制預(yù)算，徹底改變“基數(shù)+增長”的慣性依賴，徹底打破原有的固定支出格局，從而更好地優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，防止預(yù)算被一些慣性支出鎖定。高校實施全面預(yù)算績效管理，通過完善預(yù)算的編制方式，在預(yù)算整個流程加入支出審查，針對關(guān)鍵部門、關(guān)鍵項目、金額不確定項目進行支出審查，即績效考評，可以更科學地分配財政資源。采用零基預(yù)算，才能更好地調(diào)動各部門的積極性，打破資金安排的固化格局，根據(jù)實際申報與學校未來發(fā)展相關(guān)的并有利于本部門的項目。

（三）有助于提升預(yù)算管理水平

目前，很多高校預(yù)算管理工作主要由財務(wù)部門牽頭，向各個部門收集材料，然后匯總成學校的總預(yù)算。各部門在提報預(yù)算的時候往往只考慮本部門的情況，這樣很容易形成碎片化，不能從宏觀角度考慮預(yù)算的安排[3]76-77。因財務(wù)部門對其他部門的情況了解尚淺加上溝通不及時，在編制預(yù)算時容易考慮不周，僅僅起到了收集整合數(shù)據(jù)的作用，并沒有對各部門提交的項目進行論證考察，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏科學性。而全面預(yù)算績效管理，要求全員參與進來，并把預(yù)算編報的任務(wù)落實到每個人。教工通過參與到學校預(yù)算管理的每個環(huán)節(jié)中，切實將各部門的工作計劃、內(nèi)容、項目、效益與學校的發(fā)展目標相結(jié)合，使預(yù)算編制更加科學化、合理化、效益化，確保資金用到實處，不斷提升預(yù)算管理水平。

（四）完善預(yù)算公開，促進高校治理能力現(xiàn)代化

預(yù)算信息公開是公共財政的要求，也是政務(wù)公開的重要內(nèi)容，各高校應(yīng)根據(jù)相關(guān)文件的要求每年將預(yù)算情況進行公開?，F(xiàn)階段，預(yù)算公開存在透明度不高、公開內(nèi)容不全面、時間不及時等問題。比如，如果上級部門對公開內(nèi)容進行審核，針對不合格的問題修改之后還要再次走程序上傳，這樣會導(dǎo)致信息上傳不及時、多次修改，導(dǎo)致時間的浪費，不利于信息公開。而全面預(yù)算績效管理，將績效管理與財務(wù)管理相融合，有助于豐富、細化預(yù)算公開的內(nèi)容及范圍，而且預(yù)算績效管理平臺有助于提高數(shù)據(jù)的準確性，不易引起多次修改的問題。同時，全面預(yù)算管理中的績效管理，會使預(yù)算公開信息里項目支出績效目標表的內(nèi)容更加全面與準確。

全面預(yù)算績效管理是實現(xiàn)學校管理有效性的重要手段，是促進學校戰(zhàn)略落地的主要方法，績效管理可以為學校帶來持續(xù)的競爭優(yōu)勢，促進高校治理能力現(xiàn)代化。

二、高校全面實施預(yù)算績效管理存在的主要問題

（一）全面預(yù)算績效管理理念欠缺

現(xiàn)階段，高校緊跟國家預(yù)算管理改革的步伐，逐漸重視預(yù)算績效的管理，不斷探索其管理制度的建立，但是很多高校預(yù)算績效管理理念并未樹立，還停留在“投入式評估”預(yù)算體系階段，重核算輕預(yù)算，重支出輕績效[4]25-32。加之培訓(xùn)不到位，管理措施缺乏，對全面預(yù)算績效管理沒有一個完整的認識。很多人認為績效預(yù)算管理只是財務(wù)部門的工作，與其他部門沒有關(guān)系，其他部門在工作上只是協(xié)助財務(wù)部門。若其他部門不理解、不清楚全面預(yù)算績效管理的概念，缺乏績效管理理念，在申請預(yù)算的時候，就會著眼于部門當前利益，沒有中長期預(yù)算績效目標，只申請容易申請的項目，這會導(dǎo)致申請的項目與學校發(fā)展規(guī)劃和年度重點工作不協(xié)調(diào)。預(yù)算績效管理理念的欠缺，不僅會使預(yù)算編制的科學性和合理性大打折扣，還會降低財政資金的使用效益。

（二）全面預(yù)算績效管理機制不夠健全

目前，大部分高校預(yù)算績效管理機制不夠完善，還處于起步階段。一是沒有成立專門的預(yù)算績效管理部門和管理隊伍，缺乏有效領(lǐng)導(dǎo)。很多高校都是財務(wù)部門計劃科兼績效管理科，沒有專門從事績效管理的工作人員，容易導(dǎo)致工作混亂，工作效率低下。二是缺乏項目績效評價機制。在項目績效評價時，各部門都采用自評的方式把結(jié)果報送到財務(wù)部門，財務(wù)部門再把匯總結(jié)果上報主管部門，項目資金自評，容易導(dǎo)致評價不夠客觀、不切實際、不夠深入，影響評價結(jié)果[5]90-91。三是缺乏預(yù)算績效管理制度。有的雖有制度，但僅僅是流于形式，并沒有落實到實處，注重實際效果不夠，導(dǎo)致各部門對預(yù)算績效管理不重視，對績效評價不嚴肅對待，認為績效評價只是對項目目標打打分，不考慮預(yù)算目標是否真正實現(xiàn)，不僅拖慢了預(yù)算執(zhí)行進度，而且不利于資金的有效使用。

（三）全面預(yù)算績效管理指標評價體系不夠完善

績效考核指標的設(shè)計是非常重要的，它代表了績效導(dǎo)向，會在很大程度上影響未來的工作狀態(tài)和行為。由于預(yù)算績效管理工作還處于摸索階段，缺少經(jīng)驗和專業(yè)人士儲備，在設(shè)計評價指標時會缺乏依據(jù)和參考標準?，F(xiàn)階段，部分高校在預(yù)算績效指標設(shè)計上，主要存在以下問題：一方面評價指標的設(shè)立不夠科學全面，沒有統(tǒng)一的指標設(shè)計原則，教育行業(yè)尚未出臺相應(yīng)的績效指標管理原則，使高校在選取評價指標時存在隨意性，或者只是選擇易實現(xiàn)、易評價的指標，缺乏合理性；二是全面預(yù)算績效管理指標體系不夠完善，一些部門存在“重投入、輕管理，重支出、輕績效”的現(xiàn)象，一味地為了花錢而花錢，忽視了行為和過程，并沒有把錢花在刀刃上，使績效目標的申報和績效評價流于形式；三是沒有引入專業(yè)的第三方評價機構(gòu)，導(dǎo)致評價的質(zhì)量不高，缺乏完善的績效指標評價體系，不僅會對高校資金的管理產(chǎn)生不利影響，而且會降低社會效益和經(jīng)濟效益，導(dǎo)致財政資金使用效益的低下。

（四）全面預(yù)算績效管理信息化建設(shè)程度不高

信息時代的發(fā)展，促使高校也要跟上時代發(fā)展的步伐，不少高校推出“不見面、網(wǎng)上辦、線上辦、掌上辦”“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓師生少跑路”等財務(wù)服務(wù)新模式，但有些高校目前沒有預(yù)算相關(guān)的軟件。一是在預(yù)算編報時，各部門還是通過excel、郵箱或者提交紙質(zhì)版提報本部門預(yù)算，財務(wù)部門再將數(shù)據(jù)進行整合、編報，工作量大，財務(wù)人員加班加點整合數(shù)據(jù)是常見現(xiàn)象；若部門修改了預(yù)算，還需要重新提報、整合，不能實現(xiàn)內(nèi)部及時傳達、實時共享。數(shù)據(jù)層層傳遞，降低了預(yù)算的時效性，避免不了因信息不對稱而帶來的差錯，使編報質(zhì)量大大降低。二是在預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)控、績效評價等環(huán)節(jié)沒有實現(xiàn)業(yè)財一體化，不能將預(yù)算進度實時監(jiān)控，就不能及時對預(yù)算執(zhí)行進行指導(dǎo)、督促；在績效評價的時候，各部門、單位還是提報最終的電子版、或者紙質(zhì)版材料，對他們過程中的績效不能及時反饋，而且提交的材料如果保管不當，容易丟失，再重新提供，增加了工作量。

（五）預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用不到位

績效管理是一個閉環(huán)過程，績效考評完以后要將評價結(jié)果反饋給各部門，并及時督促各部門進行完善。但目前來看，很多高校考評是考評，結(jié)果是結(jié)果，并沒有將反饋真正應(yīng)用到后面工作中，其中一個很大的原因就是沒有相應(yīng)的獎懲機制。一是預(yù)算績效評價結(jié)果沒有和責任人的績效考評直接掛鉤，未作為對資金使用部門的考核依據(jù)[6]69-71。一些責任人主觀上認為考評過去就結(jié)束了，不管結(jié)果是好是壞，反正都沒有什么獎懲措施，只是走走過場罷了，這很容易讓他們產(chǎn)生消極情緒，得過且過，對于考評結(jié)果自然也不會放在心上。績效考評結(jié)果應(yīng)用不到位，就失去了績效考評的意義，最終導(dǎo)致資金的使用結(jié)果與項目申報時的目標相差甚遠，績效評價結(jié)果沒有真正促進預(yù)算管理的完善。二是沒有將預(yù)算評價結(jié)果與下一年度的預(yù)算申報相關(guān)聯(lián)[7]108-110。在編報下一年度的預(yù)算時，沒有考慮上一年度預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，不管評價結(jié)果好與差，都一視同仁安排項目資金。長此以往，對評價結(jié)果重視不夠，沒有發(fā)揮評價的價值，績效評價工作就失去了意義。

三、高校全面實施預(yù)算績效管理的對策

（一）強化全面預(yù)算績效管理理念

高校要將全面預(yù)算績效管理落實到實處，樹立意識是第一步，思想里有這根弦，才能有意識地去行動。一是通過建立宣傳機制，采用“線上+線下”“傳統(tǒng)+創(chuàng)新”的宣傳形式，廣泛普及預(yù)算績效管理的相關(guān)知識，豐富宣傳內(nèi)容，提高宣傳頻次，把預(yù)算績效管理的相關(guān)政策傳達到每一個教職工，讓各部門單位意識到預(yù)算績效管理的重要性，從而為實施全面預(yù)算績效管理相關(guān)工作營造良好氛圍；二是加強培訓(xùn)，組織各部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部、骨干人士等進行績效管理培訓(xùn)，通過培訓(xùn)加強對預(yù)算績效管理的理解，以及對全面預(yù)算績效管理整個流程的認識，知道自己在流程中處于什么位置，有什么職責，如何更好地完成工作；三是完善管理措施，績效管理不僅要重視財務(wù)指標和經(jīng)濟指標，也要重視管理績效，要注重戰(zhàn)略導(dǎo)向，強調(diào)管理的重要性。

（二）完善全面預(yù)算績效管理機制

一是各高校應(yīng)從校領(lǐng)導(dǎo)班子開始，高度重視全面預(yù)算績效管理，單獨成立由校領(lǐng)導(dǎo)參與的管理組織機構(gòu)，各部門、單位積極配合，明確主體責任?？膳c各部門負責人、項目負責人簽訂預(yù)算績效管理責任書，落實責任。同時在績效實施過程中，績效管理機構(gòu)要隨時與各部門進行有效的溝通，確?？冃繕说膶崿F(xiàn)，共同實現(xiàn)良好績效。

二是加強預(yù)算績效管理制度建設(shè)。要把預(yù)算績效實施流程中所涉及的各個環(huán)節(jié)都要在制度中明確，明確責任主體、工作內(nèi)容及獎懲措施，做到任何工作都有章可循，有規(guī)可依。一套完善的管理機制，不僅實現(xiàn)了學校維度、部門維度、項目維度的全方位績效管理，而且有助于預(yù)算績效管理工作的推進和落實。

（三）結(jié)合SMART原則健全指標評價機制

全面預(yù)算績效管理的關(guān)鍵在于績效考核評價，而績效指標的設(shè)計又是績效評價的核心，所以現(xiàn)階段主要任務(wù)是健全績效指標評價機制。2021年山東省財政廳印發(fā)了《山東省省級部門和單位整體績效管理暫行辦法》（魯財績[2021]1號），指出“績效評價指標的權(quán)重根據(jù)各項指標在評價體系中的重要程度確定，應(yīng)當突出結(jié)果導(dǎo)向”，即績效指標和標準體系要轉(zhuǎn)向“結(jié)果導(dǎo)向型”，重點體現(xiàn)實績。

1.績效指標選取原則（SMART原則）

各高校在制定考評指標的時候，可以根據(jù)自身實際情況，參考SMART原則。S代表的是Specific,意思是“具體的”，即指標的內(nèi)容盡可能是明確的，具有可操作性，比如“職工隊伍滿意度達到95%”；M代表的是Measurable,意思是“可度量的”，即指標的結(jié)果是可以數(shù)量化、質(zhì)量化、行為化的，比如“開展課題研究5項”“開放網(wǎng)絡(luò)在線課程30門”；A代表的是Attainable，意思是“可達到”的，即指標是可取得的，各部門、單位通過努力可以將該目標實現(xiàn)，可以激勵他們向著目標方向努力；R代表的是Realistic，意思是指“現(xiàn)實的”，即指標的制定要切合實際，不能虛無縹緲，毫無根據(jù)。指標設(shè)定不能過高也不能過低，過高會導(dǎo)致難度加大，影響各部門、單位的積極性，過低則容易造成財政資金的浪費，無法發(fā)揮績效管理應(yīng)有的作用；T代表的是Time-bound，意思是指“有時限的”，即指標目標的實現(xiàn)是有時間限制的，比如“整個項目的實施周期是一年”。

2.構(gòu)建績效指標評價機制

2020年，山東省財政廳印發(fā)了《山東省省級政策和項目預(yù)算績效目標管理辦法》（魯財績[2020]6號），指出“績效目標是項目庫建設(shè)、預(yù)算編制、績效運行監(jiān)控、績效評價等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)”，說明了績效目標的重要性。將績效目標作為預(yù)算申請的前置條件，可以加快績效指標評價機制的建設(shè)。高校應(yīng)以績效目標為導(dǎo)向，逐級確認各部門的績效目標，并劃分權(quán)重；根據(jù)SMART原則，確認績效目標使用的指標類型；設(shè)計績效指標評價標準，明確如何評價；最終審核績效指標，并提供反饋信息，及時修正。

（四）建立全面預(yù)算績效管理平臺

在大數(shù)據(jù)、智能化時代，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用使得財務(wù)管理措施更高效便捷，高校要本著“讓數(shù)據(jù)多跑路”的原則，依托科技技術(shù)加快建立全面預(yù)算績效管理平臺。構(gòu)建包括項目申報、項目審核、預(yù)算數(shù)據(jù)對接、項目跟蹤監(jiān)控管理、績效評價管理、單位整體支出績效評價、評價結(jié)果應(yīng)用管理、綜合查詢與績效分析的管理平臺。同時借助信息化手段實現(xiàn)與財務(wù)管理系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、內(nèi)控管理系統(tǒng)等進行有效數(shù)據(jù)銜接，提高數(shù)據(jù)有效應(yīng)用率。（如圖1所示）

圖1 全面預(yù)算績效管理體系

通過建立全面預(yù)算績效管理平臺，推進信息化建設(shè)，動態(tài)反映預(yù)算執(zhí)行全過程，可以加快形成順向可控、逆向可溯的管理“閉環(huán)”。各部門不再視數(shù)據(jù)為“私產(chǎn)”，可以打破數(shù)據(jù)煙囪、信息孤島與碎片化應(yīng)用，實現(xiàn)財務(wù)數(shù)據(jù)采集融合、數(shù)據(jù)共享，減少重復(fù)工作，減少或消除人為風險因素，提高工作效率。

（五）健全考評機制，完善績效考核結(jié)果應(yīng)用

績效評價結(jié)果應(yīng)用是全面預(yù)算績效管理工作中的落腳點，是高校持續(xù)改進預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)[1]73-74。高校要想從源頭上使資金使用者重視資金使用效益，必須將預(yù)算績效評價結(jié)果與項目資金分配相結(jié)合，建立激勵約束機制[2]19-20。一是將績效考評結(jié)果與部門的績效考核獎掛鉤，完善相應(yīng)的獎懲制度，通過制度來促使考核結(jié)果的應(yīng)用，只有這樣，大家才能從根本上認識到績效考核的重要性，從而在學校內(nèi)部形成一個良好的競爭氛圍[10]62-67。二是將考評結(jié)果與下年度的預(yù)算安排相關(guān)聯(lián)，對考評結(jié)果好的部門，下一年度可優(yōu)先考慮本部門項目預(yù)算；對考評結(jié)果差的部門，適度壓減下一年度部門公用預(yù)算和項目支出預(yù)算。只有健全了考評機制，真正將考評結(jié)果應(yīng)用到大家都看得見的地方，落實到實處，整個全面預(yù)算績效管理流程才是完整的。

四、結(jié)論

高校全面實施預(yù)算績效管理是整個教育行業(yè)的需要，也是自身高質(zhì)量發(fā)展的需要。高校要抓住機遇，緊跟時代發(fā)展潮流，大力推進全面預(yù)算績效管理，樹牢績效理念，突出績效導(dǎo)向；健全管理機制，落實主體責任；完善評價體系，多層次提升管理水平；加快信息化建設(shè)，提升資源配置效率；優(yōu)化考評機制，促進評價結(jié)果應(yīng)用，力爭將預(yù)算管理和績效管理融為一體，全面提高財政資金的使用效益，促進高校內(nèi)涵式發(fā)展。