自治與問責(zé)：俄羅斯高等教育治理變革雙重向度

劉淑華，朱思曉

（浙江大學(xué)教育學(xué)院，浙江杭州 310058）

治理變革是世界各國高等教育變革的共同趨勢，而自治與問責(zé)是高等教育治理變革的兩個向度。高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是內(nèi)在學(xué)術(shù)性與外在社會性的統(tǒng)一體。內(nèi)在的學(xué)術(shù)性決定了大學(xué)自治是高等教育治理變革的邏輯前提，大學(xué)作為一個機構(gòu)抗拒外在勢力干預(yù)，同時大學(xué)事務(wù)由大學(xué)成員以團體的名義而非個人的名義自主決定。外在的社會性則隱喻了高等教育的責(zé)任，因而引入高等教育問責(zé)是高等教育治理變革的應(yīng)有之義。蘇聯(lián)時期的高等教育是集權(quán)的典型代表，處于自治和問責(zé)的雙虛空狀態(tài)。20 世紀(jì)90 年代以來的俄羅斯高等教育治理變革不斷向縱深推進。在這場變革中，存在著兩條明顯的變革趨勢：一方面，政府賦予高校廣泛的自主權(quán)，給予高校更多的行動自由；另一方面，強化高等教育問責(zé)，增強高等教育對利益相關(guān)者的責(zé)任意識。剖析俄羅斯高等教育治理變革中自治與問責(zé)的變革趨勢以及兩者之間的平衡機制，對于深入了解俄羅斯的高等教育治理現(xiàn)代化變革不無裨益。

一、擴大大學(xué)自主權(quán)的變革

俄羅斯擴大大學(xué)自主權(quán)的變革，是對蘇聯(lián)時期大學(xué)作為政府附屬機構(gòu)而失去辦學(xué)主動性和創(chuàng)造性這一狀況的變革。蘇聯(lián)是政府壟斷高等教育權(quán)力的典型，“命令—服從”構(gòu)成政府與大學(xué)之間的單向度關(guān)系。蘇聯(lián)解體以后，俄羅斯大學(xué)自主權(quán)的擴大經(jīng)歷了曲折發(fā)展的過程，從賦予高等學(xué)校以自治機構(gòu)的地位，正式確立高等教育的自治性質(zhì)；到在“國家介入越少越好”的倡議下，大學(xué)獲得前所未有的自主權(quán)；再到21世紀(jì)，在國家主義回歸的新背景下，俄羅斯擴大大學(xué)自主權(quán)的改革放緩，政府賦予大學(xué)的自主權(quán)從慷慨賜予轉(zhuǎn)為逐步收斂?？傮w來說，與蘇聯(lián)時期相比，俄羅斯大學(xué)作為利益主體的自我意識在覺醒，獨立法人地位得到保障，在學(xué)術(shù)、行政和財政等領(lǐng)域的自主權(quán)在擴大。

(一)學(xué)術(shù)自主權(quán)的擴大

蘇聯(lián)時期，大學(xué)的學(xué)術(shù)自主權(quán)幾乎為零。中央政府掌控高校的教學(xué)原則、教學(xué)計劃和教育大綱，甚至掌握課程的具體教授內(nèi)容和教學(xué)形式，統(tǒng)一招生制度、學(xué)制、專業(yè)設(shè)置、學(xué)位評定、學(xué)位授予程序，規(guī)定科研的優(yōu)先發(fā)展方向等。

蘇聯(lián)解體后，學(xué)術(shù)自主權(quán)作為大學(xué)自治的核心內(nèi)容成為變革的首要內(nèi)容，具體表現(xiàn)為教學(xué)工作者、科研工作者和學(xué)生享有足夠的學(xué)術(shù)自由?！抖砹_斯聯(lián)邦高等和大學(xué)后職業(yè)教育法》規(guī)定，教學(xué)工作者享有根據(jù)自己的理解開展教學(xué)的自由，科研工作者享有選擇科研主題并按自己的方式開展科研活動的自由，學(xué)生享有根據(jù)自己的興趣和需要獲取知識的自由。[1]具體說來，對于教學(xué)工作者而言，有權(quán)根據(jù)國家教育標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)定，確定各門課程的內(nèi)容，選擇最能體現(xiàn)他們個人特點以及能保證教學(xué)過程質(zhì)量的各種教學(xué)方法和手段，此外還有自由表達(dá)科學(xué)觀點和立場的自由。對于科研工作者而言，他們有權(quán)根據(jù)法律和高等學(xué)校章程制定自己的科研方向，選擇符合科學(xué)規(guī)范、最能體現(xiàn)個人特色、保證科研質(zhì)量的方法和手段，并在不違背科學(xué)道德的條件下通過公開演講、辯論、發(fā)表論文等形式評估和傳播自己研究結(jié)果的自由。對于學(xué)生而言，有權(quán)自由選擇教育機構(gòu)、學(xué)習(xí)專業(yè)、受教育形式、選修課程，根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)和所在機構(gòu)的指導(dǎo)意見選擇適合自己的學(xué)習(xí)內(nèi)容和學(xué)習(xí)計劃，享有信仰自由和信息自由，自由表達(dá)個人意見和觀點，畢業(yè)后自主決定就業(yè)方向或是否升學(xué)深造?？傮w來看，俄羅斯高校在組織教學(xué)和科研活動方面的自主權(quán)得到極大提升，辦學(xué)的能動性和靈活性也得到極大增強。

(二)行政自主權(quán)的擴大

蘇聯(lián)時期，高校內(nèi)部管理屬于一長負(fù)責(zé)制，校長由教育部任命，對中央直接負(fù)責(zé)。校內(nèi)行政權(quán)力集中于體現(xiàn)中央意志的校長手中，系和教研室級別的行政權(quán)力較小，缺乏集體管理組織，民主決策形同虛設(shè)。此外，中央政府直接規(guī)定國家教育人員的工資、勞動定額和編制，教師是國家公務(wù)員，實行教師終身教職制度。

20世紀(jì)90年代，大學(xué)行政自主權(quán)的擴大被提上日程?！抖砹_斯聯(lián)邦高等和大學(xué)后職業(yè)教育法》規(guī)定：“高等學(xué)校的管理遵循一長制和集體制相結(jié)合的原則，規(guī)定由學(xué)術(shù)委員會對國立或市立高等學(xué)校實行總領(lǐng)導(dǎo)，由校長進行直接管理。”[2]首先，校長根據(jù)高等學(xué)校章程規(guī)定的程序在全體會議上以無記名投票的方式選舉產(chǎn)生，并交由國家教育管理機關(guān)批準(zhǔn)通過，任期五年。全體會議的組成人員分別是該校教學(xué)工作者、科研工作者、其他各類工作者代表和學(xué)生代表。國家一般尊重學(xué)校選舉的結(jié)果，以體現(xiàn)校內(nèi)各主體的共同意志。校長從任命制轉(zhuǎn)為選舉制，是大學(xué)行政自主權(quán)擴大的一個重要標(biāo)志。其次，大學(xué)設(shè)立“?！怠萄惺摇笨v向三級學(xué)術(shù)委員會。學(xué)術(shù)委員會通常由選舉出來的各類工作人員、學(xué)生和社會組織成員組成，是全體會議的主要代表成員。其中在校級學(xué)術(shù)委員會中，校長和副校長是常設(shè)性成員，主席為校長，對學(xué)校的各項事務(wù)進行總體指導(dǎo)和監(jiān)督，系學(xué)術(shù)委員會和教研室學(xué)術(shù)委員會分別是系和教研室的自主管理機構(gòu)，各系和教研室可以在不違背聯(lián)邦法律、學(xué)校章程和相關(guān)條例的前提下，在自己職權(quán)范圍內(nèi)自主進行教學(xué)、科研、人事等方面的決策。[3]此外，大學(xué)生委員會、學(xué)生和（或）工作者的專業(yè)聯(lián)盟、監(jiān)事會、督學(xué)委員會等集體組織共同參與學(xué)校重要事務(wù)決策，大學(xué)管理民主化趨勢明顯。最后，高校全面實行合同制，教職工失去了國家工作人員的身份，高校有權(quán)自主決定教職工的聘用、解聘和晉升事宜。高校在人事管理方面的自主權(quán)有了較大提高。

(三)財政自主權(quán)的擴大

蘇聯(lián)時期，中央政府是高校的創(chuàng)辦者，也是高校辦學(xué)資源的唯一提供者，高校經(jīng)費的使用和分配嚴(yán)格依照國家的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算的制定、實施和報告受國家行政機關(guān)的監(jiān)督與檢查。蘇聯(lián)解體后，隨著生產(chǎn)資料私有化和市場經(jīng)濟模式的形成，高等教育從非營利性的公共產(chǎn)品變?yōu)樽杂山逃袌鲋芯哂懈偁帉傩缘臏?zhǔn)公共產(chǎn)品。大學(xué)自負(fù)盈虧，自主經(jīng)營，擁有財務(wù)收入自主權(quán)和財務(wù)支出自主權(quán)。

俄羅斯高校收入自主權(quán)的擴大，表現(xiàn)在具有籌集高等教育經(jīng)費，即獨立經(jīng)營業(yè)務(wù)的權(quán)力。這主要是由于政府預(yù)算在高校經(jīng)費中所占比例的下降和高校自籌經(jīng)費所占比例的上升所致。國家和地方政府不能為國立高等學(xué)校提供必需的資源，那么必然允許高等學(xué)校開發(fā)其他的經(jīng)費來源渠道，即從第二渠道和第三渠道獲得經(jīng)費，而且獲得的經(jīng)費不應(yīng)該被征稅，也不應(yīng)該附帶任何其他限制性條件。[4]俄羅斯高等教育已經(jīng)形成由中央政府撥款、地方政府分擔(dān)、高校企業(yè)性活動、學(xué)生及其家長繳納學(xué)費、國內(nèi)外社會捐贈組成的多元化經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)。經(jīng)費來源多元化可以看作衡量院校自治得以加強的一個重要指標(biāo)。[5]

經(jīng)費來源多元化和獲得充足資金對于院校財政自治是一個必要條件，但并不是一個充分條件。院校需要對資源的分配和再分配享有決定權(quán)，以及對資金什么時候花、怎樣花以及花在何處具有決策權(quán)。[6]伴隨著經(jīng)費來源的多元化和自籌經(jīng)費比重的提高，高校對于所獲得經(jīng)費的支配自由度大大提高。首先，高校可以自主分配國家撥發(fā)的預(yù)算資金，國家一次性撥款后由高校獨立實施財務(wù)活動，并允許結(jié)余經(jīng)費流轉(zhuǎn)至下一年度使用。而且，高校還可以自主支配預(yù)算外收入，把預(yù)算外收入用作教育機構(gòu)的再投資，或者用于增加工資開支等其他合理性開銷。除此以外，高校還能自主確定基本工資以外的勞動薪酬，為高校工作人員發(fā)放補助、津貼、獎金和其他物質(zhì)激勵報酬。

二、強化高等教育問責(zé)的變革

蘇聯(lián)時期，國家對高校大包大攬，導(dǎo)致高校資源使用浪費，辦學(xué)效率低，成本意識薄弱，回應(yīng)外部需求能力欠缺，未形成有效的問責(zé)機制。俄羅斯獨立初期，以市場為導(dǎo)向的高校運營模式使公眾對高等教育質(zhì)量表示擔(dān)憂，對高校的信任度極大降低。同時，大學(xué)自主權(quán)的擴大也意味著廣泛的責(zé)任承擔(dān)。因此，作為俄羅斯高等教育治理變革另一向度的問責(zé)運動得以展開，形成了包括問責(zé)主體、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)方式和問責(zé)結(jié)果處理等幾個方面在內(nèi)的高等教育問責(zé)體系。高校接受外界利益相關(guān)者的審視和監(jiān)督，就資源使用情況、責(zé)任履行情況與教育使命達(dá)成情況向利益相關(guān)者進行說明和解釋，并接受相應(yīng)的懲戒與獎勵。

(一)問責(zé)主體：強調(diào)利益相關(guān)者共同參與

問責(zé)是利益相關(guān)者的權(quán)益訴求方式。在俄羅斯的高等教育問責(zé)中，從宏觀層面看，政府、社會、市場和大學(xué)等廣泛的利益相關(guān)者是問責(zé)主體。不同利益相關(guān)者貢獻(xiàn)各自的資源給高校，因而對高校持有相應(yīng)的利益期待，提出自身利益訴求，并監(jiān)督高校的責(zé)任履行情況。

政府作為公共利益的代表和保護者，在俄羅斯高等教育問責(zé)體系中居于首要地位。近20年來，隨著“國家主義”抬頭，政府的作用得到進一步加強。盡管高等教育經(jīng)費來源多元化趨勢明顯，但政府正逐步恢復(fù)高等教育資金主要提供者的角色。政府在綜合考慮高等教育公共利益的基礎(chǔ)上，主要關(guān)注高校在實現(xiàn)公民權(quán)利、維護社會穩(wěn)定和提高國家經(jīng)濟競爭力等方面的責(zé)任履行情況。

隨著市場機制的引入，市場成為政府之外教育資源配置的主要方式之一，在高等教育問責(zé)中發(fā)揮著重要作用。在市場經(jīng)濟模式下，大學(xué)市場行為得以創(chuàng)造和激發(fā)，高等教育市場機制快速形成。擁有相當(dāng)自主權(quán)的高校通過競爭獲得聲譽、資金、生源等，并通過回應(yīng)高等教育市場的“顧客”需求來證明自身價值。市場問責(zé)主體更加關(guān)注的是最終的“產(chǎn)品質(zhì)量”和“適切性”。例如，工商局、企業(yè)、雇主聯(lián)盟等主要關(guān)心高校能否培養(yǎng)出高質(zhì)量和高技能的畢業(yè)生，畢業(yè)生在各職業(yè)、專業(yè)和方向上的比例是否符合市場需求；作為高等教育直接購買者的學(xué)生及其家長，則關(guān)心與學(xué)生切身利益相關(guān)的問題，如教育大綱的水平和學(xué)生的學(xué)習(xí)質(zhì)量、舒適度和個人安全等學(xué)習(xí)條件，接受教育能否增加個人未來收入和提高社會地位等。[7]

同時，社會也逐漸成長為俄羅斯高等教育問責(zé)的另一大類主體。蘇聯(lián)解體后政府對高校的財政投入急劇縮減，高校不得不依靠社會資源的支持。作為資金的接受者，高校必須向社會利益相關(guān)者公開自己的活動和取得的成效?！抖砹_斯聯(lián)邦國民教育要義》規(guī)定，應(yīng)“擴大社會對教育管理的參與”，“開放教育體系和教育機構(gòu)以接受社會監(jiān)督”[8]。社會的教育訴求可以直接或間接作用于高校。政治團體、社會聯(lián)盟、宗教組織等社會團體參與問責(zé)時，更多聚焦教育公平，關(guān)注民眾的受教育水平和入學(xué)機會，重視教育對提升民眾就業(yè)與GDP水平，促進公民社會發(fā)展與降低社會壓力和犯罪數(shù)量等方面產(chǎn)生的影響。高校必須向社會利益相關(guān)者證明，根據(jù)“物有所值”的要求較好地履行了責(zé)任，并作出了廣泛的社會貢獻(xiàn)。

對于高校自身而言，根據(jù)教育機構(gòu)的自治原則，保障教育質(zhì)量的責(zé)任首先由教育機構(gòu)自身承擔(dān)。高校通過自我評估衡量其畢業(yè)生培養(yǎng)的內(nèi)容、水平和質(zhì)量是否符合國家教育標(biāo)準(zhǔn)要求，檢查資源使用效率，對辦學(xué)和教學(xué)活動進行反思。而且強調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向，加強自我改進，提高自身在教育市場中的競爭力和消費者的滿意度。越來越多的高校注重加強與社會的聯(lián)系，及時對社會最新需求作出回應(yīng)。在高校內(nèi)部，學(xué)生和教師自我監(jiān)控與評價學(xué)習(xí)及教學(xué)科研活動。同時，代表各利益團體的校長辦公室、學(xué)術(shù)委員會、監(jiān)事會、督學(xué)理事會、大學(xué)生委員會、教師委員會等構(gòu)成大學(xué)內(nèi)部相互監(jiān)督的閉環(huán)。

(二)問責(zé)內(nèi)容：以質(zhì)量為核心

俄羅斯高等教育問責(zé)內(nèi)容主要圍繞公平、效能、創(chuàng)新和質(zhì)量等方面展開。其中，公平方面考慮的是學(xué)生入學(xué)機會的平等、確保殘障人士獲得高等教育。效能方面指高校是否有效利用智力、信息和物質(zhì)資源并取得良好的效益。這些會以大學(xué)年度報告的形式呈現(xiàn)。俄羅斯越來越重視高校的知識和技術(shù)創(chuàng)新能力，以競賽的形式選拔一批具備創(chuàng)新性發(fā)展大綱和科研潛力的重點高校，并為其投入專項預(yù)算資金。質(zhì)量是俄羅斯高等教育問責(zé)的核心，主要包括學(xué)生個人成就、教育大綱和教育機構(gòu)活動的質(zhì)量。

學(xué)生個人成就是評判高校人才使命達(dá)成情況的重要指標(biāo)。從招生伊始，高校生源質(zhì)量對應(yīng)不同等級的國家財政撥款數(shù)額，具體標(biāo)準(zhǔn)是全國統(tǒng)一考試成績。在教學(xué)過程中，在讀學(xué)生的校內(nèi)外成就受到各利益相關(guān)者的關(guān)注。在沖擊世界一流大學(xué)的過程中，強調(diào)國際大學(xué)生奧林匹克競賽獲獎學(xué)生數(shù)量等體現(xiàn)學(xué)生競爭力的指標(biāo)。而對于畢業(yè)生培養(yǎng)質(zhì)量的評價和學(xué)位授予的具體事務(wù)雖由各高校自行實施，但是獲得學(xué)位的學(xué)生必須通過國家相應(yīng)層次的階段性和總結(jié)性鑒定。此外，畢業(yè)生的職業(yè)成就作為高校學(xué)生個人成就的社會延伸部分也被列入問責(zé)內(nèi)容。

教育大綱的質(zhì)量在很大程度上決定了高校的辦學(xué)質(zhì)量。不同于蘇聯(lián)時期所有高校使用統(tǒng)一的教育大綱，解體后各高校獲得自行制定教育大綱的權(quán)利。為了保障教育大綱的質(zhì)量，俄羅斯在1994年、2000年和2008年分別制定了三代聯(lián)邦國家教育標(biāo)準(zhǔn)，以明確教育大綱中必修內(nèi)容的最低要求、受教育者負(fù)擔(dān)的最高限度和畢業(yè)生的培養(yǎng)水平。高校自行制定的教育大綱不能低于這一國家標(biāo)準(zhǔn)。作為引導(dǎo)高校辦學(xué)體現(xiàn)各方訴求的重要手段，俄羅斯廣泛吸引雇主、企業(yè)主協(xié)會、職業(yè)協(xié)會、社會組織等參與制定和評價高等教育大綱。

對教育機構(gòu)活動質(zhì)量的問責(zé)主要是針對高校的教育活動、科研活動、國際活動、財務(wù)活動、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容展開。其中，教育活動包括新錄取學(xué)生的全國統(tǒng)一考試平均分、師生比、教師隊伍中擁有副博士和博士學(xué)位的教師比重等；科研活動特別注重國際排名委員會授予大學(xué)科研人員和校友的科學(xué)獎的數(shù)量，在Scopus、Web of Science 的平均引文數(shù)量和閱讀量以及每位科研工作者擁有的研究經(jīng)費；國際活動主要表現(xiàn)為對國際學(xué)生的吸引力，國際學(xué)生占所有學(xué)生的比重；財務(wù)活動主要包括高校財政總收入與教師總數(shù)的比值、對教師工資水平的評價等；在基礎(chǔ)設(shè)施方面評估的則是大學(xué)擁有所有權(quán)與運營管理權(quán)的生均教育面積和實驗室建筑面積。

(三)問責(zé)方式：多種手段并存

俄羅斯高等教育問責(zé)方式主要包括許可、鑒定、認(rèn)證、評估和大學(xué)排行榜等多種手段。

許可是高校開展教育活動的前提，許可證是高校具備辦學(xué)條件的證明。《俄羅斯聯(lián)邦教育法》規(guī)定，由在教育領(lǐng)域行使控制和監(jiān)督職能的聯(lián)邦行政機關(guān)，如俄羅斯聯(lián)邦教育與科學(xué)督察署，以及執(zhí)行相關(guān)權(quán)力的聯(lián)邦主體行政機關(guān)頒發(fā)國家許可證。這些機關(guān)對實體教育機構(gòu)的辦學(xué)場所和建筑、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)設(shè)施、師資配備、專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)方向和目標(biāo)等辦學(xué)條件進行審核，并對通過網(wǎng)絡(luò)形式、電子學(xué)習(xí)、遠(yuǎn)程教育技術(shù)實施教育活動的機構(gòu)進行審核。

高校得到許可正常開展教育活動后，每五年要接受國家對畢業(yè)生的教育質(zhì)量鑒定。鑒定的標(biāo)準(zhǔn)主要是高校畢業(yè)生的培養(yǎng)內(nèi)容、水平和質(zhì)量是否符合國家教育標(biāo)準(zhǔn)，高校通過鑒定的標(biāo)志是近三年中不少于一半的畢業(yè)生年度鑒定結(jié)果良好。不僅如此，鑒定的任務(wù)還包括獲取高校教育過程狀況的客觀信息，分析其中存在的成績、問題及其原因，確定解決問題的方案。鑒定報告是國家認(rèn)證的基礎(chǔ)，教育機構(gòu)可能因為鑒定結(jié)果不良而被撤銷國家認(rèn)證。[9]

認(rèn)證實質(zhì)上是對學(xué)校教育過程有效性的監(jiān)控，它依據(jù)客觀的、由專家負(fù)責(zé)實施的認(rèn)證檢測結(jié)果，審查高校的教育大綱和教育活動是否符合聯(lián)邦國家教育標(biāo)準(zhǔn)，同時對學(xué)生培養(yǎng)內(nèi)容和培養(yǎng)質(zhì)量進行認(rèn)證。通過認(rèn)證的機構(gòu)可以獲得國家認(rèn)證證書，有效期為六年。此后，學(xué)校有權(quán)向本校畢業(yè)生發(fā)放國家樣式的、印有俄羅斯聯(lián)邦國徽的畢業(yè)證書，也有資格按照被確定的學(xué)校類型接受中央和地方的財政撥款。此外，高校也可自愿接受國內(nèi)外組織對教育機構(gòu)進行的社會認(rèn)證，或由雇主、企業(yè)主協(xié)會及其授權(quán)的組織對教育大綱進行的專業(yè)和社會認(rèn)證，這些認(rèn)證信息可為國家認(rèn)證過程提供參考。

除了高校及其成員進行的自我評估外，評估也逐漸成為政府、社會和市場常用的問責(zé)方式。自2012年起，俄羅斯每年開展高?；顒有б姹O(jiān)測，對包括大學(xué)分校和私立學(xué)校在內(nèi)所有高校的教育活動、科研活動、國際活動、財務(wù)活動、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)等關(guān)鍵指標(biāo)進行評估。高校各項指標(biāo)的得分、評級和排名由俄羅斯聯(lián)邦科學(xué)和教育部公布在網(wǎng)上，社會各界可以直接訪問網(wǎng)站獲取相關(guān)信息。而教育質(zhì)量的獨立性評估由法人或個體企業(yè)家實施，利用教育機構(gòu)及其教育大綱的公開信息，判斷教育機構(gòu)提供的教育是否符合個體和法人的需求，幫助個體選擇機構(gòu)并幫助機構(gòu)提高競爭力。這項獨立性評估還可以在教育領(lǐng)域的國際比較研究框架中進行，但其結(jié)果不會對教育機構(gòu)的許可和認(rèn)證有影響，只會影響大學(xué)在特定群體中的聲譽。

俄羅斯媒體每年都會對國際和國內(nèi)的大學(xué)排行榜進行報道。在建設(shè)世界一流大學(xué)的背景下，關(guān)注最多的是QS 世界大學(xué)排名和泰晤士高等教育世界大學(xué)排名。2017年，俄羅斯創(chuàng)建莫斯科國際大學(xué)排行榜，以國際比較的視角考量俄羅斯高校的教學(xué)、科研和社會服務(wù)三大使命的達(dá)成情況，其中三項使命占比分別為：教學(xué)占45%，科研占25%，社會影響力占30%。[10]2015年起俄羅斯專業(yè)評級機構(gòu)雷克斯(РАЭКС-Аналитика)每年公布俄羅斯100 所最佳大學(xué)，評價指標(biāo)包括：具有從事高質(zhì)量教育的條件占50%，雇主對畢業(yè)生的需求水平占30%，高校科研活動水平占20%。[11]

(四)問責(zé)結(jié)果處理：應(yīng)答和獎懲相結(jié)合

俄羅斯對高等教育問責(zé)結(jié)果的處理，包括應(yīng)答性和獎懲性兩種方式。應(yīng)答性問責(zé)是指學(xué)校將信息向外界進行報告和解釋的行為。根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦政府制定的強制性信息清單，高校應(yīng)公開學(xué)校的組成機構(gòu)（含分校）、教育大綱、辦學(xué)活動（包括科學(xué)和創(chuàng)新活動）、招生和在讀學(xué)生人數(shù)（包含殘障學(xué)生的占比）、在讀學(xué)生的校內(nèi)和校外成就、畢業(yè)生的職業(yè)成就、人才隊伍和教師工資水平、物質(zhì)技術(shù)和信息保障、安全條件等相關(guān)信息。[12]以上信息要求各高校在官網(wǎng)上進行公開。關(guān)于高校的財務(wù)活動，根據(jù)自治機構(gòu)必須每年公開活動和財務(wù)報表，配合國家數(shù)據(jù)統(tǒng)計信息收集等相關(guān)規(guī)定[13]，高校在獲得自治地位的同時，有責(zé)任公開報告學(xué)校的財務(wù)情況，接受公眾和社會的監(jiān)督。

近年來，俄羅斯越來越注重使用績效撥款等獎懲性問責(zé)方式?！抖砹_斯聯(lián)邦教育法》規(guī)定 “不允許限制或消除教育領(lǐng)域的競爭”[14]，這決定了高校需要通過競爭獲取教學(xué)和科研經(jīng)費，不同類別的高校，即古典大學(xué)、研究性大學(xué)、聯(lián)邦大學(xué)、地區(qū)支柱性大學(xué)獲得不同數(shù)目的聯(lián)邦和地方經(jīng)費。根據(jù)被錄取學(xué)生平均入學(xué)考試成績和學(xué)校奧林匹克競賽獲獎?wù)叩忍觳艑W(xué)生所占比例、每位教師的研發(fā)收入、每100名教職員工在Web of Science 和Scopus的發(fā)文數(shù)量與被引數(shù)量等高?；顒有б姹O(jiān)測結(jié)果，給予高校不同數(shù)額的經(jīng)費獎勵。[15]更為重要的是，政府會將被評估無效的機構(gòu)進行重組和合并。自開展高?；顒有б姹O(jiān)測以來，俄羅斯高校經(jīng)歷了大洗牌。高校總數(shù)從2014年的2268所銳減到2017年的1097所。其中，國立大學(xué)分校從908所下降為428所，數(shù)量縮減一半；而近80%的非國立大學(xué)分校被直接撤銷，截至2018年1月，其數(shù)量由442所縮減到81所。[16]

三、建立自治與問責(zé)的相對平衡

蘇聯(lián)解體以來，在俄羅斯高等教育治理變革中，自治與問責(zé)歷史性地結(jié)合在一起，成為其治理變革的雙重向度。而且，在這場變革中呈現(xiàn)出一條明顯的軌跡，即在自治和問責(zé)之間嘗試建立一種相對平衡。這種平衡彰顯了自治與問責(zé)之間天然對立沖突而又統(tǒng)一共生的富有張力的關(guān)系。

首先，對一方的過度強調(diào)會導(dǎo)致雙方受損，進而會導(dǎo)致高等教育治理變革陷入困境。正如挪威教授波·達(dá)林（Per Dalin）在解讀世界多個國家高等教育治理變革后提出的重要論斷：“在各個學(xué)校對自主權(quán)的需求與所獲得的結(jié)果（責(zé)任）的需求之間存在著內(nèi)在矛盾?！盵17]傳統(tǒng)的觀點是，自治和問責(zé)處于光譜的兩端，兩者是對立的，無論哪一種極端觀點都會導(dǎo)致兩敗俱傷的局面：高度自治和零問責(zé)導(dǎo)致濫用公共信任，低自治和高問責(zé)必然導(dǎo)致教育與研究活動的復(fù)制和貧乏。[18]蘇聯(lián)解體之初的前十年，俄羅斯擴大大學(xué)自主權(quán)的變革便是極好的證明。20世紀(jì)90 年代是俄羅斯大學(xué)自主權(quán)擴大的黃金時期，大學(xué)自治問題作為高等教育領(lǐng)域的一項基本原則被置于改革的首要位置。大學(xué)從政府的附屬機構(gòu)變成相對獨立的法人實體，獲得了前所未有的學(xué)術(shù)、行政和財政自主權(quán)，大學(xué)在創(chuàng)新意識、管理效率和辦學(xué)靈活性等方面有了很大的提升。但是，在自治與問責(zé)的平衡架上，這一時期俄羅斯在大學(xué)自治這一端走得過遠(yuǎn)，大學(xué)自主權(quán)有過分?jǐn)U大之嫌，甚至有些高校尚未作好準(zhǔn)備就獲得了自主權(quán)。就如俄羅斯學(xué)者所擔(dān)憂的：俄羅斯引入大學(xué)自治導(dǎo)致地方主義、唯意志論、教育質(zhì)量下降、售賣文憑和學(xué)位等問題，大學(xué)變成了提供教育服務(wù)的半商業(yè)性機構(gòu)，其主要工作指標(biāo)不在于畢業(yè)生的數(shù)量和質(zhì)量，而在于能否獲取利潤。[19]在放任大學(xué)以營利為目的一味迎合市場需求的同時，政府和社會的監(jiān)管卻不到位，這使高校變得完全不負(fù)責(zé)任，非理性行為激增，高等教育質(zhì)量大幅下降，利益相關(guān)者對高等教育過程和結(jié)果的滿意度大大降低，認(rèn)為高校的諸多行為遠(yuǎn)低于預(yù)期，由此對高等教育的價值產(chǎn)生了懷疑。由此，大學(xué)的過度自治導(dǎo)致了高等教育的公共信任危機，大學(xué)自主權(quán)遭到質(zhì)疑，高等教育治理變革一時遭遇困境。

其次，當(dāng)雙重向度的其中一個向度走得過遠(yuǎn)從而引起高等教育治理失衡時，就需要將另一向度納入高等教育治理變革的考量。21世紀(jì)以來的俄羅斯高等教育治理變革對這一結(jié)論作出了很好的注解。面對20世紀(jì)90年代大學(xué)過度自治導(dǎo)致的公共信任危機，俄羅斯政府引入問責(zé)這一制度安排，以問責(zé)對自治進行必要的制衡。強化高等教育問責(zé)的運動恰恰是在大學(xué)自主權(quán)擴大的背景下進行的。由此可以管窺自治與問責(zé)統(tǒng)一共生的其中一個方面，即“問責(zé)是自治的結(jié)果”。正如克拉克·克爾（Clark Kerr）所言：“自治并不是一種權(quán)利，自治必須不斷地獲得，而且通過負(fù)責(zé)的行為和對社會有效的服務(wù)去獲得?！盵20]總的來說，新千年以來的二十年間，俄羅斯擴大大學(xué)自主權(quán)的變革尺度比蘇聯(lián)解體后的第一個十年小，轉(zhuǎn)而更加強調(diào)高校的使命與責(zé)任，問責(zé)的尺度在加強。強調(diào)政府、社會、市場和大學(xué)多元利益相關(guān)者共同參與問責(zé)，問責(zé)內(nèi)容以個人學(xué)習(xí)成就、教育大綱和教育機構(gòu)活動的質(zhì)量為核心，并包含公平、效能和創(chuàng)新等方面的內(nèi)容，問責(zé)方式包括許可、鑒定、認(rèn)證、評估和大學(xué)排行榜在內(nèi)的多種手段。根據(jù)問責(zé)結(jié)果，高校以公開信息清單和財務(wù)報告等形式作出應(yīng)答，既可獲得獎勵性質(zhì)的績效撥款，也會在辦學(xué)效益不佳時接受重組或合并的懲罰。大學(xué)通過內(nèi)部有效運作和優(yōu)異表現(xiàn)回應(yīng)社會對大學(xué)履行使命與滿足需求的質(zhì)疑，高校和外界信任之間的裂縫得以修補。更為重要的是，俄羅斯高等教育機構(gòu)自主權(quán)的合法性逐漸得到認(rèn)可。俄羅斯的高等教育問責(zé)實踐有效證明了美國著名社會學(xué)家馬丁·特羅（Martin Trow）提出的觀點：“高等教育問責(zé)是大學(xué)保持自身獨立、防止外界和政府過度干涉的重要方式與手段?！盵21]

最近二十年的俄羅斯高等教育治理實踐，還遵循著自治與問責(zé)統(tǒng)一共生的另外一個方面，即“自治是問責(zé)的前提”。沒有自治，問責(zé)就無法進行。尊重大學(xué)自治這一先決條件，能有效保證大學(xué)對自身使命與職責(zé)的履行。盡管強化高等教育問責(zé)運動仍在進行，但是這一運動仍然以尊重大學(xué)的自主權(quán)為前提，努力做到既不重蹈蘇聯(lián)時期國家嚴(yán)格管控的覆轍，又不對大學(xué)自治矯枉過正?！抖砹_斯聯(lián)邦高等職業(yè)教育機構(gòu)（高等學(xué)校）標(biāo)準(zhǔn)條例》指出：“高等學(xué)校擁有自主權(quán)并向?qū)W生、社會、國家負(fù)責(zé)。自主權(quán)可理解為高等學(xué)校在法定活動領(lǐng)域有效采取決策所必需的自我管理的程度?！盵22]在現(xiàn)行的《俄羅斯聯(lián)邦教育法》中，“教育機構(gòu)自治、教學(xué)工作者和學(xué)生的學(xué)術(shù)權(quán)利與自由”仍然作為國家教育政策的基本原則，放在“信息開放性和教育組織的公開報告”[23]之前。俄羅斯大學(xué)自主權(quán)的擴大根植于大學(xué)的內(nèi)在邏輯中，是大學(xué)探求真理、發(fā)展學(xué)術(shù)的本真邏輯賦予其充分的合理性。自治在促進高校自由履行職責(zé)的同時，促進了問責(zé)并且使問責(zé)更加有意義。俄羅斯大規(guī)模的問責(zé)運動是以績效為基礎(chǔ)的。大學(xué)自治前提下績效問責(zé)的加強，實際上是“以靈活性獲取責(zé)任性的交易”。政府放松對大學(xué)的管制，賦予大學(xué)更多的自主權(quán)和決策自由，以便政府根據(jù)績效責(zé)任來規(guī)定大學(xué)的組織目標(biāo)，加大對高等教育的效率、效益和生產(chǎn)性的監(jiān)督與評價。隨著獨立性和自主性的增強，俄羅斯高等學(xué)校取得了廣泛與社會接觸的機會，能對多元利益相關(guān)者的需求作出靈活回應(yīng)。這就有利于高校形成一種主動的“自適應(yīng)”機制，擴大的自主權(quán)迫使院校為其發(fā)展策略選擇承擔(dān)責(zé)任，并制定長遠(yuǎn)的計劃，提升院校的使命和形象，[24]從而滿足人們對大學(xué)功能和價值的更高要求與期待。

總之，俄羅斯高等教育在自治和問責(zé)之間的平衡機制進一步說明，兩者并不是非此即彼的二元對立關(guān)系，而是相輔相成的整體。如果說自治是大學(xué)發(fā)展獨立思考、研究前沿科學(xué)、引領(lǐng)社會風(fēng)尚所必需的權(quán)利，那么接受問責(zé)則是擁有相對較高自主權(quán)的大學(xué)所必須承擔(dān)的義務(wù)，也是大學(xué)知識生產(chǎn)和社會服務(wù)的使命所在。在高等教育治理變革中，兩者如同飛機的兩翼，偏廢任何一方都會導(dǎo)致治理變革的失敗。同時，這兩個向度都在與對方的對立統(tǒng)一中獲得生存和發(fā)展，推動高等教育治理變革向著善治的目標(biāo)邁進。