“放管服”視域下高校行政管理體制改革：價(jià)值、困境與應(yīng)對

鄧海婷，張俊林

(廣東理工學(xué)院，廣東 肇慶 526100)

引言

改革開放以來，我國高等教育事業(yè)的逐漸恢復(fù)與快速發(fā)展，離不開高校行政管理體制的深化改革。我國高校行政體制改革以時(shí)間為序可大致劃分為四個階段：一是1978年到1985年之間，改革開始準(zhǔn)備階段。這一階段高校面臨著社會急需大量接受過高等教育的人才與國家對高校高度集權(quán)的主要矛盾。由此高校要求政府給予高校辦學(xué)自主權(quán)的呼聲此起彼伏。1983年，教育部在全國第二次高等教育大會上明確指出高校改革與發(fā)展要圍繞“調(diào)整、整頓、提高和改革”，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)。標(biāo)志著我國高校高度集權(quán)管理機(jī)制開始產(chǎn)生變化。1985年，國家頒布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，標(biāo)志著我國高等教育行政管理體制改革步入正軌；二是1985年到1991年之間，改革全面發(fā)展階段。這一階段國家針對高校行政管理體制的問題進(jìn)行全面、深入改革，經(jīng)過六年的探索改革，高校辦學(xué)自主權(quán)不斷擴(kuò)大、政府職能發(fā)生顯著變化、國家政府給予地方政府更多的管理權(quán)力；三是1991年到1999年之間，改革深入發(fā)展階段。1993年，政府頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，為20世紀(jì)90年代我國高等院校發(fā)展與行政管理體制改革指出了明確的改革目標(biāo)與任務(wù)。這一階段高校教育體制改革在“共建、調(diào)整、合作和合并”方針的指導(dǎo)下，高校與政府之間的管理關(guān)系有了進(jìn)一步實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，高校行政管理布局更加合理，標(biāo)志著高校徹底走出封閉式行政管理模式；第四階段，2002年至今，改革全方位深化階段。這一階段主要是推進(jìn)服務(wù)型政府與服務(wù)型高校的建設(shè)，改革之前的校長負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)高校內(nèi)部各個行政部門的職權(quán)，高校行政管理工作已成體系。隨著我國高校行政管理改革的深入推進(jìn)，高校行政管理理念與機(jī)制都在不斷改革與發(fā)展中，這都與高校行政管理工作密不可分。但隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和科技不斷進(jìn)步，之前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的高校行政管理體制的弊端慢慢都體現(xiàn)出來，亟待解決，此時(shí)國家提出了“放管服”的高校教育體制改革方針。因此，研究“放管服”視域下高校行政管理體制改革的相關(guān)問題非常重要。

一、“放管服”視域下高校行政管理體制改革的價(jià)值意蘊(yùn)

高校行政管理體制是高等教育體制的核心之義，在高等教育體制改革中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

(一)高校行政管理體制改革是高校落實(shí)自主辦學(xué)的迫切需要

提高高校教育教學(xué)質(zhì)量的前提是高校內(nèi)部行政管理科學(xué)化，而改革高校內(nèi)部行政管理的本源在于擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，即高校不受政府行政管理約束，結(jié)合自身發(fā)展實(shí)力，獨(dú)立行使高校進(jìn)行院校改革的權(quán)利?！胺殴芊币曈蛳聰U(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，是指政府對高校管理進(jìn)行“放權(quán)”，高校對內(nèi)具有教師招聘、招生、專業(yè)設(shè)置、院系設(shè)置及物質(zhì)資源分配等自主權(quán)，對外具有服務(wù)社會、聯(lián)系企業(yè)、引進(jìn)投資、科研成果產(chǎn)業(yè)化等自主權(quán)。新時(shí)代背景下，各個高校若要在新一輪高校競爭中取得勝利，必須落實(shí)自主辦學(xué)，將改革關(guān)鍵點(diǎn)對準(zhǔn)高校行政管理體制。高校只有實(shí)現(xiàn)科學(xué)的行政管理，才能落實(shí)高校自主辦學(xué)權(quán)，以管理促發(fā)展。當(dāng)然，“放管服”視域下政府放權(quán)給高校，高校要合理、科學(xué)地落實(shí)并使用自主權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)。對此，高校關(guān)鍵要進(jìn)行行政管理體制機(jī)制改革，促進(jìn)管理效益最大化，從而真正落實(shí)、合理使用自主權(quán)并提升綜合實(shí)力。

(二)高校行政管理體制改革是高等教育步入普及化階段的客觀需求

隨著我國高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高等教育即將步入普及化階段，高校的辦學(xué)規(guī)模也隨之不斷擴(kuò)大。高校行政管理體制改革是對高校內(nèi)部進(jìn)行的改革，高校的發(fā)展壯大離不開改革更新。高校突破自身行政管理體制內(nèi)出現(xiàn)的弊端與問題，進(jìn)行大膽地更新與創(chuàng)造，積極探索新時(shí)代背景下適合院校發(fā)展的管理新舉措，對推進(jìn)高校建設(shè)發(fā)展具有重要作用。高等教育發(fā)展新階段，高等教育的質(zhì)量可為社會及個人帶來的效益及高等教育的公平公正依舊是社會關(guān)注的焦點(diǎn)與核心。高校行政管理體制改革是高等教育發(fā)展新階段，保障高等教育質(zhì)量的客觀需求。對此，各個高校要積極進(jìn)行相關(guān)體制改革。一方面，高校行政管理人員要加強(qiáng)相關(guān)的研究，以高校行政管理學(xué)理論指導(dǎo)實(shí)踐，解決管理問題；另一方面，高校要進(jìn)行合理的管理人員職位安排，提高管理水平和效益，充分發(fā)揮高校行政管理作用與價(jià)值，提高辦學(xué)效率，不斷滿足高等教育普及化階段的客觀需求。

(三)高校行政管理體制改革是國家行政體制改革深入推進(jìn)的政治要求

中國特色社會主義政治制度的不斷更新、完善與發(fā)展，離不開我國政治體制的改革與創(chuàng)新。政治體制的變革對我國高校行政管理體制改革提出了最為深刻的政治要求。行政體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，轉(zhuǎn)變政府職能是深化國家行政管理體制改革的核心。國家行政管理體制改革是以國家優(yōu)化政府職能、提高政府公共服務(wù)為目標(biāo)。因此，國家實(shí)行簡政放權(quán)。在高等教育領(lǐng)域中，國家給予高校足夠的辦學(xué)自主權(quán)，高校行政管理改革由高校自行主持，政府起到監(jiān)督作用。因此，高校行政管理體制改革不僅僅是高校自我革新及提升綜合實(shí)力的重要舉措，更是國家行政體制改革的重要組成部分。通過國家政治體制和行政機(jī)制全方位多角度的改革，提升中國特色社會主義社會的建設(shè)進(jìn)程，形成鞏固人民民主專政、維護(hù)社會和諧安定的美好政治局面。加強(qiáng)高校行政管理體制改革，是社會群眾公平接受高等教育的保障，是促進(jìn)社會發(fā)展的驅(qū)動力，是維護(hù)社會穩(wěn)定的特效藥。

二、“放管服”視域下高校行政管理體制改革的現(xiàn)實(shí)困境

高校是為社會培養(yǎng)高水平人才的主要場域，加強(qiáng)高校行政管理體制效率，可更好地提升高等教育質(zhì)量。近幾年，我國高等行政管理體制在院校管理模式改革、落實(shí)高校自主辦學(xué)等方面取得了較大成績?！胺殴芊币曈蛳拢咝Ｐ姓芾眢w制改革依舊面臨行政管理理念守舊、泛行政化嚴(yán)重、監(jiān)管效果不佳、行政服務(wù)意識匱乏等諸多現(xiàn)實(shí)困境。

(一)行政管理理念守舊，思想認(rèn)知固化

高校行政管理體制改革面臨的主要問題是管理理念守舊。高校行政管理人員思想認(rèn)知固化的原因主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是從高校行政管理者對政策文件解讀的角度而言，近幾年，政府開始重視高校行政管理工作，頻繁發(fā)布相關(guān)政策。一方面，高校管理者對政策解讀不到位，導(dǎo)致改革方向容易出現(xiàn)偏差，改革不到位；另一方面，高校行政管理人員難以有效解讀政策文件，嚴(yán)重降低高校行政管理體制改革質(zhì)量。二是受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，部分高校行政管理人員在工作中存在“一言堂”的現(xiàn)象。行政管理人員接收上一級的指示，然后告知下一級。這一現(xiàn)象導(dǎo)致高校行政管理人員在工作中出現(xiàn)態(tài)度消極，甚至出現(xiàn)職業(yè)倦怠的情況。三是高校行政管理人員責(zé)任意識淡薄，導(dǎo)致工作效率低下，嚴(yán)重制約高校行政管理體制改革進(jìn)程。現(xiàn)階段，高校行政管理人員功利心比較強(qiáng)，服務(wù)高校教育教學(xué)意識薄弱，反而將服務(wù)對象視為管理對象。另外，受以往行政管理經(jīng)驗(yàn)影響，國內(nèi)多數(shù)高校行政管理人員的行政管理認(rèn)知、手段呈現(xiàn)固化發(fā)展趨勢，思想認(rèn)知固化引起對高校行政管理體制改革的排斥或忽視心理。

(二)高校泛行政化嚴(yán)重，行政機(jī)構(gòu)膨脹

高校進(jìn)行行政管理體制改革，是提升高校行政效率和辦學(xué)實(shí)力的重要措施，其重要性不容忽視。但與此同時(shí)，泛行政化現(xiàn)象嚴(yán)重是高校內(nèi)部行政管理體制改革面臨的困境之一，導(dǎo)致高校教師學(xué)術(shù)力量微弱，廣大教師的需求難以滿足，學(xué)術(shù)意見也得不到重視，進(jìn)而導(dǎo)致高校學(xué)術(shù)權(quán)威降低、行政權(quán)力居上，且兩者處于學(xué)術(shù)服務(wù)于行政的矛盾關(guān)系，這與高校人才培養(yǎng)的根本職能相悖。對此，高校在加強(qiáng)行政管理體制改革過程中，應(yīng)充分尊重學(xué)術(shù)的地位與價(jià)值。然而，“放管服”視域下高校行政管理體制當(dāng)中，學(xué)術(shù)權(quán)威低于行政權(quán)力的現(xiàn)象普遍存在。比如，學(xué)院舉辦學(xué)術(shù)活動，必須經(jīng)過校、院行政權(quán)力的同意與支持，否則難以實(shí)現(xiàn)；高校發(fā)展策略主要由行政管理人員商討決定，很少參考教師的學(xué)術(shù)意見。高校權(quán)利泛行政化現(xiàn)象嚴(yán)重影響高校和諧發(fā)展，高校內(nèi)部學(xué)術(shù)、行政權(quán)力不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象嚴(yán)重制約高校學(xué)術(shù)創(chuàng)新發(fā)展。長此以往，高校教師只關(guān)注教育教學(xué)工作，對高校發(fā)展相關(guān)問題漠不關(guān)心，學(xué)術(shù)創(chuàng)新的力量缺失，最終影響高校整體水平的提升。對此，高校行政管理體制改革必須加強(qiáng)去行政化現(xiàn)象，減少不必要的行政機(jī)構(gòu)，還權(quán)于學(xué)術(shù)。

(三)高校監(jiān)管效果不佳，考評制度缺失

高校行政管理體制改革進(jìn)程也受高校內(nèi)部行政管理監(jiān)管效果不佳的影響。高校對于行政管理工作監(jiān)管效果不佳，主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是高校對于行政管理人員的考評制度處于缺失狀態(tài)。受歷史因素的影響，我國高校行政管理體制高度集權(quán)，高校對于行政管理人員的管理工作缺乏必要的監(jiān)督及問責(zé)，多數(shù)高校行政管理人員身兼數(shù)職，導(dǎo)致對管理人員的監(jiān)督職能流于形式。高校自上而下的監(jiān)督體系，由于“裙帶關(guān)系”“身兼數(shù)職”等因素，致使高校行政管理監(jiān)督問責(zé)困難重重，考評機(jī)制缺失。二是高校教職工代表大會建設(shè)不完善，無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。高校教職工代表大會屬于高校內(nèi)部民主監(jiān)督機(jī)制的一部分。雖然教師是高校主要利益相關(guān)者，但其在高校行政管理改革中很難充分發(fā)揮作用。三是從學(xué)生角度而言，學(xué)生是高校教育教學(xué)主體，高校雖然建立了學(xué)生會機(jī)構(gòu)，但其作用主要是聽從行政管理人員工作安排，幾乎沒有參與行政管理人員監(jiān)督的權(quán)力。四是從政府層面而言，“放管服”視域下政府對高校的“放權(quán)”，部分政府和教育行政部門未能根據(jù)這一政策變化迅速調(diào)整自身定位、更新執(zhí)法能力與監(jiān)督程度，從而導(dǎo)致教育和政府行政部門的監(jiān)督失效。

(四)行政管理服務(wù)意識匱乏，主要責(zé)任喪失

“放管服”視域下，高校行政管理體制改革的主要方向是為高校教師和學(xué)生的教育教學(xué)、科學(xué)研究工作進(jìn)行服務(wù)，而不應(yīng)凌駕于高校教育教學(xué)工作之上。但現(xiàn)階段，我國高校行政管理人員服務(wù)意識匱乏。許多行政管理人員在“編制”的保護(hù)下，只是按照指示進(jìn)行工作，不愿參與院校研究且缺乏創(chuàng)新精神，導(dǎo)致高校行政管理效率低下，更不利于高校教育教學(xué)工作的開展。另外，我國高校內(nèi)部行政管理人員服務(wù)型意識、責(zé)任意識淡薄。一方面，高校行政管理人員不僅消極對待本職工作，而且對教育教學(xué)工作的服務(wù)也是敷衍了事；另一方面，由于高校行政管理人員責(zé)任意識淡薄，開展工作不計(jì)較成本投入，很容易造成在教育教學(xué)活動實(shí)施過程中人力、物力的投入大于所取得的成果。此外，當(dāng)前高校人才閑置的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，許多高校為了爭取更加優(yōu)質(zhì)的人才資源而加大投入引進(jìn)，但引進(jìn)的人才與崗位不匹配，導(dǎo)致人才閑置、崗位空缺的現(xiàn)象普遍存在。因此，培養(yǎng)高校行政管理人員的服務(wù)理念與責(zé)任，對提高高校行政管理工作成效意義重大。

三、“放管服”視域下高校行政管理體制改革的應(yīng)對舉措

(一)更新行政管理理念，加強(qiáng)管理人員素質(zhì)培訓(xùn)

人才培養(yǎng)是高校工作的重點(diǎn)，高校教育教學(xué)工作、行政管理工作都應(yīng)圍繞高校人才培養(yǎng)這一基本社會職能而展開。加強(qiáng)高校行政管理體制改革，是高校教育教學(xué)工作的質(zhì)量保障。當(dāng)前，由于高校管理者、行政管理人員對高校行政管理理念認(rèn)識淺薄，影響行政管理體制實(shí)施改革。對此，高校應(yīng)更新行政管理人員管理理念，加強(qiáng)管理人員素質(zhì)培訓(xùn)非常重要。第一，高校應(yīng)開展行政管理體制改革相關(guān)會議、主題論壇，使行政管理人員深入學(xué)習(xí)解讀相關(guān)國家政策。通過政策學(xué)習(xí)，提升高校行政管理人員整體素養(yǎng)，培養(yǎng)其責(zé)任意識，明確高校行政管理改革的目標(biāo)與方向。第二，高校應(yīng)加強(qiáng)行政管理人員的專業(yè)知識培訓(xùn)。行政管理人員需要擁有專業(yè)的管理理論知識與探索學(xué)習(xí)的能力，并及時(shí)更新自己的知識庫，積極學(xué)習(xí)國內(nèi)外優(yōu)秀的院校管理經(jīng)驗(yàn)，通過理論指導(dǎo)實(shí)踐，從而保障高校行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第三，從行政管理人員自身來看，一方面應(yīng)自覺承擔(dān)管理責(zé)任，服務(wù)高校教育教學(xué)工作，另一方面應(yīng)提升責(zé)任意識，積極參與工作，提高工作效率，防止職業(yè)倦怠現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(二)厘清行政管理職責(zé)，重視學(xué)術(shù)人員管理職權(quán)

高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力是高等教育管理體制重要組成部分，這兩種權(quán)利是相輔相成的關(guān)系。學(xué)術(shù)權(quán)力是高校行政管理職權(quán)實(shí)施的目的與核心。當(dāng)前，高校行政管理職權(quán)泛化的情況，導(dǎo)致高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力處于行政至上的狀態(tài)。要解決這一棘手的問題，高校必須厘清行政管理人員職責(zé)，重視學(xué)術(shù)人員的權(quán)利。第一，高校應(yīng)在校內(nèi)各個行政部門營造學(xué)術(shù)探究氛圍，充分發(fā)揮行政管理人員學(xué)術(shù)探究的自我監(jiān)督職能。第二，高校應(yīng)加強(qiáng)對高校教育教學(xué)、科學(xué)研究的資源配置，從物質(zhì)投入的角度增加對高校學(xué)術(shù)的重視，從而提高行政管理人員服務(wù)學(xué)術(shù)的認(rèn)知與意識，平衡高校學(xué)術(shù)與行政權(quán)力。第三，高校應(yīng)建立公平公正公開的高校決策體系。比如，高?？沙浞职l(fā)揮教職工代表大會、學(xué)生會的作用，讓教師代表、學(xué)生代表與行政管理人員共同參與學(xué)校決策有關(guān)事宜的討論，提高高校行政管理工作實(shí)施的有效性。隨著國內(nèi)高校自主辦學(xué)改革的不斷深化發(fā)展，高校需自身進(jìn)行決策的相關(guān)事宜越來越多，厘清高校行政管理人員職責(zé)，充分發(fā)揮高校教師、學(xué)生、行政管理人員等利益相關(guān)者參與決策的權(quán)利與義務(wù)，對高校發(fā)展非常重要。

(三)完善行政監(jiān)管義務(wù)，建立管理人員考評機(jī)制

我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，高校行政管理體制必須進(jìn)行改革，以適應(yīng)社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展。高校應(yīng)完善高校行政管理部門的監(jiān)管義務(wù)，構(gòu)建高校行政管理人員的考評問責(zé)機(jī)制，促進(jìn)高校行政管理的變革與發(fā)展。對此，高校應(yīng)建立健全行政管理工作過程的監(jiān)管體系，對高校行政管理人員的工作分為三個階段進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。第一個階段是工作之前，要求行政管理人員以問題為導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)需要整改的事項(xiàng)，結(jié)合傳統(tǒng)管理方式與管理經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新性地提出整改意見與建議并向有關(guān)人員公開。第二階段是工作過程中，“放管服”背景下高校也應(yīng)簡化辦事流程，相關(guān)部門應(yīng)在受理整改材料之前提前介入調(diào)查，縮減審批時(shí)限，分離材料審批程序?qū)彶檫^程與實(shí)際調(diào)查程度，縮短問題解決的時(shí)間，提高工作效率。第三階段是工作之后，高校行政管理人員應(yīng)進(jìn)行工作總結(jié)。高校建立的管理人員考評指標(biāo)應(yīng)涉及以上三個階段，從外部提高管理人員工作積極性。另外，高校應(yīng)精簡行政管理部門，協(xié)調(diào)行政職能，重視行政考評。高校行政管理部門進(jìn)行改革，必須以考評問責(zé)機(jī)制建立為核心，構(gòu)建與“放管服”背景相呼應(yīng)的高效辦事、協(xié)同共進(jìn)、規(guī)范有序的高校行政管理體制。

(四)變革行政管理職能，營造民主行政管理環(huán)境

科學(xué)的行政管理運(yùn)行機(jī)制是高校正常運(yùn)行的保障。加強(qiáng)高校行政管理體制改革不僅需要顯性的制度改革，更需要隱形的管理文化建設(shè)，營造民主的行政管理環(huán)境。第一，高校應(yīng)培養(yǎng)師生參與學(xué)校管理的民主意識。一方面，高校的本質(zhì)屬性是學(xué)術(shù)性，高校教師應(yīng)將學(xué)術(shù)與學(xué)校發(fā)展緊密結(jié)合在一起，培養(yǎng)自身參與院校管理的意識，積極參與學(xué)校管理；另一方面，高校應(yīng)將學(xué)生納入院校管理體系中，積極采納和實(shí)施大學(xué)生提出的相關(guān)可行性建議。第二，高校應(yīng)充分發(fā)揮高校師生民主監(jiān)督的作用。高校應(yīng)積極發(fā)揮“教職工代表大會”和“學(xué)生會”的作用，防止高校行政管理出現(xiàn)個人專制、獨(dú)裁等現(xiàn)象，發(fā)揮高校師生民主監(jiān)督的權(quán)利與作用，促進(jìn)高校行政管理改革工作的完善與發(fā)展。“放管服”背景下，高校應(yīng)不斷提升自治能力，提高行政管理工作效率，從而使高校行政管理趨于完善，提高整個高校行政管理水平及綜合實(shí)力。