我國職業(yè)教育學(xué)生資助政策的變遷邏輯與優(yōu)化路徑
——基于歷史制度主義視角的分析

□邱恬 邱小健

職業(yè)教育學(xué)生資助政策是我國教育政策體系中的重要組成部分，對(duì)于保障學(xué)生教育公平、提高職業(yè)教育吸引力和提升職業(yè)教育辦學(xué)質(zhì)量有著重要的促進(jìn)作用。新中國成立以來，政府制定了一系列職業(yè)教育學(xué)生資助政策，有力促進(jìn)了職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展。黨的十八大以來，職業(yè)教育學(xué)生資助政策被視為民生建設(shè)工程、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)教育扶貧與阻止貧困代際傳遞的關(guān)鍵領(lǐng)域與路徑，嵌入了國家教育政策與社會(huì)福利政策“一攬子”改革計(jì)劃里，按下了政策發(fā)展的“快進(jìn)鍵”，進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。2021年3月11日，十三屆全國人大四次會(huì)議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《綱要》），對(duì)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家進(jìn)行了全面部署，明確要求增強(qiáng)職業(yè)教育適應(yīng)性[1]。面對(duì)職業(yè)教育發(fā)展新定位、新目標(biāo)和新任務(wù)，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新學(xué)生資助政策，完善政策內(nèi)涵，發(fā)揮政策的價(jià)值引領(lǐng)作用。在此背景下，從歷史制度主義的視角分析新中國成立以來職業(yè)教育學(xué)生資助政策的變遷邏輯，對(duì)于其改革創(chuàng)新具有重要的意義。

一、理論根基：歷史制度主義及其分析框架

（一）理論概要

20世紀(jì)80年代西方政治學(xué)中興起一股新制度主義思潮，主要分為理性選擇制度主義、組織學(xué)制度主義和歷史制度主義三大流派。歷史制度主義是新制度主義三大流派中最早構(gòu)建方法論基礎(chǔ)和形成方法論體系的流派，注重從比較政治學(xué)、解釋社會(huì)學(xué)及復(fù)雜性理論中汲取養(yǎng)分，并以其前沿理論范式、歷史分析厚度和對(duì)政治學(xué)傳統(tǒng)方法論批判繼承等特性備受推崇，在新制度主義流派中“居于特別關(guān)鍵的位置”[2]。歷史制度主義在對(duì)舊制度主義和行為主義批判繼承的基礎(chǔ)上，把行動(dòng)者納入到制度建構(gòu)的框架中，注重從歷史的分析視角出發(fā)，致力于將制度與歷史過程有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)以時(shí)間序列為基礎(chǔ)來剖析制度演變的邏輯，對(duì)制度從孕育到終止的整體過程做出新的解讀，成為分析制度變遷的有效工具。

（二）分析框架

歷史制度主義通過制度這一載體，將理性制度主義的“行動(dòng)者”與社會(huì)學(xué)制度主義的“深層結(jié)構(gòu)”有機(jī)聯(lián)結(jié)，構(gòu)建極具特色的“中觀型”理論體系，形成“宏觀結(jié)構(gòu)—中觀制度—微觀行動(dòng)者”的分析框架[3]。首先，從宏觀層面對(duì)影響制度的宏觀因素進(jìn)行分析。主要分析制度背后的深層結(jié)構(gòu)，即政治體制、經(jīng)濟(jì)制度、文化觀念結(jié)構(gòu)，并以此來解釋具體制度的生成機(jī)制與變遷方向。其次，從中觀層面對(duì)制度演進(jìn)的路徑依賴進(jìn)行分析。主要分析制度的生成、運(yùn)行與變遷邏輯，特別關(guān)注行動(dòng)者的制度成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期以及由此帶來的利益回報(bào)遞增現(xiàn)象等內(nèi)容。再次，從微觀層面對(duì)制度變遷的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行分析。主要分析不同行動(dòng)主體之間的利益競(jìng)爭和權(quán)力博弈，通過分析不同行動(dòng)主體對(duì)于稀缺資源的角逐，以揭示制度變遷的內(nèi)在動(dòng)力。

我國著名高等教育學(xué)家潘懋元教授認(rèn)為，歷史制度主義特別適用于對(duì)一個(gè)較長時(shí)間內(nèi)教育政策的變遷進(jìn)行制度和歷史相結(jié)合的分析[4]。因此，本文嘗試基于歷史制度主義分析框架，首先追溯職業(yè)教育學(xué)生資助政策演變軌跡，然后分析影響政策變遷的深層結(jié)構(gòu)、路徑依賴和動(dòng)力機(jī)制，在此基礎(chǔ)上探尋進(jìn)一步優(yōu)化資助政策的路徑。

二、制度變遷：職業(yè)教育學(xué)生資助政策演變的歷史邏輯

本文基于歷史制度主義“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”概念，結(jié)合已有職業(yè)教育學(xué)生資助階段劃分的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，把新中國成立以來職業(yè)教育學(xué)生資助政策變遷歷史劃分為漸進(jìn)性變遷、斷裂性變遷和內(nèi)涵性變遷三個(gè)階段。

（一）漸進(jìn)性制度變遷階段（1949—1985年）

1949年新中國成立以后，職業(yè)教育學(xué)生資助采用公費(fèi)制和人民助學(xué)金政策。1952年7月，政務(wù)院頒布《關(guān)于調(diào)整全國高等學(xué)校及中等學(xué)校學(xué)生人民助學(xué)金的通知》，決定把公費(fèi)制一律改為人民助學(xué)金制，職業(yè)院校開始采用人民助學(xué)金制度，并在此后根據(jù)國家要求對(duì)人民助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，職業(yè)教育人民助學(xué)金制度逐漸規(guī)范化。1966年“文化大革命”開始后，職業(yè)教育人民助學(xué)金制度基本中斷。1977年12月，教育部、財(cái)政部頒布《關(guān)于普通高等學(xué)校、中等專業(yè)學(xué)校和技工學(xué)校學(xué)生實(shí)行人民助學(xué)金制度的辦法》，人民助學(xué)金政策得以恢復(fù)。1978年改革開放以后，我國職業(yè)教育繼續(xù)實(shí)行人民助學(xué)金政策。在這一時(shí)期，我國職業(yè)教育學(xué)生資助制度經(jīng)歷了漸進(jìn)性變遷過程，為保障職業(yè)院校學(xué)生學(xué)習(xí)和生活需要提供了有力支撐，促進(jìn)了職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展。

（二）斷裂性制度變遷階段（1986—2011年）

1978年以黨的十一屆三中全會(huì)的召開為標(biāo)志，我國走上了改革開放的道路。隨著改革開放的不斷推進(jìn)，人民助學(xué)金政策越來越不適應(yīng)新的形勢(shì)。1986年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家教育委員會(huì)、財(cái)政部關(guān)于改革現(xiàn)行普通高等學(xué)校人民助學(xué)金制度報(bào)告的通知》提出，“擬將人民助學(xué)金改為獎(jiǎng)學(xué)金制度和學(xué)生貸款制度”，延續(xù)了35年的人民助學(xué)金政策逐步退出歷史舞臺(tái)[5]。從20世紀(jì)90年代開始，職業(yè)教育逐步實(shí)行收費(fèi)政策改革，其學(xué)生資助政策也相應(yīng)地進(jìn)行了調(diào)整，政府相繼頒發(fā)了《關(guān)于中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校收取學(xué)費(fèi)的暫行規(guī)定的通知》（1991年）、《關(guān)于對(duì)高等學(xué)校生活特別困難學(xué)生進(jìn)行資助的通知》（1993年）、《關(guān)于在普通高等學(xué)校設(shè)立勤工助學(xué)基金的通知》（1994年）、《關(guān)于對(duì)普通高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生減免學(xué)雜費(fèi)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（1995年）等政策文件，在職業(yè)院校設(shè)立勤工助學(xué)基金，對(duì)困難學(xué)生實(shí)行減免學(xué)雜費(fèi)政策等，建立健全職業(yè)院校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助政策體系。1999年，中國人民銀行、教育部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定（試行）》，高職學(xué)院開始試行助學(xué)貸款政策。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，為了激勵(lì)學(xué)生發(fā)奮學(xué)習(xí)，政府頒發(fā)了《國家獎(jiǎng)學(xué)金管理辦法》（2002年）、《國家助學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金管理辦法》（2005年）和《普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校國家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金管理暫行辦法》（2007年），分別設(shè)立國家獎(jiǎng)學(xué)金、國家助學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金和國家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金，形成了高職院校三大“國字號(hào)”獎(jiǎng)勵(lì)政策體系。在中職教育，為了更好保障貧困家庭學(xué)生教育公平，2006年財(cái)政部、教育部頒布《關(guān)于完善中等職業(yè)教育貧困家庭學(xué)生資助體系的若干意見》，決定實(shí)行國家助學(xué)金政策；2009年財(cái)政部、教育部等四部委印發(fā)《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免學(xué)費(fèi)工作的意見》，決定實(shí)行中職教育免學(xué)費(fèi)政策。上述一系列政策頒布和實(shí)施，推動(dòng)職業(yè)教育資助政策發(fā)生斷裂性制度變遷。

（三）內(nèi)涵性制度變遷階段（2012年至今）

黨的十八大以來，職業(yè)教育學(xué)生資助政策融入脫貧攻堅(jiān)國家戰(zhàn)略制度設(shè)計(jì)中，資助政策轉(zhuǎn)入內(nèi)涵發(fā)展，政府在加大貧困生資助政策供給的同時(shí)，完善獎(jiǎng)學(xué)金資助政策，資助保障與激勵(lì)功能不斷加強(qiáng)。2013年6月，財(cái)政部、教育部、人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)《中等職業(yè)學(xué)校國家助學(xué)金管理辦法》，把六盤山區(qū)等11 個(gè)連片特困區(qū)和西藏及四省藏區(qū)、新疆南疆三地州中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村學(xué)生（不含縣城）全部納入享受國家助學(xué)金范圍。2015年6月，教育部、國務(wù)院扶貧辦、人力資源和社會(huì)保障部頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)雨露計(jì)劃 支持農(nóng)村貧困家庭新成長勞動(dòng)力接受職業(yè)教育的意見》，提出“各地可運(yùn)用財(cái)政扶貧資金，對(duì)貧困家庭子女接受高職教育給予家庭扶貧助學(xué)補(bǔ)助”。2018年，教育部、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案（2018—2020年）》，決定對(duì)“三州三區(qū)”所有中等職業(yè)教育實(shí)施免學(xué)費(fèi)和國家助學(xué)金政策。2019年6月28日，財(cái)政部、教育部印發(fā)《關(guān)于調(diào)整職業(yè)院校獎(jiǎng)助學(xué)金政策的通知》，對(duì)高職院校國家獎(jiǎng)學(xué)金、國家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金、國家助學(xué)金政策進(jìn)行了完善，并設(shè)立中等職業(yè)教育國家獎(jiǎng)學(xué)金。我國構(gòu)建了以國家獎(jiǎng)學(xué)金、國家助學(xué)金和免學(xué)費(fèi)為主，地方政府資助、職業(yè)院校和社會(huì)資助等為補(bǔ)充的職業(yè)教育學(xué)生資助政策體系。

三、深層結(jié)構(gòu)：職業(yè)教育學(xué)生資助政策的宏觀因素分析

從宏觀層面進(jìn)行分析，可了解制度產(chǎn)生與發(fā)展的深層結(jié)構(gòu)因素?？v觀新中國成立以來的職業(yè)教育學(xué)生資助政策發(fā)展歷程，其政策生成、發(fā)展乃至變遷深受集權(quán)管理模式、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和文化價(jià)值觀念影響。

（一）集權(quán)管理模式

1949年，毛澤東在《論人民民主專政》中指出，“蘇聯(lián)共產(chǎn)黨就是我們的最好的先生，我們必須向他們學(xué)習(xí)”[6]。在全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的指導(dǎo)思想下，我國建立了高度集權(quán)的政治體制。這種政治體制反映在教育領(lǐng)域就是高度集權(quán)的教育管理體制，學(xué)校作為政府的附屬機(jī)構(gòu)而存在，沒有獨(dú)立法人地位，政府以行政手段配置教育資源，職業(yè)院校學(xué)生資助政策因而不可避免地帶有濃厚的政府選擇色彩。改革開放以后，我國開始進(jìn)行政治體制改革，職業(yè)教育管理體制相應(yīng)進(jìn)行了調(diào)整。1985年中共中央頒發(fā)《關(guān)于教育體制改革的決定》，提出實(shí)行中央、省（自治區(qū)、直轄市）、中心城市三級(jí)辦學(xué)的體制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，實(shí)行簡政放權(quán)，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府辦學(xué)的積極性，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。2002年第四次全國職業(yè)教育工作會(huì)議提出，職業(yè)教育實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與”的管理體制，地方政府、職業(yè)院校和社會(huì)力量舉辦職業(yè)教育的自主權(quán)得到擴(kuò)大。我國職業(yè)教育管理體制盡管進(jìn)行了多次變革，但因國家政治體制改革進(jìn)程緩慢，中央集權(quán)還是主要特征，職業(yè)教育事業(yè)管理權(quán)仍然在中央管理部門。與此相對(duì)應(yīng)，職業(yè)院校學(xué)生資助政策的制定與決策權(quán)仍然集中在中央管理部門。

（二）經(jīng)濟(jì)體制

新中國成立初期，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，職業(yè)院校實(shí)行“計(jì)劃分配”為特征的人民助學(xué)金政策，資助投入由國家獨(dú)自承擔(dān)，資助經(jīng)費(fèi)分配等均由國家安排。這種以“統(tǒng)一”“全包”為特征的資助政策，與當(dāng)時(shí)我國高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式相適應(yīng)。實(shí)行改革開放政策以后，國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式開始由計(jì)劃調(diào)控向市場(chǎng)調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變。1992年，黨的十四大正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，資源配置方式由過去的以行政手段為主，向以市場(chǎng)配置資源為主轉(zhuǎn)向；發(fā)展取向由平均主義“吃大鍋飯”的經(jīng)濟(jì)向效率優(yōu)先、兼顧公平，逐步走向共同富裕的經(jīng)濟(jì)飛躍。適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國職業(yè)教育學(xué)生資助制度進(jìn)行了大幅度調(diào)整與改革。繼1986年實(shí)行以效率為導(dǎo)向的獎(jiǎng)學(xué)金政策之后，從1992年開始逐步實(shí)行基于收費(fèi)的獎(jiǎng)學(xué)金政策以及以公平為導(dǎo)向的貧困生資助政策體系，如助學(xué)貸款、勤工助學(xué)、貧困生特困補(bǔ)助等。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革的深入開展，我國國民經(jīng)濟(jì)水平大幅增長，綜合國力穩(wěn)步提升，政府于是加大職業(yè)教育資助經(jīng)費(fèi)投入，在2005年和2006年先后建立了高職教育和中職教育貧困生國家助學(xué)金制度，在高職教育建立了國家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金制度，并于2009年對(duì)中職教育貧困生實(shí)行免學(xué)費(fèi)制度，構(gòu)建了以國家財(cái)政資助為主體的政策體系。

（三）文化價(jià)值觀

新中國成立之初，在意識(shí)形態(tài)上高度強(qiáng)調(diào)國家集體的利益至上，忽視個(gè)人的利益，文化價(jià)值觀崇尚“社會(huì)本位觀”。1949年12月教育部召開第一次全國教育工作會(huì)議提出，“新中國的教育應(yīng)該作為鞏固與發(fā)展人民民主專政的一種斗爭工具的新教育。教育必須為國家建設(shè)服務(wù)”。職業(yè)教育學(xué)生資助政策因此秉持“社會(huì)本位觀”，實(shí)行免費(fèi)加人民助學(xué)金政策。與此相對(duì)應(yīng)，學(xué)生成為“國家人”，畢業(yè)后必須服從國家分配“到祖國需要的地方去”。改革開放以后，文化模式開始從社會(huì)本位向個(gè)人本位轉(zhuǎn)變，教育不再完全是“人民民主專政的工具”，教育也不再完全是為了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開始注重學(xué)生個(gè)人發(fā)展[7]。1999年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出，要“要堅(jiān)持面向全體學(xué)生，為學(xué)生的全面發(fā)展創(chuàng)造相應(yīng)的條件，依法保障適齡兒童和青少年學(xué)習(xí)的基本權(quán)利”，強(qiáng)調(diào)了“學(xué)生本位”政策取向。2005年，國務(wù)院頒布《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，提出“堅(jiān)持育人為本。培養(yǎng)數(shù)以億計(jì)的高素質(zhì)勞動(dòng)者和數(shù)以千萬計(jì)的高技能專門人才”。黨的十八大以來，國家在抓好國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，十分關(guān)注社會(huì)個(gè)體的全面發(fā)展。習(xí)近平總書記指出，“堅(jiān)持以人民為中心，辦好人民滿意的教育”[8]。職業(yè)教育學(xué)生資助政策秉持“學(xué)生本位”取向，政策圍繞學(xué)生成長成才進(jìn)行設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)以學(xué)生為本，關(guān)注學(xué)生學(xué)習(xí)與生活條件的改善和職業(yè)技術(shù)能力的提高，重視學(xué)生的素質(zhì)和能力培養(yǎng)。

四、路徑依賴：職業(yè)教育學(xué)生資助政策的中觀制度分析

從中觀層面對(duì)制度自身特別是制度演進(jìn)的路徑進(jìn)行分析，可得到路徑依賴產(chǎn)生的原因，為選擇新的發(fā)展路徑提供依據(jù)。

（一）政府作為政策制定主體的自我強(qiáng)化

我國高度集權(quán)的教育管理體制決定了政府承載著職業(yè)教育的管理權(quán)責(zé)，掌控著職業(yè)教育的發(fā)展方向。在職業(yè)教育學(xué)生資助政策領(lǐng)域，政府是資助政策制定的主體，政府通過頒布有利于提高職業(yè)教育學(xué)生資助效率和公平的政策，促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展。在資助政策正式頒布之后，政府還會(huì)制定一系列相關(guān)規(guī)章制度（如管理制度、評(píng)價(jià)制度等）以保障政策執(zhí)行到位，從而形成制度網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)生制度協(xié)同效應(yīng)。制度協(xié)同效應(yīng)帶來的良好效果為政府提供了適應(yīng)性預(yù)期，政府因此更容易在既定的制度框架下按照既有的規(guī)則行事。隨著職業(yè)教育學(xué)生資助政策的繼續(xù)推行，政策執(zhí)行單位成本持續(xù)下降，政策預(yù)期收益越來越高，利益回報(bào)遞增，政策退出成本也就越來越大。既定制度的確立和實(shí)施時(shí)間越長、投入的成本越高、范圍越廣，就越會(huì)產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，增加制度創(chuàng)新的成本，進(jìn)而導(dǎo)致既定制度的不斷強(qiáng)化，削弱政府政策創(chuàng)新的意愿。政府基于這些緣由趨向于維持原有路徑，因而對(duì)資助政策改革的動(dòng)力不足。職業(yè)教育學(xué)生資助政策也因此會(huì)被鎖定，具有強(qiáng)烈的路徑依賴現(xiàn)象。

（二）職業(yè)院校行動(dòng)者的支持

職業(yè)院校是職業(yè)教育學(xué)生資助政策運(yùn)行中的另一關(guān)鍵行動(dòng)者，由于受國家政治、經(jīng)濟(jì)等宏觀制度環(huán)境的深層結(jié)構(gòu)制約，學(xué)校存廢、經(jīng)費(fèi)籌集、內(nèi)部管理體制運(yùn)作等諸多事項(xiàng)均需得到政府支持以獲得合法性。受此影響，職業(yè)院校在其學(xué)生資助政策變遷中往往居于被動(dòng)地位。因此，被動(dòng)接受政府的政策安排，成為它們的理性選擇。在政策運(yùn)行過程中，職業(yè)院校會(huì)認(rèn)真組織解讀和學(xué)習(xí)政策文本，以更好領(lǐng)會(huì)政策精神。這種基于學(xué)習(xí)所形成的知識(shí)和能力，有利于資助工作的順利開展，也必將帶來良好的工作效果。在這種學(xué)習(xí)效應(yīng)的影響下，職業(yè)院校對(duì)現(xiàn)行的學(xué)生資助制度形成依賴，并繼而對(duì)政府主導(dǎo)的政策創(chuàng)新產(chǎn)生慣性依賴。隨著職業(yè)院校對(duì)資助政策的不斷重復(fù)實(shí)踐，資助工作執(zhí)行機(jī)制運(yùn)行越來越有序，資助工作經(jīng)驗(yàn)越來越豐富，處理復(fù)雜問題的能力越來越強(qiáng)，這有助于降低資助政策實(shí)施過程的交易成本，從而產(chǎn)生利益遞增效應(yīng)。在這種利益遞增效應(yīng)影響下，職業(yè)院校對(duì)現(xiàn)有資助政策形成強(qiáng)烈依賴。

可見，我國職業(yè)教育學(xué)生資助政策變遷過程，因政府作為政策制定主體的自我強(qiáng)化和職業(yè)院校行動(dòng)者的支持，出現(xiàn)較為明顯的路徑依賴特點(diǎn)，不利于政策創(chuàng)新，需要進(jìn)行突破。

五、動(dòng)力機(jī)制：職業(yè)教育學(xué)生資助政策的微觀行動(dòng)者分析

從微觀層面進(jìn)行分析，能夠揭示制度變遷的內(nèi)在動(dòng)力。導(dǎo)致一個(gè)制度系統(tǒng)變遷的可能因素往往有兩類：一是內(nèi)生的，即系統(tǒng)內(nèi)部因素；二是外生的，也就是系統(tǒng)外部因素[9]。其中，系統(tǒng)內(nèi)部因素是內(nèi)因，系統(tǒng)外部因素是外因，外因通過內(nèi)因起作用。

（一）供需矛盾的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)

學(xué)生資助政策是提高職業(yè)教育吸引力、提高職業(yè)教育辦學(xué)質(zhì)量的有效政策工具，其歷史變遷反映了政策內(nèi)部相關(guān)主體對(duì)于職業(yè)教育資助經(jīng)費(fèi)的訴求變化。政府、職業(yè)院校、家長以及學(xué)生對(duì)于資助經(jīng)費(fèi)供需之間的矛盾作為內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)職業(yè)院校學(xué)生資助政策走向完善。一方面，政府作為供給方和職業(yè)院校作為需求方之間，關(guān)于資助經(jīng)費(fèi)數(shù)量和資助形式存在矛盾。例如，改革開放以來，“大鍋飯式”的人民助學(xué)金政策與職業(yè)院校提高辦學(xué)效益的理念不相一致，其激勵(lì)不足的弊端日益嚴(yán)重。與此同時(shí)，“全包”式的人民助學(xué)金政策導(dǎo)致政府支付能力不足，人民助學(xué)金制度于是在1986年被廢除，取而代之的是兼具保障與激勵(lì)導(dǎo)向的獎(jiǎng)學(xué)金制度，開啟了由單一助學(xué)金向多元獎(jiǎng)助制度發(fā)展的新局面。另一方面，政府、職業(yè)院校作為供給方與家長和學(xué)生作為需求方之間，關(guān)于資助經(jīng)費(fèi)的數(shù)量存在矛盾。例如，黨的十八大以來，貧困學(xué)生對(duì)于資助經(jīng)費(fèi)數(shù)量的需求增加，尤其是教育扶貧背景下“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)貧困生對(duì)于資助經(jīng)費(fèi)數(shù)量增加的需求日益增長，政府為解決學(xué)生資助不足的問題不斷創(chuàng)新機(jī)制，加大財(cái)政資助政策供給，為解決學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)供給不足的問題而不斷努力。政府、職業(yè)院校、家長與學(xué)生對(duì)于資助經(jīng)費(fèi)的供需矛盾，內(nèi)附于職業(yè)教育發(fā)展進(jìn)程中，周而復(fù)始、循環(huán)往復(fù)，在不同社會(huì)發(fā)展時(shí)期表現(xiàn)為不同的形式，成為推動(dòng)資助政策變遷的永恒驅(qū)動(dòng)力。

（二）示范性效應(yīng)的外部驅(qū)動(dòng)

除了內(nèi)部因素之外，推動(dòng)政府變遷的因素還有外部因素。在職業(yè)教育學(xué)生資助政策發(fā)展進(jìn)程中，外部驅(qū)動(dòng)主要來自國外相關(guān)資助制度的示范性效應(yīng)。新中國成立之初，國家百廢待興，如何在較短時(shí)間內(nèi)建立職業(yè)教育獎(jiǎng)助學(xué)金政策體系，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)無疑是最直接最有效的途徑。1949年12月教育部召開第一次全國教育工作會(huì)議提出，“建設(shè)新教育要借助蘇聯(lián)教育的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”。當(dāng)時(shí)我國實(shí)行人民助學(xué)金政策，正是學(xué)習(xí)并借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。20世紀(jì)90年代以來，隨著教育領(lǐng)域擴(kuò)招和收費(fèi)制度改革的全面實(shí)施，貧困家庭學(xué)生對(duì)于助學(xué)貸款的需求日益增強(qiáng)。為解決這個(gè)矛盾，我國學(xué)習(xí)并借鑒歐美發(fā)達(dá)國家教育助學(xué)貸款政策，在北京、上海等八個(gè)城市進(jìn)行助學(xué)貸款政策試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于1999年正式推行助學(xué)貸款制度?？梢?，外國先進(jìn)的職業(yè)教育獎(jiǎng)助學(xué)金體系的示范效應(yīng)，成為推動(dòng)我國職業(yè)教育學(xué)生資助政策變遷的重要外部驅(qū)動(dòng)力量。

綜上所述，內(nèi)部供需矛盾和外部示范效應(yīng)構(gòu)成職業(yè)教育學(xué)生資助政策變遷的動(dòng)力機(jī)制，共同推動(dòng)職業(yè)教育學(xué)生資助政策的歷史變遷。

六、突破依賴：職業(yè)教育學(xué)生資助政策優(yōu)化的路徑選擇

當(dāng)前，我國開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能經(jīng)濟(jì)為代表的新經(jīng)濟(jì)成為經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎，各行各業(yè)對(duì)技術(shù)技能人才的需求越來越大，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新學(xué)生資助政策，助力職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。在我國職業(yè)教育學(xué)生資助體系基本完善但陷于路徑依賴的情況下，需要加強(qiáng)資助政策治理共同體建設(shè)、著力“中國特色”資助探索、合理借鑒外國先進(jìn)資助經(jīng)驗(yàn)、強(qiáng)化資助育人導(dǎo)向引領(lǐng)，帶動(dòng)突破路徑依賴束縛，推動(dòng)資助政策優(yōu)化與創(chuàng)新。

（一）加強(qiáng)資助政策治理共同體建設(shè)

新中國成立初期實(shí)行的集權(quán)管理模式到現(xiàn)在仍有深遠(yuǎn)影響，職業(yè)教育學(xué)生資助政策制定主體單一就是明證。職業(yè)教育政策面臨的實(shí)際問題復(fù)雜多變，需要多主體的共同參與。一直以來，政府發(fā)揮主導(dǎo)力量推動(dòng)職業(yè)教育學(xué)生資助政策變遷，政策呈現(xiàn)“自上而下”強(qiáng)制性變遷特征，職業(yè)院校、學(xué)生、企業(yè)與社會(huì)力量的參與度有限，相關(guān)多元主體的利益訴求沒有得到充分表達(dá)。職業(yè)院校作為政策執(zhí)行者，學(xué)生作為政策受惠者，直接面對(duì)資助政策落實(shí)和政策運(yùn)行過程中的諸多問題，但因缺少有效反饋途徑，易致積弊難除。企業(yè)與社會(huì)力量在資助體系中的作用僅通過提供實(shí)習(xí)場(chǎng)所和設(shè)立各類獎(jiǎng)學(xué)金來體現(xiàn)，話語權(quán)十分有限。因此，要完善政策治理體系，建立健全政府、職業(yè)院校、企業(yè)與社會(huì)、家長與學(xué)生共同參與的資助政策治理共同體，充分發(fā)揮多元主體的積極性和主動(dòng)性，發(fā)揮自上而下和自下而上相結(jié)合的機(jī)制優(yōu)勢(shì)。這是職業(yè)教育學(xué)生資助政策創(chuàng)新的必由路徑。政府要堅(jiān)持“有限政府”的原則，在讓渡權(quán)力的過程中準(zhǔn)確把握自由裁量權(quán)，擴(kuò)大間接性政策工具使用范圍，促進(jìn)職業(yè)教育多主體之間的溝通、合作與競(jìng)爭[10]。政府要積極而有效地采納各方意見，協(xié)調(diào)各方利益，全面掌握政策情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決政策問題，推動(dòng)政策不斷完善和創(chuàng)新。

（二）著力“中國特色”資助探索

2020年8月，習(xí)近平總書記在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)上指出，新時(shí)代改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的豐富實(shí)踐是理論和政策研究的“富礦”。要從國情出發(fā)，使理論和政策創(chuàng)新符合中國實(shí)際、具有中國特色”[11]。貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神，我國職業(yè)教育學(xué)生資助要立足國內(nèi)實(shí)際情況，著力“中國特色”資助探索，加強(qiáng)“中國特色”資助理論建構(gòu)，創(chuàng)新建立“中國特色”學(xué)生資助政策體系。這是我國職業(yè)教育學(xué)生資助政策創(chuàng)新的根本之策?！毒V要》提出，“突出職業(yè)技術(shù)（技工）教育類型特色，深入推進(jìn)改革創(chuàng)新，大力培養(yǎng)技術(shù)技能人才。創(chuàng)新辦學(xué)模式，深化產(chǎn)教融合、校企合作，鼓勵(lì)企業(yè)舉辦高質(zhì)量職業(yè)技術(shù)教育，探索中國特色學(xué)徒制”等要求，指明了職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的方向，為職業(yè)教育學(xué)生資助政策“中國特色”體系建構(gòu)提供了動(dòng)力源泉。政府要以科研項(xiàng)目資助等形式支持職業(yè)教育實(shí)踐研究，完善定期研究職業(yè)教育工作機(jī)制，加強(qiáng)職業(yè)教育實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論創(chuàng)新，創(chuàng)新建立具有鮮明中國特色的職業(yè)教育學(xué)生資助政策體系。

（三）合理借鑒國外先進(jìn)資助經(jīng)驗(yàn)

“中國特色”職業(yè)教育學(xué)生資助政策創(chuàng)新不等于不要學(xué)習(xí)外國先進(jìn)資助經(jīng)驗(yàn)。相反，在政策創(chuàng)新環(huán)境上，要以更積極自信的態(tài)度應(yīng)對(duì)來自外部和內(nèi)部的雙重機(jī)遇和挑戰(zhàn)[12]。要繼續(xù)加強(qiáng)與國外職業(yè)教育的聯(lián)系，從與世界各國的聯(lián)系互動(dòng)中創(chuàng)新職業(yè)教育學(xué)生資助政策的新路徑。上文已述，國外職業(yè)教育資助政策對(duì)我國資助政策變遷起到了示范性效應(yīng)，推動(dòng)了我國職業(yè)教育資助政策體系的構(gòu)建。但同時(shí)要看到，國外的經(jīng)驗(yàn)和政策舉措要與中國國情相結(jié)合，全搬國外經(jīng)驗(yàn)容易出現(xiàn)“水土不服”，導(dǎo)致政策偏差。例如，歐美國家的助學(xué)貸款制度已經(jīng)十分完善，但我國助學(xué)貸款發(fā)揮的作用仍十分有限。究其原因，冗雜的行政審批手續(xù)及嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、額度控制是主要障礙[13]。對(duì)于中等職業(yè)教育而言，助學(xué)貸款資助往往因?yàn)閷W(xué)生年齡較小的原因而受到阻滯。因此，我國在充分發(fā)揮國外學(xué)生資助政策示范效應(yīng)的同時(shí)，要切實(shí)結(jié)合國情，合理借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，有效融入中國元素，創(chuàng)新發(fā)展職業(yè)教育學(xué)生資助政策，為世界職業(yè)教育資助政策發(fā)展貢獻(xiàn)“中國智慧”。

（四）強(qiáng)化資助育人導(dǎo)向

資助是手段，育人是目標(biāo)，立德樹人是職業(yè)教育學(xué)生資助政策的根本目的。2018年9月，習(xí)近平總書記在全國教育大會(huì)上指出，要把立德樹人貫穿職業(yè)教育各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)。要扭轉(zhuǎn)不科學(xué)的教育評(píng)價(jià)導(dǎo)向，堅(jiān)決克服唯分?jǐn)?shù)、唯升學(xué)、唯文憑、唯論文、唯帽子的頑瘴痼疾，從根本上解決教育評(píng)價(jià)指揮棒問題[14]。目前，我國職業(yè)教育資助沒有擺脫“五唯”評(píng)價(jià)局面，存在以分?jǐn)?shù)評(píng)選獎(jiǎng)助學(xué)金等問題，資助育人評(píng)價(jià)導(dǎo)向不夠完善，致使受助學(xué)生存在誠信精神缺失、感恩意識(shí)淡薄等問題。2020年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》，提出“堅(jiān)持把立德樹人成效作為根本標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決改變用分?jǐn)?shù)給學(xué)生貼標(biāo)簽的做法，引導(dǎo)學(xué)生堅(jiān)定理想信念、加強(qiáng)品德修養(yǎng)、培養(yǎng)奮斗精神”[15]。因此，政府要以提高資助育人成效為引領(lǐng)，推進(jìn)職業(yè)教育學(xué)生資助政策改革，提升整體效益[16]。要以發(fā)揮立德樹人導(dǎo)向作用為著力點(diǎn)建構(gòu)資助評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，健全德技并修、工學(xué)結(jié)合的資助育人落實(shí)機(jī)制，構(gòu)建資助育人“大思政”格局，切實(shí)把社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育、勵(lì)志教育、誠信教育、感恩教育等融入到職業(yè)教育學(xué)生資助活動(dòng)的全過程，把學(xué)生培養(yǎng)成為德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人。