新時代公共管理困境與對策研究

李陽陽

（遼寧裝備制造職業(yè)技術(shù)學(xué)院，遼寧沈陽 110161）

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會的成功召開，標志著我國進入了中國特色社會主義新時代。在新時代，我國的經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明等“五位一體”建設(shè)環(huán)境、條件正在發(fā)生顯著變化，這也對以“五位一體”建設(shè)為主要管理、研究對象的公共管理提出了嚴峻挑戰(zhàn)，并在一定程度上導(dǎo)致了當(dāng)前我國公共管理工作面臨前所未有的困境，對有效推進全面深化改革造成了一定影響。因此，有必要清醒認識與深入研究當(dāng)前我國公共管理面臨的困境，嘗試提出有效的應(yīng)對策略或解決措施，期望能為我國全面深改有效推進突破瓶頸，為公共管理事業(yè)健康發(fā)展提供一些有價值的參考。

一、新時代我國公共管理面臨的困境

（一）現(xiàn)實狀況與國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化目標存在一定差距

國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化目標的提出，順應(yīng)了時代和社會發(fā)展的需求，其本質(zhì)是實現(xiàn)國家治理的法治化、民主化，以及社會管理的透明化、制度化和科學(xué)化。總體而言，當(dāng)前我國的國家治理、公共管理環(huán)境、體制、機制是好的，是趨向于越來越完善的，可以用經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會和諧、文化繁榮、生態(tài)環(huán)境向好等來形容；但如果將現(xiàn)狀與已經(jīng)提出的國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化目標比起來，兩者之間確實還存在一定差距，有許多地方還需要進一步改進[1]。如在國家治理體系方面，法治化、民主化程度還需進一步提升，管理制度、運行機制等的靈活性明顯不足，治理主體結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)、合理，社會組織、公眾參與公共管理渠道單一等。在國家治理能力方面，由于一些治理主體自身建設(shè)的滯后以及部分工作人員專業(yè)能力、素質(zhì)偏弱等，導(dǎo)致治理主體治理能力、治理后勁上的不足；另外，還存在治理主體之間的權(quán)責(zé)界定、任務(wù)分配不清等問題，也對治理主體的治理能力產(chǎn)生了一定程度的不利影響。

（二）公共管理科學(xué)性與實踐手段單一性矛盾的存在

公共管理是一門藝術(shù)，也是一門技術(shù)，是典型的社會管理技術(shù)之一，具體是指公共管理者為實現(xiàn)特定管理目標而創(chuàng)造、掌握、運用的各種知識、技能、方式、方法體系，具有明顯的工具性、實踐性特點。現(xiàn)代公共管理過程涉及數(shù)字治理、智慧政務(wù)、應(yīng)急管理、風(fēng)險評估、科學(xué)決策、績效管理等多方面知識、技術(shù)及領(lǐng)域。這些公共管理技術(shù)由于具有高度的前沿性、規(guī)范性和科學(xué)性，而受到公共管理部門及相關(guān)工作人員的歡迎。相對于公共管理部門及相關(guān)工作人員對現(xiàn)代公共管理技術(shù)的歡迎度、熱衷度，這些公共管理技術(shù)在實踐中的應(yīng)用情況及取得的工作效果卻不盡如人意，其中一個重要原因就是，一些公共管理部門及相關(guān)工作人員在具體開展社會管理工作過程中，過度考慮所采用的公共管理手段、方式、方法等的方便性，過度考慮對個人政績的突顯以及對實現(xiàn)社會穩(wěn)定目標的支持等，最后導(dǎo)致公共管理部門及相關(guān)工作人員不得不“退而求其次”，選擇采用傳統(tǒng)、單一的管理手段。公共管理技術(shù)的科學(xué)性與實踐手段的單一性成為一對亟須調(diào)和的矛盾，是當(dāng)前我國公共管理面臨的困境之一。

（三）公共管理者個體自覺與不良組織文化影響相互沖突

一個人的意識、行為不可避免地要受到其所處組織、環(huán)境的影響，但也同時受到個人自覺意識的約束，所以說人的意識、行為是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果。公共管理者個體意識、行為的好壞，直接影響到其采取的公共管理措施，進而影響到管理效果。良性的組織文化會促使公共管理者個體主動遵守法律，約束自己的行為；相反，不良的組織文化會造成個別公共管理者個體道德、法律意識的缺失，進而引發(fā)公共管理者的尋租行為[2]。當(dāng)前，我國有的公共管理部門內(nèi)部仍然存在某些不良組織文化，個別公共管理領(lǐng)域內(nèi)部濫用公權(quán)現(xiàn)象仍然被曝出，本用來服務(wù)人民的公共權(quán)力變成了個別人謀取私利的工具。我國有的公共管理部門內(nèi)部的個體自覺與不良組織文化影響之間的矛盾，已經(jīng)影響到我國部分公共管理工作的有序、有效、科學(xué)開展。

（四）基于頂層設(shè)計自上而下改革上下層關(guān)系有待協(xié)調(diào)

基于頂層設(shè)計的自上而下推動改革，是我國全面深化改革的基本原則與有效措施，是國家相關(guān)部門深思熟慮、慎重選擇的結(jié)果，也是我國最重大的公共管理舉措。為了貫徹頂層設(shè)計這一原則，推進全面深化改革政策的落實，黨中央、國務(wù)院推出了一系列周密的改革措施，如轉(zhuǎn)作風(fēng)、大部制、“放管服”、理順央地關(guān)系、完善基層民主制度、建設(shè)法治國家等，旨在推進基于頂層設(shè)計的自上而下的全面深化改革。但現(xiàn)實情況卻不夠理想，主要表現(xiàn)為上層“積極主動”，個別下層“消極應(yīng)對”，一些上下層間的關(guān)系有待進一步協(xié)調(diào)。其中固有一些地方政府、部分社會公眾參與全面深化改革積極性不足的原因，但最主要的還是改革所涉部分交流溝通機制不健全。學(xué)界專家、學(xué)者一致認為，進一步理順上下層之間的關(guān)系，特別是健全參與、合作機制，是推動全面深化改革有效實施的關(guān)鍵。

二、新時代我國公共管理擺脫困境的策略

（一）著力提升公共管理主體治理能力，逐步完善治理體系

當(dāng)前，我國公共管理主體角色主要有政府、社會組織和公眾，三者作用于公共管理的不同層次、不同方面。由于具備的能力不同，三者發(fā)揮的作用也有所不同，但都面臨著治理能力不足的困境。著力提升政府、社會組織和公眾的治理能力，是完善治理體系、改進公共管理工作的重要和有效舉措[3]。首先，對于政府主體，要繼續(xù)深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變公共管理方式，優(yōu)化公共管理結(jié)構(gòu)，注重相關(guān)工作人員職業(yè)道德水平、專業(yè)素質(zhì)能力培訓(xùn)和提升；其次，對于社會組織主體，應(yīng)本著壯大社會組織力量的原則，鼓勵社會組織創(chuàng)新自治方式，激發(fā)參與公共管理的活力，發(fā)揮社會組織支持、監(jiān)督社會公共管理的作用；最后，對于公眾主體，宜從完善公眾參與公共管理渠道入手，鼓勵公眾主動參與公共管理，發(fā)揮公眾的公共管理支持、監(jiān)督作用。

（二）加強公共管理技術(shù)創(chuàng)新，促進相關(guān)技術(shù)手段實踐應(yīng)用

伴隨著現(xiàn)代信息技術(shù)、管理技術(shù)的普及式應(yīng)用，新的公共管理技術(shù)層出不窮。前述數(shù)字治理、智慧政務(wù)、應(yīng)急管理、風(fēng)險評估、科學(xué)決策和績效管理等現(xiàn)代公共管理技術(shù)的出現(xiàn)與應(yīng)用，可以更好地促進國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化目標實現(xiàn)，也是其重要的實現(xiàn)工具。從長遠影響角度看，我們有必要加強公共管理技術(shù)創(chuàng)新，為我國公共管理事業(yè)的健康發(fā)展奠定良好的技術(shù)基礎(chǔ)[4]。另外，除了加強公共管理技術(shù)創(chuàng)新，我們還要致力于促進相關(guān)技術(shù)、手段的落地應(yīng)用。只有將相關(guān)技術(shù)、手段應(yīng)用到公共管理實踐中，才能真正發(fā)揮新技術(shù)的優(yōu)勢與作用?？紤]到公共管理主體對個人政績、社會穩(wěn)定的顧慮，有必要在創(chuàng)新公共管理技術(shù)過程中，嘗試將新技術(shù)應(yīng)用與提升個人政績、維護社會穩(wěn)定目標結(jié)合起來，達到激勵公共管理主體主動運用新技術(shù)、新手段提升公共管理效果的目的。

（三）重構(gòu)公共管理核心價值體系，打造健康的公共管理組織文化

前述不良組織文化影響公共管理者個人意識、行為的問題，仍然存在于我國公共管理組織體系中。如個別人不正確的金錢觀和權(quán)力觀、對公眾需求的漠視及對公共利益的踐踏等。這些意識、行為的存在很可能引發(fā)公眾對政府的信任危機，影響到我國公共管理事業(yè)的發(fā)展。要想有效解決我國公共管理領(lǐng)域存在的不良組織文化問題，有必要嘗試重構(gòu)公共管理核心價值體系，打造健康公共管理組織文化，具體可從意識形態(tài)、管理制度、道德行為三個層面入手。首先，在意識形態(tài)層面，致力于社會主義核心價值觀構(gòu)建，特別是民主、公正、法治意識的樹立；其次，在管理制度層面，宜在培育公共理性基礎(chǔ)上，建立以憲法為要旨，以相關(guān)法律、法規(guī)為主干的公共管理制度；最后，在道德行為層面，加強倫理道德宣傳，充分發(fā)揮榜樣示范作用。

（四）就頂層設(shè)計構(gòu)建專門的落實機制，促進全面深化改革

基于頂層設(shè)計的自上而下的全面深化改革政策措施是科學(xué)的、有效的，是國家相關(guān)部門慎重考慮后選擇的結(jié)果。為促進全面深化改革的實施，有必要構(gòu)建專門的頂層設(shè)計落實機制，使其成為全面深化改革的保障。首先，以頂層設(shè)計為原則，構(gòu)建地方政府全面深化改革實施法律框架，賦予地方政府充分的自主權(quán)，使地方政府可以在法律框架內(nèi)根據(jù)實際情況推動、落實全面深化改革[5]；其次，以頂層設(shè)計為原則，構(gòu)建符合地方實際的公共管理體制，促進社會組織自治及參與地方政府開展的公共管理工作，甚至參與地方政府的全面深化改革工作，同時保證社會組織參與公共管理過程中的合法利益；最后，以頂層設(shè)計為原則，構(gòu)建公眾參與社會公共管理的相關(guān)機制，嘗試在地方政府與社會公眾之間建立關(guān)于公共管理問題的專門交流渠道。