現(xiàn)行土地征用問(wèn)題研究

王斌

摘 要：現(xiàn)行土地征用制度在實(shí)踐中存在著供地與用地脫節(jié)，土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)等諸多問(wèn)題。而解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

關(guān)鍵詞：征地;政府職能;土地價(jià)格

目前，我國(guó)建設(shè)用地使用者獲得集體土地使用權(quán)的過(guò)程一般是：首先，國(guó)家憑借征地權(quán)將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地;然后，國(guó)家再通過(guò)出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。這容易造成供地與用地脫節(jié)，土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，農(nóng)民集體缺乏市場(chǎng)主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題。

一、供地與用地脫節(jié)

征地和供地的分離，使國(guó)家提供的土地或供給大于需求，或需求大于供給，難以實(shí)現(xiàn)平衡，造成要么國(guó)有資產(chǎn)的大量流失和土地資源的大量浪費(fèi)，要么不能滿足土地使用者的需求，最終影響我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

大量設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)，因開(kāi)發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用。很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭到破壞，已經(jīng)無(wú)法重新耕種，造成大量土地資源的浪費(fèi)。另外，各開(kāi)發(fā)區(qū)為了吸引投資項(xiàng)目，主要競(jìng)爭(zhēng)手段就是壓低地價(jià)，一些級(jí)別較低開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)于級(jí)別較高開(kāi)發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機(jī)者腰包。

二、土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲

在征地過(guò)程中，國(guó)家是買者的壟斷;在供地過(guò)程中，國(guó)家是賣者的壟斷，缺乏市場(chǎng)機(jī)制，土地價(jià)格發(fā)生嚴(yán)重扭曲。價(jià)格理應(yīng)受供需雙方的影響，在市場(chǎng)中形成。而我國(guó)的征地價(jià)格按土地的原用途確定，加之地方政府對(duì)自身利益的追求，征地價(jià)格往往較低，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益，在現(xiàn)實(shí)中也難以實(shí)行。據(jù)了解，一些建設(shè)項(xiàng)目，特別是國(guó)家和地方的重點(diǎn)基建項(xiàng)目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價(jià)”的辦法確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家——實(shí)際是地方政府憑借壟斷權(quán)，確定土地價(jià)格隨意性大。因?yàn)檎┑啬繕?biāo)的多重性，各地大量采用劃撥方式供地，不愿意用出讓方式供地，即使采用出讓方式供地也往往采用協(xié)議方式，不愿意用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式。即使將來(lái)采用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓土地，在政府壟斷下，所形成價(jià)格的合理性，還有待于研究。

三、政府職能嚴(yán)重越位

根據(jù)市場(chǎng)失靈理論，政府應(yīng)在以下幾個(gè)方面發(fā)揮作用：提供公共物品或服務(wù);校正外部效應(yīng);維持有效競(jìng)爭(zhēng);調(diào)節(jié)收入分配;穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。政府應(yīng)從具體的市場(chǎng)行為中分離出來(lái)。然而在這里，政府的行政職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為合為一體，政府職能嚴(yán)重越位，容易產(chǎn)生以下問(wèn)題：

1.政府尋租

目前，分灶吃飯的財(cái)政體制，使地方政府經(jīng)濟(jì)利益獨(dú)立化，地方政府的財(cái)政收入與本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地一般可以獲得更高的收益，保護(hù)耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發(fā)展壯大本地經(jīng)濟(jì)，在與其他地方政府的競(jìng)爭(zhēng)中吸引更多的資源，不惜以土地為代價(jià)，甚至違法大量征用農(nóng)民的土地，低價(jià)提供給開(kāi)發(fā)商使用，而把保護(hù)耕地的任務(wù)推給社會(huì)，不利于耕地保護(hù)，使整個(gè)社會(huì)的利益受到損失，而且容易引發(fā)政府的土地違法活動(dòng)。目前，各地的圈地?zé)岬谋澈笸加姓膮⑴c和支持。

2.政府官員尋租

根據(jù)政府失靈理論，我們知道，政府天生具有不講成本的特性，政府行為也缺乏利潤(rùn)的含義，他們追求的往往是規(guī)模的最大化。一些政府官員為了顯示政績(jī)，片面強(qiáng)調(diào)GDP的增長(zhǎng)和地方財(cái)政收入的增加，建造形象工程?，F(xiàn)行的土地征用制度成為他們達(dá)到上述目的重要手段。憑借征地權(quán)，隨意圈占農(nóng)民的土地，或者用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，或用于招商引資，或者用于建造超標(biāo)的寬闊馬路等等，任意扭曲土地的價(jià)格。某市為了吸引工業(yè)投資，狠壓地價(jià)，征用一畝土地的費(fèi)用大概需要5萬(wàn)元，而工業(yè)用地的地價(jià)才2～3萬(wàn)元。

四、管理缺乏科學(xué)性

1.管理模式倒置

征地的審批權(quán)在中央政府和省級(jí)政府，征地量大，審批人員不可能到實(shí)地進(jìn)行審核，往往依賴報(bào)件進(jìn)行審批，審批流于形式;具體的操作和監(jiān)督在地方各級(jí)政府，不利于調(diào)動(dòng)地方對(duì)違規(guī)占地的監(jiān)督積極性，管理模式倒置。同時(shí)，這種模式也不利于被征土地的及時(shí)審批。在現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府違法先提供土地建設(shè)用地使用權(quán)，后辦理土地征用審批手續(xù)。征地審批不及時(shí)是造成上述現(xiàn)象發(fā)生的原因之一。

2.職能交叉重復(fù)，權(quán)力分配不合理

土地利用的規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批，征地的審批，土地利用計(jì)劃等職能交叉重復(fù)，而且審批權(quán)都集中在中央和省級(jí)土地管理機(jī)關(guān)，權(quán)力分配不合理，不利于地（市）和縣級(jí)土地管理機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮。土地利用規(guī)劃和土地利用計(jì)劃是宏觀管理土地的主要手段，其審批權(quán)可以放到中央和省一級(jí)的土地管理部門(mén);農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須符合規(guī)劃和計(jì)劃的要求，其審批權(quán)可以放在低一級(jí)的土地管理機(jī)關(guān)——地市級(jí)土地管理機(jī)關(guān);征地的審批是較具體的行政行為，可由縣級(jí)土地管理機(jī)關(guān)行使。這樣合理劃分土地利用規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地的作用及其審批權(quán)，有利于充分發(fā)揮各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)的作用。

五、政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)

目前，國(guó)家提供的新增建設(shè)用地的來(lái)源主要是征用農(nóng)民集體的土地。當(dāng)國(guó)家增加土地的供給量時(shí)，就大量征用農(nóng)民的土地;當(dāng)國(guó)家減少土地的供給量時(shí)，就減少土地需求的審批，減少征用農(nóng)民的土地。這種在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的征地——供地制度難以實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。其表現(xiàn)是：國(guó)家對(duì)土地的供給一放開(kāi)就亂，供給總量往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求，供地結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào);國(guó)家對(duì)土地的供給一控制就死，正當(dāng)?shù)男枨笠搽y以得到滿足，制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)的正常發(fā)展。

現(xiàn)行土地征用制度存在的主要問(wèn)題是：市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不充分，市場(chǎng)在土地資源的配置中沒(méi)有起到基礎(chǔ)性作用;政府干預(yù)太多，不但進(jìn)行宏觀調(diào)控、制定執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃，而且對(duì)每一宗地的利用進(jìn)行審批管理、征地的審批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等等;征地與供地脫節(jié)，征地的目的是供地，征地和供地是一個(gè)大系統(tǒng)中的兩個(gè)子系統(tǒng)，我們必須把他們納入到一個(gè)系統(tǒng)中來(lái)研究。所以，對(duì)土地征用制度進(jìn)行改革和完善的最主要的指導(dǎo)思想和措施是，盡可能引入市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的作用;正確分析界定政府在土地征用制度中的作用，將政府的活動(dòng)嚴(yán)格限制在其職責(zé)范圍內(nèi)，并合理劃分各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)的職責(zé)，充分發(fā)揮各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)的作用。