淺談土地資源保護(hù)中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

劉佃全

摘 要：對(duì)當(dāng)前我國(guó)土地資源利用和保護(hù)工作中存在的突出問(wèn)題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和土地利用方式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)田保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)土地資源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：土地資源保護(hù);問(wèn)題;對(duì)策

一、國(guó)土資源利用與保護(hù)工作當(dāng)中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加速，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，客觀上需要為工業(yè)制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)提供更多的土地資源保障;而主觀上則由于管理方面的原因，一些地方城市過(guò)度擴(kuò)張、盲目設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)、亂批濫占耕地，在財(cái)政壓力和政績(jī)驅(qū)動(dòng)下，一些地方政府為追求政績(jī)，好大喜功，搞“形象工程”，亂占濫用土地，把土地資源作為地方上“原始積累”和政府消費(fèi)的財(cái)源，通過(guò)土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這種土地使用形式轉(zhuǎn)變過(guò)程中產(chǎn)生的巨大土地收益，大量獲取土地資本增值收益，用于其原始積累，造成我國(guó)目前土地資源的合理利用，尤其是耕地保護(hù)面臨著十分嚴(yán)峻的形勢(shì)。

水土流失是土地退化、地力減退的重要原因。濫砍濫伐、過(guò)度墾殖，是導(dǎo)致水土流失的主要人為原因。目前全國(guó)水土流失面積達(dá)356萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的36.8%，建國(guó)以來(lái)修建的8.4萬(wàn)座水庫(kù)中的總庫(kù)容已淤積了40%，每年造成的經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)100億元。

二、積極推進(jìn)政策調(diào)整，切實(shí)做好土地資源的保護(hù)和可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用工作

（一）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和土地利用方式

調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策等。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的特大城市的產(chǎn)業(yè)一般都處在“二、三、一”的階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為“三、二、一”的結(jié)構(gòu)，這是因?yàn)椋屯恋乩眉s度和效益而言，一般是第三產(chǎn)業(yè)的利用集約度大于第二產(chǎn)業(yè)，而第二產(chǎn)業(yè)又大于第一產(chǎn)業(yè)。

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策與產(chǎn)業(yè)布局政策的調(diào)整應(yīng)是由資源密集型的產(chǎn)業(yè)向資源集約型的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，促進(jìn)技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和布局的集中。在農(nóng)業(yè)內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整時(shí)，也應(yīng)該向土地集約利用性的農(nóng)業(yè)耕作方式和種植方式轉(zhuǎn)化，鼓勵(lì)發(fā)展各種土地節(jié)約型技術(shù)和項(xiàng)目。

（二）控制建設(shè)用地，提高土地集約利用水平。

土地集約利用，是指合理投入勞動(dòng)、資本和技術(shù)，充分挖掘土地潛力，以獲得土地最佳的綜合利用效益。在城市化發(fā)展過(guò)程中，要達(dá)到城市化水平的穩(wěn)步提高和耕地?cái)?shù)量壓力緩解的雙贏，其唯一的途徑是土地集約化利用。在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上合理利用土地資源，提高土地利用的集約化程度，采取“高度”內(nèi)涵式和“合理”外延式相結(jié)合的發(fā)展方式，嚴(yán)格控制城市空間的“攤大餅式”外延擴(kuò)展，采用組團(tuán)式發(fā)展。

確定以?xún)?nèi)涵為主的城市發(fā)展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地容積率、產(chǎn)出率。不斷調(diào)整區(qū)域城市結(jié)構(gòu)、城市用地結(jié)構(gòu)和用地布局，考慮城市、集鎮(zhèn)相互協(xié)作，取消重復(fù)設(shè)置，減少城市化過(guò)程中不必要的耕地浪費(fèi)，

強(qiáng)對(duì)土地使用方式的管理，保護(hù)耕地資源的數(shù)量穩(wěn)定

三、以基本農(nóng)田保護(hù)為重點(diǎn)，實(shí)施彈性耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策

實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策是中央政府在我國(guó)耕地面積持續(xù)減少的情況下，出于國(guó)際和國(guó)內(nèi)糧食安全考慮做出的正確決策，目的是保證“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策的貫徹落實(shí)。一直以來(lái)，中央以及各地政府在各種規(guī)定中著重于耕地的數(shù)量保護(hù)，對(duì)新開(kāi)墾土地的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求模糊，更沒(méi)有考慮土地開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響，以及區(qū)域人地關(guān)系的差異，這在一定程度上影響了該政策的實(shí)施效果。因此，應(yīng)當(dāng)以這樣的耕地總量指標(biāo)作為實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)，實(shí)施有彈性的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策。

嚴(yán)把用地審批關(guān)。根據(jù)動(dòng)態(tài)規(guī)劃嚴(yán)把用地審批關(guān)，對(duì)改變用途的耕地加強(qiáng)批后實(shí)施監(jiān)管，堅(jiān)決糾正、收回各種違規(guī)、不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目用地。對(duì)不切實(shí)際的“形象工程”項(xiàng)目，一律不批準(zhǔn)用地。對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)城市、重點(diǎn)項(xiàng)目組織檢查，強(qiáng)化建設(shè)用地批后實(shí)施的監(jiān)督管理，全面落實(shí)建設(shè)用地備案和批后核查制度，建立土地利用信用評(píng)價(jià)機(jī)制。

四、加強(qiáng)對(duì)土地資源質(zhì)量保護(hù)，減少因質(zhì)量下降而導(dǎo)致的資源流失

（一）實(shí)行以退耕還林、退耕還草以及休耕為主的農(nóng)地保護(hù)措施，保護(hù)土地質(zhì)量

實(shí)行農(nóng)地保護(hù)可以減少土壤的侵蝕量，減輕水土流失。退耕還林、退耕還草、休耕就是將容易發(fā)生侵蝕的地區(qū)的耕地轉(zhuǎn)化利用方式為林地、草地或者休耕，用于更好的涵養(yǎng)水源，防止水土流失。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，通過(guò)農(nóng)地保護(hù)措施，可以維持和穩(wěn)定糧食以及一些重要經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)能力。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家和農(nóng)業(yè)專(zhuān)家的相關(guān)分析，農(nóng)業(yè)有其自身的生產(chǎn)周期和生產(chǎn)規(guī)律，在這個(gè)生產(chǎn)周期中，土地資源的利用是個(gè)非常重要的因素。

（二）以中低產(chǎn)田改造為中心，提高土地生產(chǎn)力

我國(guó)的耕地面積持續(xù)下降趨勢(shì)明顯，為滿足不斷增長(zhǎng)的人口需要、保障生態(tài)退耕的順利進(jìn)行、有效遏制耕地質(zhì)量的進(jìn)一步下降，必須集約利用土地，提高耕地生產(chǎn)力，以中低產(chǎn)田上改造為中心，大力加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)。我國(guó)中低產(chǎn)田土比例大，投入增產(chǎn)效益明顯，改造中低產(chǎn)田較開(kāi)墾荒地、土地復(fù)墾投入少，用工省、見(jiàn)效快、效益高。因此，挖掘耕地生產(chǎn)能力應(yīng)該以改造中低產(chǎn)田為中心，荒地開(kāi)墾和廢棄地復(fù)墾要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性研究。

五、加強(qiáng)對(duì)土地資源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)

農(nóng)藥和化肥的使用在給農(nóng)業(yè)帶來(lái)了巨大效益的同時(shí)也對(duì)環(huán)境和生態(tài)平衡造成嚴(yán)重的破壞，成為發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的主要障礙之一。①農(nóng)藥的使用導(dǎo)致抗藥性蟲(chóng)害的出現(xiàn)。一種殺蟲(chóng)劑對(duì)某種害蟲(chóng)長(zhǎng)期使用，害蟲(chóng)對(duì)農(nóng)藥就會(huì)產(chǎn)生抗藥性，使得人類(lèi)施藥次數(shù)和使用量不得不增加，從而加劇了環(huán)境污染。②農(nóng)藥的使用導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)體系中生物群落發(fā)生變化。多數(shù)農(nóng)藥在殺死害蟲(chóng)的同時(shí)，也殺死了大量的益蟲(chóng)，中毒的昆蟲(chóng)被啄食，又害死鳥(niǎo)類(lèi)，使害蟲(chóng)的天敵大量死亡，而天敵的繁殖能力遠(yuǎn)不如害蟲(chóng)，結(jié)果反而有利于害蟲(chóng)的迅速繁殖，破壞了天然生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的環(huán)境保護(hù)，在農(nóng)藥和化肥方面應(yīng)該實(shí)施科學(xué)施用的原則。一方面，化學(xué)肥料的開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)和施用等諸多方面都應(yīng)予以重視;另一方面，要科學(xué)施用化學(xué)農(nóng)藥，將農(nóng)藥對(duì)土壤生態(tài)環(huán)境的污染降低到最低限度。

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