社會排斥型鄰避：弱勢群體扶持政策執(zhí)行中的困境與對策

孫 宇， 吳遠卓，2

(1.北京師范大學 政府管理學院，北京 100875；2.南昌大學 公共管理學院，江西 南昌 330031)

一、問題的提出

2018年6月，S市某小區(qū)為了落實國家及地方關于優(yōu)先保障優(yōu)撫對象和殘疾人的住房政策，擬將公租房中24套配給登記在冊的優(yōu)撫對象和殘疾家庭。孰料24套住房獲批名單在網上公布后，引起軒然大波，數百名業(yè)主拉橫幅抗議其中17戶被標注為“精神殘疾”的家庭入住。盡管當地住房保障中心事后申明此17戶住戶家中多數為自閉癥兒童，不具有攻擊性，但據報道，恐慌和抵觸情緒依然存在，使得一部分獲批家庭迫于壓力放棄了這份政策福利(1)觀察者網.深圳15戶自閉癥家庭入住公租房，業(yè)主拉橫幅抗議。2018[2021.2.02].https：//www.guancha.cn/society/2018_07_25_465591.shtml.。顯然，該住房政策在執(zhí)行過程中遭遇了“鄰避”。

鄰避(NIMBY，Not in my back yard)，即“不要布置在我家后院”，是一個長期被探討的話題。鄰避研究往往從環(huán)境保護意識出發(fā)，關注高污染高風險設施的布局，例如核電站、垃圾場、焚化爐等設施的修建。在相關的探討中，“鄰避”一詞逐漸衍生出其它含義，如PIBBY(Place In Blacks’ Back Yard：“要建就建在黑人后院”)、SOBBY(Some Other Bugger’s Back Yard：“其他什么人的后院”)[1](p20-21)。與傳統(tǒng)的鄰避概念相比，后者往往認可該設施的建立很重要，并非如環(huán)保設施一樣可能存在較大爭議，但是和自身利益相較之后依然擺出了抵制態(tài)度，即認定如果一定要建就犧牲其他人尤其是被邊緣化群體的利益。此類型的鄰避由于“影響范圍小、參與斗爭居民少、規(guī)模小”[2]，而在社會上沒有激起太大波瀾，故而在學界討論較少，但實質是一種社會排斥現象，在如今倡導社會公平公正的環(huán)境下形成了一種多數人對少數人的侵害行為。本文稱此類鄰避現象為“社會排斥型鄰避”，即傳統(tǒng)鄰避的變種形式“SOBBY”“PIBBY”，是弱勢群體的扶持政策在執(zhí)行過程中遭遇到的重大阻礙。它們或形成激烈的抵抗方式，如互聯(lián)網上的輿論聲討、有組織的現場抗議活動；或形成一種消極抵制，營造歧視和不接納的環(huán)境氛圍，如對弱勢群體的歧視、躲避，造成相應的心理壓力，強迫驅離。如前文所述，小區(qū)居民事先通過微信群和論壇等方式傳播了“精神病人”的信息、資料，這引起了大范圍的恐慌和不滿情緒，繼而形成了線下抵制活動，最終造成原本應該享受政策的居民顧慮到自身安全和形象等因素被迫放棄了自身福利。此種鄰避可發(fā)生在各類型的弱勢群體扶持政策的執(zhí)行過程中，大如扶貧、支教、農民工子弟入學等重大民生工程的推廣，小如小區(qū)對殘障人士的優(yōu)待、城中村改造、拆遷戶回遷等幫扶政策的實行。社會排斥型鄰避一旦發(fā)生，勢必造成政策執(zhí)行效率大打折扣，事倍功半，同時對弱勢群體本身造成二次傷害。久而久之，更可能形成對政策的非信任感，成為一種新的社會隱患。

十九大報告指出，我國社會主要矛盾已轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[3](p9)，對弱勢群體的扶持政策恰恰是解決不平衡發(fā)展的重要途徑之一。關注社會排斥型鄰避問題，尤其關注此類鄰避問題的成因，對促進社會公平，解決發(fā)展不平衡問題有重要意義。本文旨在根據羅爾斯的正義論原則，從價值觀角度分析福利政策和民眾鄰避的沖突成因，最后提出可能的解決方案。

二、政策執(zhí)行中社會排斥型鄰避的研究進展

如前所述，“鄰避”問題及社會排斥一直以來是國內外討論的熱點議題，我國學者往往將之劃分為兩個不同問題進行探討，少有文獻將兩者結合起來共同研究，所以本文也將分別從鄰避和社會排斥的角度對前人文獻作一介紹。

(一)對環(huán)境鄰避現象的成因研究

鄰避問題的研究時間跨度很長，但側重點各不相同。大部分學者的討論主要圍繞鄰避的原始含義從心理學、倫理學等學科視角展開。中國大陸地區(qū)對鄰避問題的研究起步較晚，主要討論對鄰避設施的鄰避現象和潛在環(huán)境問題[4]。在國外及我國港澳臺地區(qū)，除了探討傳統(tǒng)的環(huán)境式鄰避問題之外，也存在一些文獻專門探討針對弱勢群體、福利設施的鄰避問題。中國臺灣地區(qū)在處理多種類型的鄰避沖突中積累了大量經驗[5]，如一些學者關注了多起反精神病康復之家、聽聰學校、身心障礙機構及特種營業(yè)場所的案例，以訪談等方法收集了民眾對此類設施的鄰避看法。關于此類鄰避的成因，許多文獻認為主要由以下兩個方面構成：其一，社會氛圍及心理作用：主要指對弱勢群體的污名化使民眾產生了心理憂慮；政府和民眾間缺乏必要的溝通，媒體推波助瀾加劇了鄰避沖突[2]；又如傳統(tǒng)觀念作祟——社區(qū)養(yǎng)老及臨終關懷項目屢屢受阻[6]。其二，經濟與環(huán)境憂慮：蔡宗秀以經濟學的方法探討后發(fā)現，鄰避問題的產生是由于程序的不正義、風險的不可控、權利義務不對等不明晰造成的風險使然[7]。侯光輝等人則指出，鄰避背后的權力邏輯實際上是公民參與和空間權的博弈，鄰避是公民對有限的空間權進行的爭奪[8]。另有一些文獻表明了鄰避是對所在地形象下降而損害地價的擔憂[9]。

(二)對鄰避問題本質的研究

一些學者嘗試從價值觀的角度解釋鄰避現象的根源。價值取向是一個哲學概念，強調一定主體基于自己的價值觀，在處理各種矛盾沖突時持有的立場與傾向[10]，是內在的原因。郎友興、薛曉婧從私民社會的角度討論鄰避現象的本質，認為“鄰避是公共善與個人惡的混合產物”，當共識變得脆弱，人們往往選擇個人利益[11]。鄰避觀念和社會整體與社區(qū)的價值判斷有關，當社區(qū)整體和社會關心的問題產生沖突時，鄰避就發(fā)生了。

諸如對政策的排斥和接納都是價值觀的外在表現形式，公共政策是社會資源的分配，其執(zhí)行過程中必然會涉及價值分析[12]。有學者認為，“價值取向是一只無形的手，指導著政策的實施與執(zhí)行”[13]。從目前的研究來看，學者們認同效率雖是公共政策的價值起點[14]，但公平正義更是目前市場經濟條件下的主要價值目標，需要彰顯公平的價值[15]。公平正義的表現形式有以人為本、和諧穩(wěn)定等[10]，其理念為“滿足多數，保護少數”[16]。

公共政策已有的價值取向分析往往分為兩個方面，一種是對政策的決策者、執(zhí)行者的分析，一種是針對公民也即目標群體的分析。當政策決策者、執(zhí)行者與目標群體產生了價值沖突時[17]，政策主體出現了認同障礙，政策的執(zhí)行自然會遭遇阻礙[18]。以上文章觀點類似，一是強調了政策執(zhí)行從效率到公平的傾斜，二是從宏觀層面分析了執(zhí)行者與目標群體，也即政府和公眾之間的價值對抗。

(三)對弱勢群體社會排斥現象的研究

關于弱勢群體的社會排斥討論，長久以來和鄰避問題的討論是割裂的。社會排斥主要是社會的強勢群體對邊緣群體的排斥行為，導致了經濟問題、心理問題、機會問題和健康問題。國內文獻主要圍繞弱勢群體的定義與分類展開，針對農民工、乙肝患者等常見弱勢群體進行例證分析。同鄰避問題的成因一樣，許多文獻亦認為污名化是導致弱勢群體遭遇社會排斥的主要原因。潘澤泉認為固化的思維、固化的圈子造成了社會網絡對弱勢群體的排斥[19]。馬廣海指出，社會排斥剝奪了弱勢群體社會參與的能力和社會權利[20]。針對以上問題，史嵩宇對美國弱勢群體保護政策進行了分析，指出應該從政策層面對弱勢群體進行保障[21]；李同賀則首次提出可以運用羅爾斯正義論第二原則保護弱勢群體[22]。

綜合以上文獻，本文發(fā)現，多數學者談論的是最常見的環(huán)境鄰避現象，尤其是針對設施的鄰避現象，一是割裂了鄰避問題與社會排斥的聯(lián)系；二是觸及鄰避或社會排斥時往往極少談和政策執(zhí)行的關系，即使觸及了也多為弱勢群體遭到排斥時呼吁多制定保護制度。學者們常常建議政策往該方向傾斜，完善相應的政策乃至設置評估標準。而如今的情形下，并非沒有針對弱勢群體的保護政策，而是政策在執(zhí)行中遭到了鄰避阻礙。如開篇案例所示，政策不斷出臺，卻因為鄰避缺乏了執(zhí)行力度，使執(zhí)行效果大打折扣，職能部門左右為難，尷尬萬分。那么，為什么政策執(zhí)行中會遭到鄰避阻礙呢？

本文汲取了前人的研究成果，認為鄰避問題的實質是一個價值觀的問題，應該從價值取向角度展開討論。價值觀對居民的行為具有導向作用，社會排斥型鄰避問題的根源是多數群體對弱勢(少數)群體的價值侵犯影響到了政府的政策執(zhí)行，并非簡單的政府與公眾意見不統(tǒng)一。社會主流人群從自身利益出發(fā)，對諸如精神病患者、視聽障礙人群進行社會排斥，試圖通過抵觸手段剝奪弱勢群體的受教權、生存權、居住權、醫(yī)療權等權利，是一種非公平正義的價值觀的體現。假如不解決價值層面問題，政策即便制定，在執(zhí)行中依舊要受阻。

正是基于以上緣由，本文結合了鄰避和社會排斥兩個理論，從價值觀的角度出發(fā)，重點考察為何會形成此類價值觀的對抗，在分析過程中擬提出政策執(zhí)行過程中的建議，探究如何更好地執(zhí)行對弱勢群體的扶持政策，以跟上時代的腳步。

三、功利主義與平等主義：社會排斥型鄰避中的兩種價值取向

從自然界開始便存在強弱區(qū)分，強者驅逐或獵殺弱者是進化的結果，所謂物競天擇，適者生存。但進入人類社會之后，叢林法則逐漸顯示出其原始性，逐漸被文明社會所遺忘。但實際上，只要存在強與弱、主流與支流、多數與少數的區(qū)分，叢林法則的思想就會不經意間影響人們的選擇。從古至今的生理性弱者，如老弱病殘，便自然而然被分入少數，成為被社會排斥的對象。而種族、階級等社會網絡的區(qū)分也導致了圈子固化，又成功將另一批無法或少量獲得資源、機遇的人群變成了被排斥的少部分人。只要人類社會繼續(xù)運轉，社會排斥現象就不會消失，多數人對少數人的霸凌也不會消失。

根據穆勒的功利主義觀點，趨樂避苦是人的本性[23](p9)。如果苦難不能避免，則越少越好。功利主義是一種目的論，其正義觀是指一種防止他人對自己造成傷害的約定。正義的基礎就是利益。功利主義的核心思想便是圍繞利益(效用)展開的，故而功利主義也被稱為效用主義。功利主義勢必追求最大的幸福，功利等同正義。如果一個社會實現了大多數人的幸福，那么這個社會的秩序就是公正的。功利主義只關心社會共同利益的總量增加，而不關心個體間如何分配利益?！霸试S一部分人用較高的生活前景來平衡較不利者的較低生活前景?！薄耙簿褪钦f功利主義在產生最大利益總額的前提下容許對一部分人的平等自由的嚴重侵犯。”[24](p6)功利主義的觀點正好是社會排斥型鄰避民眾所持有的觀點。如前所述，由于強弱分別，被割裂的少數群體在整體中處于微不足道的位置，隨時可能成為利益爭奪的犧牲品，無視其存在或壓榨其價值可以導致個體間的重新分配。根據叢林法則，犧牲該部分人群的利益甚至有利于整體共同利益總量的增加。根據前人的研究結果可以看出，對弱勢群體的生存發(fā)展空間進行接納，很有可能影響到該多數群體自身利益，諸如財產(房地產價格)、身心不適、居住環(huán)境的改變等等。而由于趨樂避苦的本性，人們自然不愿意損害自身的利益，必然會產生相應的抵觸情緒。況且，對功利主義而言，仁慈、憐憫、犧牲等行為是“美德”[25]，值得被頌揚，但不一定需要每個人去做，因為不是義務和責任。同情弱者的遭遇不是義務，幫助他們也不是必須。所以，盡管知道公共政策的制定是為了全體公民的利益，是試圖彌合多數人和少數人的關系的手段，進行相應的社會保障是人類文明的體現，可多數群體在利益面前為公平正義作出的讓步實際上是微不足道的，也即“SOBBY”“PIBBY”——只要不損害我自身的利益，政府去何處實現共同利益或進行社會保障我都不在意，假使一定要選一個地方造福弱勢群體，那么就讓其他不受歡迎的弱勢群體相互容納相互接受。

功利主義雖然倡導同情和仁愛，但在另一方面也期待著弱勢群體自愿為群體做出退讓和犧牲。在這樣一種因果關系之下，社會排斥加劇了，而社會排斥的加劇更導致了社會層級的進一步固化。隨著經濟社會的發(fā)展，這種借“效率”與“公平”的優(yōu)先之爭，輕視和貶低社會公平正義的行為實際上造成了更多的社會問題[24]。強者不懂包容，不會共享，談何建設和諧社會？缺乏“權益共享”機制的功利主義實際上阻礙了社會進一步發(fā)展。

羅爾斯的《正義論》站在平等主義的觀點上反駁了功利主義的觀點。建立正義公平的體系是政府職能的體現，組織良好的社會應該是“推進所有成員利益、且有效地受著一種公開的正義觀管理”的社會[26](p5)。羅爾斯認為，正義是某種意義的平等，社會無權將所有人的利益任意處置。所有的社會價值都須平等分配，除非某一種價值的不平等分配能合乎所有人的利益。社會利益并非個人利益的簡單相加，每一個社會成員都有基于正義的不可侵犯性。無論是弱勢群體還是強勢群體，沒有人有權利代替他本身做出選擇?！叭魏稳嘶驁F體除非以一種有利于最少受惠者的方式牟利，否則就不能獲得一種比他人更好的生活?！盵27](p7)為了使其中一部分人獲得更優(yōu)利益而剝削另一部分人，這是非正義的，這部分人享受的利益再大，也不能補償另一部分人的損失。對弱勢者進行保護是社會正義的體現，而不是功利主義認為的美德。羅爾斯在《正義論》中提出了兩大原則：最大平等自由的原則、差別原則與機會公平原則。第一原則特別強調，不夠平等的自由必須被那些擁有較少自由的公民所接受。在第二原則中，差別原則強調了一些關于補償的要求：羅爾斯認為，“任何人不因在自然資質的分配中的偶然地位和社會中的最初地位”受損，差別原則試圖“分配資源”“改善最不利者的長遠期望”[26](p102)。也就是說，政府有責任保護“少部分人”的正當要求，他們有權聲張自己的正義。兩個正義原則面對“命運中的偶然因素”也是公平的。相較于功利主義，羅爾斯的正義觀強調的是平衡。每個人都擁有平等的權利，機會公平平等條件下職位和地位向每個人開放，要給予最小受惠者最大利益。這些原則正是政府為了平衡效率和公平，完善社會福利制度所希望達到的。自然而然，鄰避者無視政府的平衡追求，企圖獲取的個人最大利益難以給予最小受惠者最大利益時，鄰避就會爆發(fā)。從本質上看，社會排斥型鄰避即是持有功利主義價值觀的群體和秉持公正的體系之間的沖突，在此類沖突下政策執(zhí)行遭到阻礙。而無法從政策中獲得理應獲得的補償，弱勢群體會被進一步邊緣化，強勢群體乘機擠占更大的利益，并不斷對弱勢群體進行污名化，實際上則是履行古老的叢林法則。

四、解決途徑

通過以上分析我們發(fā)現，社會排斥型鄰避產生的原因植根于價值觀的沖突。正是由于強烈的價值觀沖突，在面對向弱勢群體傾斜的政策時自然而然地產生了抵觸情緒，影響了政策的執(zhí)行效果。既然根源在價值觀的問題上，首先應該在社會中廣泛建立關于公平公正理念的傳導。羅爾斯認為，接受《正義論》兩大原則符合各方的利益，一旦社會普遍確立了兩大原則的信念，那么即使任何一人處于最少受惠者的地位上，也不至于淪為功利主義為了增加效用總額的犧牲品。

在具體操作上，本文認為可以通過營造輿論環(huán)境和完善政策執(zhí)行過程的方法來緩解執(zhí)行中遭遇的社會排斥型鄰避問題。

1.營造正義價值觀的社會輿論環(huán)境

為了樹立價值觀的信念，在政策執(zhí)行之前，應該營造一個正義價值觀的社會輿論環(huán)境。所謂污名化現象，即一個群體將人性的低劣強加于另一個群體，或擴大渲染另一個群體的不足之處的現象。污名化是一種刻板印象，是社會壁壘構建的過程，是社會排斥愈演愈烈的幫兇。通過不斷加深對弱勢群體的污名化，多數人加深了對弱勢群體的誤解，比如“精神病患者一定是危險的”“自閉癥兒童不能生活在普通人的社區(qū)”。實際上，許多研究都指出，國內外都在積極推廣精神病人的社區(qū)治療，反對將之進行割裂。由于此類污名化現象的加重，多數人加劇了對弱勢群體的抵觸情緒，深信自己的利益會受到威脅，自然而然出現了文中提到的拉橫幅抵觸甚至趕走弱勢群體的一幕。

社會是一種為了相互利益而合作的冒險，最終的分配應該是通過尊重某些權利而完成。化解污名化最重要的方式是消除誤解，化解矛盾。例如，大眾對精神疾病缺乏正確認識，精神病人家庭無法承擔眾人異樣的眼光，亦羞于啟齒表述自己的困境，病人及其家屬成了原罪，自然而然禁足于社會大眾之外。官方雖然設立了諸多保障機構，卻主要針對病人本身，而非普通人；媒體也沒有盡到宣傳答疑的職責，造成了弱勢群體與普羅大眾的對立。只有達成弱勢群體并非“骯臟”“可怕”“社會邊緣人士”的共識，才有助于他們被多數人接納。

2.完善政策執(zhí)行過程及監(jiān)督機制

完善政策的執(zhí)行過程實際上是對程序的尊重，也即行使“程序上的正義”。程序上的正義標志著確定的制度和規(guī)范被堅持，平等地作用于那些由它管理的人們，不因特殊環(huán)境和個人地位問題而變得復雜化和難以執(zhí)行。沒有程序上執(zhí)行的正義，再好的福利政策也會淪為空談。本文認為，在政策執(zhí)行中，應該實現“事前規(guī)范，事中監(jiān)控，事后反饋及補償”模式(圖1)：

在事前，明確該政策的服務對象，對大眾進行宣導，盡告知義務。比如，完善信息公開，開吹風會；提前預告本小區(qū)可能將福利房分配給弱勢群體，做好去污名化工作；保證會嚴格規(guī)范配給流程，既保證大部分人可以獲得一個安全無害的生存環(huán)境，又保證最符合要求且最急需的被救助者能夠順利獲得社會福利，在執(zhí)行開始時緩解雙方矛盾。

圖1 弱勢群體扶持政策的執(zhí)行過程控制圖

在事中，進行嚴格管控，按流程辦事。在進行信息公開時，保障弱勢群體的隱私信息不被泄漏，不被利用。在發(fā)生公共事件時，及時疏導群眾，緩和民眾情緒，控制事態(tài)。

在事后，實行反饋制度。定期對公眾進行調研，了解民眾情緒。對弱勢群體進行相應的監(jiān)督和回訪，在發(fā)現可能危及其他人的不穩(wěn)定因素時有完善的后續(xù)處理手段。一旦出現問題，做好相應的補償工作。

五、結語

鄰避難題是一個長期熱門的話題，相較于傳統(tǒng)的、針對環(huán)保領域的難題，由普通人之間的、針對弱勢群體的社會排斥所造成的政策執(zhí)行中的鄰避難題更值得我們關注，這是因為對弱勢群體的幫扶關系到社會和諧、政策公正。

2021年政府工作報告指出：要讓發(fā)展成果“更多更公平地惠及全體人民”[28]，這勢必要求政策的制定與推行過程中更注重公平正義的價值導向。政策執(zhí)行效果的好與壞，需要全體社會成員的共同努力，而價值觀的沖突一定程度上造成了社會撕裂，需要更長時間使政策成果落到實處[29]。本文嘗試將兩個不同的研究方向結合在一起進行探討，從價值觀的角度探討了代表多數人的公眾與代表弱勢群體的政府之間的價值沖突，通過對政策成因的分析，認為針對弱勢群體幫扶政策的實施過程中所遭遇到的阻力，其實是公眾與政府間的價值沖突，是民間功利主義與政策的平等主義兩種價值觀的碰撞。

本文基于羅爾斯《正義論》的觀點，提出了兩條可能的解決途徑，即：營造正義價值觀的社會輿論環(huán)境，完善政策執(zhí)行過程及監(jiān)督機制。只有不斷增強社會共識，通過社會、政府、個人的努力，努力維持羅爾斯主張的正義與平衡，完善政策的執(zhí)行過程，才有可能更大程度上化解政策執(zhí)行中針對弱勢群體的鄰避問題，提升政策效果。