農(nóng)村拆遷戶的補(bǔ)償安置運(yùn)作機(jī)理分析①
——以鹽城市阜城鎮(zhèn)為例

劉敏

（上海工程技術(shù)大學(xué)上海201620）

近年來，為了適應(yīng)城市擴(kuò)容和基本建設(shè)的需要，鹽城市阜城鎮(zhèn)拆遷規(guī)模不斷擴(kuò)大，盡管拆遷戶在房屋拆遷后得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但農(nóng)民失地又失業(yè)、生存能力弱化、收入銳減，子女上學(xué)等問題接踵而來，使其不得不面對嚴(yán)峻的生活挑戰(zhàn)。為此，研究者于2020年1月份開始調(diào)研阜城鎮(zhèn)農(nóng)村拆遷戶安置補(bǔ)償情況：一是通過網(wǎng)絡(luò)，參閱了有關(guān)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化、拆遷補(bǔ)償安置方面的學(xué)術(shù)論文；二是走訪了阜城鎮(zhèn)人民政府，國土資源局、阜寧縣拆遷辦，系統(tǒng)搜集鹽城和阜寧兩級政府有關(guān)拆遷補(bǔ)償安置的政策文件和實施辦法；三是選取阜城鎮(zhèn)孫橋、崔灣、城南三個行政村作問卷調(diào)查，基本內(nèi)容包括農(nóng)村拆遷戶的自然狀況、拆遷補(bǔ)償?shù)目铑~、安置居留點(diǎn)以及拆遷后他們的生活滿意度等內(nèi)容。

1 阜城鎮(zhèn)農(nóng)村拆遷戶的基本情況及補(bǔ)償安置

1.1 農(nóng)村拆遷的主要過程

為了適應(yīng)城市擴(kuò)容和基本建設(shè)需要，加快推進(jìn)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，阜城鎮(zhèn)調(diào)整農(nóng)村布局，規(guī)劃大致經(jīng)歷了兩階段。第一階段是從2005年開始，拆遷并統(tǒng)一規(guī)劃土地使用。阜城鎮(zhèn)以2005年作為土地規(guī)劃基期年，2006年出臺了《土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案》，正式規(guī)劃城市土地使用，總期限為2006到2020年，并著手調(diào)整行政轄區(qū)內(nèi)全部土地，包括阜城街道、花園街道、金沙湖街道、吳灘街道等，區(qū)域土地總面積約為438.8 km2［1］。第二階段是從2014年始再次規(guī)劃調(diào)整農(nóng)民集中居住基本格局。為適應(yīng)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，進(jìn)一步強(qiáng)化城市發(fā)展的整體性、協(xié)調(diào)性，阜城鎮(zhèn)在2014年再次調(diào)整城市規(guī)劃，出臺了《阜寧縣城市總體規(guī)劃（2015-2030年）》《阜寧縣鎮(zhèn)村布局規(guī)劃（2014-2030年）》等指導(dǎo)性文件。并在2016年推進(jìn)示范村集中居住點(diǎn)建設(shè)，包括孫橋村、崔灣村、城南村等，區(qū)域土地總面積約為589.8 km2［1］。該次規(guī)劃調(diào)整的目的在于完善土地利用與保護(hù)的調(diào)節(jié)機(jī)制，以保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地有序增長，確保耕地和基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。

1.2 農(nóng)村拆遷戶的基本構(gòu)成

阜城鎮(zhèn)農(nóng)村居民以務(wù)農(nóng)為主，人員構(gòu)成相對單一。統(tǒng)計資料顯示：在拆遷戶中，80%的人處于16～50歲，處于承擔(dān)家庭社會責(zé)任的重要年齡段。他們面對新的生活環(huán)境變化，承擔(dān)著前所未有的經(jīng)濟(jì)壓力。從原有職業(yè)和受教育程度看，在被調(diào)查的人群中有近60%的人在拆遷前以務(wù)農(nóng)為業(yè)，拆遷后僅有3%左右的群眾仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，失去土地的人在拆遷后基本處于失業(yè)狀態(tài)。雖然拆遷所獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償款可以解決短時的生存問題，但顯然無法保障其長久的生活。由于農(nóng)村拆遷居民普遍受教育程度低，缺乏專業(yè)技能，被調(diào)查人群中3/4的農(nóng)村拆遷戶只有高中以下文化程度。大部分人在拆遷后所能從事的是本地非農(nóng)職業(yè)，大多處于低收入階層。

1.3 農(nóng)村拆遷戶的安置補(bǔ)償

拆遷農(nóng)民為城市發(fā)展移居他鄉(xiāng)，大部分處于失地又失業(yè)的境況，為切實保障這部分人群切身利益，阜城鎮(zhèn)政府根據(jù)有關(guān)政策要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況進(jìn)行安置補(bǔ)償。一是確定各項補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)被拆遷房屋所在區(qū)域和房屋使用性質(zhì)確定區(qū)位基準(zhǔn)價和劃撥土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)價。二是采用多種拆遷補(bǔ)償方式：①貨幣補(bǔ)償，阜城鎮(zhèn)對農(nóng)村拆遷戶的各項安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出了統(tǒng)一規(guī)定；②產(chǎn)權(quán)置換，即按照多退少補(bǔ)的原則，農(nóng)村拆遷戶可以在政府拆遷規(guī)劃的范圍內(nèi)選購商品房來抵消自己的損失。農(nóng)村拆遷戶也可以用房屋置換的方法，拆一還一。這兩種方式可結(jié)合使用，拆遷戶也可自由選擇；③養(yǎng)老保障補(bǔ)償，由于各種原因房屋被拆遷或農(nóng)民土地被征收，拆遷單位提供部分拆遷補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)民少部分出資加上政府提供相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助作為籌資渠道，為農(nóng)村拆遷戶設(shè)立養(yǎng)老保障補(bǔ)償，保障失地或者征地拆遷農(nóng)民的未來養(yǎng)老問題。

2 阜城鎮(zhèn)農(nóng)村拆遷戶補(bǔ)償安置情況前后比較

2.1 農(nóng)村拆遷戶補(bǔ)償滿意度情況

從孫橋、崔灣、城南三個行政村的拆遷戶目前生活滿意度調(diào)查看，有45%的人認(rèn)為，拆遷后生活水平比之前差了一些。這是由于這部分人群拆遷的時間較早，拆遷安置補(bǔ)償制度還不完善，獲得的貨幣補(bǔ)償少，加上學(xué)歷低、沒有生活技能等原因，拆遷戶從事的工作也多是穩(wěn)定性差、工資收入低且勞動強(qiáng)度較大的工作。有22%的拆遷戶認(rèn)為在拆遷后生活有所改善。這些人獲益于不斷進(jìn)步完善的有關(guān)農(nóng)村拆遷戶的社會保障制度。大部分拆遷的人覺得離開住了很久的地方，搬進(jìn)了城市，生活方式的改變讓很多人都覺得不適應(yīng)。

2.2 農(nóng)村拆遷戶補(bǔ)償安置供求矛盾焦點(diǎn)

盡管阜城鎮(zhèn)對農(nóng)村拆遷戶補(bǔ)償安置方式做了許多有益的探索和嘗試，在人、財、物投入做了很大努力，但仍有不同程度的矛盾。

2.2.1補(bǔ)償額前后差距大，引發(fā)拆遷戶不滿

研究者通過走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有將近60%的群眾認(rèn)為自己拆遷后所獲得的補(bǔ)償不合理。近年來，因為對于拆遷補(bǔ)償安置不滿而引發(fā)的群眾抗議、上訪等事件時有發(fā)生［2］。這些因拆遷補(bǔ)償安置而產(chǎn)生的社會矛盾，已不僅僅是政府拆遷活動是否合法合理的問題，更多的是群眾對于拆遷補(bǔ)償公平、公正的一種訴求以及生活能得以長久保障的期望［3］。

2008年之前拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)差別不大，2008年12月30日《關(guān)于調(diào)整縣城房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》出臺后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有了較大幅度的提高，拆遷安置的房屋距離城鎮(zhèn)中心也比較近。例如近幾年安置的一批農(nóng)村拆遷戶安置在香港路和蘇州路邊界的崔灣花苑等享受到了拆遷帶來的諸多生活福利，這些地方靠近新建立的學(xué)校，拆遷安置房成為了學(xué)區(qū)房，已經(jīng)逐漸成為新的鎮(zhèn)中心。然而2008年前拆遷的農(nóng)戶，由于先前拆遷安置的地區(qū)還沒有開始建設(shè)，于是政府多是先將拆遷戶安置在城市郊區(qū)。例如新民小區(qū)，位置偏僻，離學(xué)校和城區(qū)較遠(yuǎn)，導(dǎo)致生活條件還不如以前。

2.2.2 就業(yè)培訓(xùn)不到位，拆遷戶失去經(jīng)濟(jì)來源

阜城鎮(zhèn)農(nóng)村拆遷居民普遍受教育程度低，缺乏專業(yè)技能，被調(diào)查人群中3/4的農(nóng)村拆遷戶只有高中以下文化程度。雖然依據(jù)政府的法規(guī)及相關(guān)政策會給予拆遷人員妥善安置和相應(yīng)補(bǔ)償，但卻不是從根本上解決農(nóng)村拆遷戶的長效保障方法［4］。調(diào)查發(fā)現(xiàn)只有少部分農(nóng)村拆遷戶在拆遷后參加過政府組織的就業(yè)培訓(xùn)。

研究者通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，阜城鎮(zhèn)拆遷戶再就業(yè)面臨以下困境：①雖然拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直在提高，但是單純的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用不能從根本上保障他們的生活問題；②大部分農(nóng)村拆遷戶年齡偏大，依賴低保生活，給他們的子女帶來很大壓力；③部分當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和用人單位用工歧視，不能消化農(nóng)村剩余勞動力。

2.2.3 巨額拆遷補(bǔ)償引發(fā)不理性消費(fèi)現(xiàn)象

近年來，政府忽略了拆遷戶面對大筆的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償款是否能夠理性使用的問題［5］。農(nóng)村拆遷戶大多文化程度不高，沒有理財規(guī)劃能力。突然收到這樣一筆數(shù)目龐大的拆遷補(bǔ)償款，就會出現(xiàn)盲目消費(fèi)的情況，例如購買奢侈品、染上賭博的惡習(xí)或者盲目追求物質(zhì)上的滿足等，因為拆遷致富和拆遷返貧的現(xiàn)象都十分常見。

2.2.4 農(nóng)村拆遷戶適應(yīng)新環(huán)境能力差

不論是生活環(huán)境、受教育程度，農(nóng)村與城鎮(zhèn)都存在著一定的差異。拆遷戶由農(nóng)耕工作者轉(zhuǎn)變?yōu)槎c(diǎn)上班的城鎮(zhèn)職工難免不適，對城市的畏懼心理以及社會排斥等因素，使他們難以快速融入城市生活中。

3 阜城鎮(zhèn)農(nóng)村拆遷戶補(bǔ)償安置優(yōu)化措施

3.1 將拆遷安置點(diǎn)融入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

為了保障農(nóng)村拆遷戶在搬遷后的生活水平，讓他們能夠脫貧致富，就要求政府在拆遷安置農(nóng)戶時不僅僅要改善他們的居住條件，也要充分規(guī)劃好拆遷安置點(diǎn)，建造更多有利于拉動本地經(jīng)濟(jì)增長的產(chǎn)業(yè)。①建造與農(nóng)業(yè)相關(guān)的旅游項目，比如民宿、農(nóng)家樂等。農(nóng)村拆遷戶群體，正好可以適應(yīng)這些項目需要大量人力資源的要求，加快農(nóng)業(yè)人口市民化。②完善農(nóng)民集聚地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，豐富安置點(diǎn)文體生活。在每個農(nóng)村拆遷戶的聚居社區(qū)建設(shè)體育活動場所，包括球場和操場，提高農(nóng)民文化素養(yǎng)，建設(shè)居民點(diǎn)圖書館，開展各類社區(qū)講座，例如普法宣傳教育、防騙講座等，滿足他們的精神需求，縮短他們適應(yīng)城市的過渡期。③對于經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)村拆遷戶，首先要為他們提供經(jīng)濟(jì)適用房，安排環(huán)衛(wèi)、門房一類公益崗位，保證他們的基本生活。時刻關(guān)注他們的生活境況，鼓勵參加就業(yè)培訓(xùn)，通過學(xué)習(xí)技能改善工作，實現(xiàn)脫貧致富。

3.2 進(jìn)一步完善農(nóng)村拆遷戶社會養(yǎng)老保障

家庭養(yǎng)老已經(jīng)漸漸跟不上現(xiàn)在生活節(jié)奏，物價上漲，人口老齡化等問題不斷加重社會養(yǎng)老的壓力。這就要求政府必須建立和統(tǒng)籌好農(nóng)村拆遷戶的社會養(yǎng)老保障制度，保障農(nóng)村拆遷戶的權(quán)益，維護(hù)社會平穩(wěn)發(fā)展。

3.2.1 明確以政府為主導(dǎo)的養(yǎng)老救助責(zé)任機(jī)制

阜城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障總體水平不高，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的增長調(diào)整機(jī)制等政策也沒有明確。這就要求拆遷補(bǔ)償要著眼長效保障，要在財政上扶助農(nóng)村拆遷戶中的老年人，比如建立臨時救助金、最低生活保障金，開設(shè)更多的專項救助板塊［6］。

3.2.2 廣泛開發(fā)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

通過福利機(jī)構(gòu)和居民互助組織構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老模式，幫助老年人滿足基本的生活需求。一方面要完善老年人社區(qū)的基礎(chǔ)硬件設(shè)施；例如老年人活動中心，老年大學(xué)，老年人照料中心等。另一方面政府還要動員相關(guān)福利機(jī)構(gòu)和居民組織，安排針對老年人心理方面的開導(dǎo)和慰藉，舉辦老年人活動。

3.2.3 積極推進(jìn)養(yǎng)老保障市場化運(yùn)作

市場化養(yǎng)老模式有利于老年群體生活水平的提高，也可以在一定程度上緩解政府對于養(yǎng)老的財政壓力。政府一方面可以引導(dǎo)社會資源，扶持社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以老年人的支付能力水平和健康需求劃分不同層級的服務(wù)，讓各個經(jīng)濟(jì)層級的老人都可以選擇適宜自己生活需求的養(yǎng)老服務(wù)。另一方面可以探究“以房養(yǎng)老”的保障政策，即允許老人在生前可以通過抵押自己產(chǎn)權(quán)房，來獲得養(yǎng)老金或一定期限的養(yǎng)老服務(wù)。

3.3 積極落實拆遷戶職業(yè)培訓(xùn)及工作推薦

3.3.1 健全職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制和豐富就業(yè)途徑

政府鼓勵農(nóng)村拆遷戶努力學(xué)習(xí)新的謀生技能，為他們提供全面多樣的培訓(xùn)項目，如：基礎(chǔ)職業(yè)技能培訓(xùn)、技能提升培訓(xùn)、自我創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等，并且向企業(yè)推薦其中學(xué)有所成的人。對于這部分特殊群體可以給予他們一定就業(yè)政策的傾斜，在他們尋找工作時給予更多幫助，及時疏導(dǎo)緩解他們的心理壓力，并且要不斷完善就業(yè)政策，幫助他們盡快就業(yè)，走出困境。

3.3.2 鼓勵多種就業(yè)方式，提供自主創(chuàng)業(yè)途徑

政府支持有條件的農(nóng)村拆遷戶自主創(chuàng)業(yè)，給予一定的創(chuàng)業(yè)扶助金，降低創(chuàng)業(yè)風(fēng)險，提供更多保障。如果他們具備一定的經(jīng)濟(jì)實力，并且有相關(guān)的技術(shù)和資源，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵他們在創(chuàng)辦個體、民營企業(yè)中闖蕩出新的道路［6］。對于沒有突出的職業(yè)技能人群，給予他們信息和政策上的支持。例如在農(nóng)村拆遷戶申請有關(guān)個體經(jīng)營的執(zhí)照時可以適當(dāng)放寬，降低準(zhǔn)入門檻，鼓勵他們克服畏難心理。

3.4 切實維護(hù)拆遷戶子女受教育的權(quán)益

除了居住和生活方面，對于解決農(nóng)村拆遷戶的子女教育問題也迫在眉睫。首先，教育部門應(yīng)當(dāng)負(fù)起責(zé)任，妥善調(diào)整拆遷戶子女入學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)政策，指導(dǎo)家長完成子女轉(zhuǎn)學(xué)入學(xué)的手續(xù)。其次，設(shè)立獎學(xué)金助學(xué)金，保證貧困農(nóng)村拆遷戶子女上學(xué)，保障他們受教育權(quán)。第三，推進(jìn)職業(yè)教育，致力于培養(yǎng)應(yīng)用型、實用性人才。將職業(yè)技術(shù)教育與就業(yè)上崗有機(jī)結(jié)合，引導(dǎo)和鼓勵他們接受職業(yè)教育，發(fā)掘他們的才能，獲得可持續(xù)的生存與發(fā)展能力。