德治、自治、法治的機制結合路徑探討①
——以鄉(xiāng)村“紅黑榜”機制為例

陳 玲 劉曉光

（1 華中師范大學中國農村研究院 湖北武漢440079 2 中國熱帶農業(yè)科學院科技信息研究所 海南?？?571101；3 中國熱帶農業(yè)科學院分析測試中心 海南?？?571101）

黨的十九屆四中全會提出，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系?！叭谓Y合”的基層治理體系建設從構想到落實，需要一系列具體可操作的實踐路徑。要使不同地域與資源稟賦的鄉(xiāng)村在治理中做到“三治結合”，除了政策與人員優(yōu)化，切實可行的“結合”機制載體尤為重要。“三治結合”的結合形態(tài)與方法主要有兩類：一是主體結合路徑，關注于人，即“三治結合”意味著村委會、基層政府、地方鄉(xiāng)賢與村民不同治理主體間的協(xié)調配合。如丁文等［1］指出，自治法治德治的主體均為村民，應讓村民直接參與鄉(xiāng)村治理，發(fā)展成黨政領導、村民治理、社會協(xié)同的實踐格局。侯宏偉等［2］提出“三治結合”應融合村干部、黨員干部和新鄉(xiāng)賢等新型合作經濟組織之間的關系，促進治理主體多元化?！爸黧w結合”路徑需要從不同角度關注不同治理主體因其不同的社會角色、資源稟賦所能夠代表的治理類型和維度，這固然是三治結合的重要條件，但不同主體間具體如何結合仍然需要機制維度的思考。二是機制結合路徑，側重于機制、制度的分析，即“三治結合”意味著在具體機制、制度設計與操作實踐中融合、體現三治的維度。如陳濤等［3］依據湖北京山實踐提出“三治”的“廂式治理”結構，法治與德治共同約束自治空間，自治反過來又促進法治與德治的實現。但主要是對京山基層治理機制經驗的提升，其實不同地區(qū)不同機制可能會有不同的結合表現，“法治為底線”“德治為頂線”的分析模型仍需探討?；诂F有資料和田野調查分析發(fā)現，兼具道德評議、自治活化和法治引導功能的鄉(xiāng)村“紅黑榜”機制就是其中一個重要“機制結合”路徑。目前學界對紅黑榜研究不多，且大多局限于經驗描述層面，本文通過剖析“紅黑榜”的綜合性，明晰其為代表的自治、法治、德治“機制結合”路徑的實踐形態(tài)和意義所在，以期對進一步開展相關實踐。

1 鄉(xiāng)村“紅黑榜”概述

鄉(xiāng)村“紅黑榜”是近年來我國部分地區(qū)較為流行的一種新型鄉(xiāng)村治理措施。雖然不同地區(qū)的“紅黑榜”有所差異，但大體形式相似，在村莊的公共空間，依循一定評議標準和評議程序，定期對村民生產和生活進行優(yōu)劣評價并予以公示，優(yōu)者上紅榜，劣者上黑榜，視為精神層面獎懲，有的村莊還輔以一定的物質獎懲措施。部分地區(qū)此前所采取的“星級文明戶”等村民自治中的評議治理機制與“紅黑榜”有異曲同工之處，但紅黑榜更突出了懲罰與對比。筆者團隊通過對中國熱帶地區(qū)九省（自治區(qū)）田野調查可知，當前鄉(xiāng)村治理中“紅黑榜”在評議程序上大同小異，大多經村委會或村委會主導的議事會等村民自治組織商議評出。根據評議事項的不同，可分為道德評議“紅黑榜”、脫貧攻堅“紅黑榜”、人居環(huán)境“紅黑榜”等。

道德評議“紅黑榜”主要以鄉(xiāng)風文明建設為目標，以村民社會交往中的道德表現為評議內容，設立相關標準進行評議。脫貧攻堅“紅黑榜”主要以激勵貧困戶脫貧內生動力為目標，以貧困戶生產積極性、配合政策程度以及日常社會生活道德表現為評議內容。人居環(huán)境“紅黑榜”主要以農村人居環(huán)境整治為目標，以農戶居民其周圍環(huán)境整潔情況為評議內容。這3類基本涵蓋當前鄉(xiāng)村“紅黑榜”的主要內容。也有的“紅黑榜”評議內容兼具以上2 類或3 類內容，變成綜合性的“紅黑榜”，如延安黃龍縣三岔鎮(zhèn)推行的“紅黑榜”評議的“紅九條”［4］，海南省白沙、昌江等多市縣的“治臟亂”、“治懶散”、“治不孝”等鄉(xiāng)村“六治”相銜接的“紅黑榜”等［5］。

2 “紅黑榜”的運作機理

近年來，有關鄉(xiāng)村“紅黑榜”研究較多，但對機理的探討不多，池建華［6］就鄉(xiāng)村道德“紅黑榜”在德治、自治與法治方面的功能進行研究，即研究“發(fā)揮了什么作用”，但尚未在機理上深度挖掘，為什么鄉(xiāng)村“紅黑榜”作為治理機制能夠在不同地區(qū)有效發(fā)揮作用，本文嘗試進行進一步探討和補充。

2.1 運作基礎：“面子”文化的“德治”土壤

在實際調研中發(fā)現，“愛面子”“怕丟面子”是鄉(xiāng)村“紅黑榜”驅動村民提升自我的原因，“臉面觀”一直是中國人十分重要的行為邏輯，前人研究認為“面子”與主體在社會生活中所獲得的社會資源密切相關。翟學偉［7］區(qū)分了“臉”的個人性和“面”的關系互動性，兩者相互聯(lián)系，而中國人是注重關系的，這種需要被他人尊重的心理和行為也是一種資源積累和擴散的需求行為。吳重慶［8］提出在熟人社會這個有限的社會空間中，個人要有所作為需“有頭有臉”，就是要通過人情、道德表現和關系活動去套取社會資源。所以一旦傷及顏面的事情發(fā)生，就會造成個體社會資源流失，對生產生活產生極大影響。“紅黑榜”評議的道德、脫貧攻堅和人居環(huán)境被視為鄉(xiāng)土社會公認的、無需明說的社會規(guī)范，即費孝通［9］所謂“禮治秩序”，人們應該主動去遵守的。當“紅黑榜”機制將這些不必言說的社會規(guī)范外化和實體化為可展示的標準與要求，讓已因廣泛城鄉(xiāng)流動而弱化交往的村民們重新加強了關系，即在外力影響下強化了傷及村民“臉面”進而傷其社會資源的風險，引起村民的在意與參與、自我監(jiān)督與互相監(jiān)督。故這種“面子”文化土壤是“紅黑榜”機制得以發(fā)揮作用的社會心理基礎和原始動力。

2.2 運作載體：村委會自治制度活化

文化土壤只提供基礎和動力，鄉(xiāng)村“紅黑榜”機制落地需要制度為載體，即村民自治制度。鄉(xiāng)村治理中，監(jiān)督、教化與獎懲由村民自己完成，兼具制度和現實合理性：一方面避免當地政府的過多干預，另一方面最大程度利用和調動本土社會關系和資源。當前村委會日益行政化，出現自治“懸浮”和“空轉”問題，一項自治機制的輸入也是對日漸僵化的村民自治制度的活化。而活化既是“紅黑榜”機制嵌入的功能和效果，也是一種對制度載體的前提預設，不然僵化的村民自治難以運轉“紅黑榜”機制。

活化的村民自治制度通過確定評議主體、建立評議標準與方法、執(zhí)行評議程序使“紅黑榜”機制落地。首先，確定評議主體，有的村莊直接由村委會評議，有的村莊則以紅白理事會、道德理事會等其他村民自治組織進行評議，也有直接組建紅黑榜評議小組。無論何種組織，為保持評議的有效自治性，結果可接受性，其成員構成必須兼具黨政力量和民間社會權威，即包括村干部、鄉(xiāng)賢、村小組長等，僅村委會內部作為評議主體的村莊，村干部往往兼有鄉(xiāng)賢能人的角色性質。其次，建立評議標準與方法，評議主體根據地方政府嵌入和推廣“紅黑榜”機制的安排和要求，融合鄉(xiāng)村治理規(guī)范與本土文化中的道德規(guī)范，轉換成村民能夠且樂于接受的表達方式，形成“紅黑榜”機制的評議標準，進而確定評議的單元范圍（行政村或自然村）、對象和獎懲方式等。最后，執(zhí)行評議程序，村民自治組織定期對村民進行評議，常以季度為周期，也有以月、周為期，或以半年為期；形式上一般事先在生產生活中進行調查，再進行民主討論決定，最后張榜公示結果。

2.3 運作導向：公共法治精神的融入

“紅黑榜”機制作為一項嵌入型鄉(xiāng)村治理措施，必須要有一個國家層面的制度導向和目標，即公共精神、法治精神的融入和教化。盡管政府不干預鄉(xiāng)村“紅黑榜”的具體評議，但主導評議標準和驅動評議標準，即將國家政策與法律法規(guī)的要求融入評議標準當中，使評議要求和標準體現國家意志，如海南省推行“紅黑榜”機制，要求與“六治”專項行動相契合（治懶散、治酗酒、治私彩、治浪費、治不孝、治臟亂），標準設立中將反賭搏、反私彩等鄉(xiāng)村法治建設內容融入了村民自治；另一方面，政府監(jiān)督“紅黑榜”運行，調研發(fā)現，有村干部反映上級視察人居環(huán)境“紅黑榜”工作，一要看是否定期張貼“紅黑榜”，二要看評議有沒有程序依據，有無公布標準和民主討論的會議記錄。

2.4 基礎、載體與導向的內在關聯(lián)機制

通過社會基礎、制度載體和治理導向3個方面分析了“紅黑榜”的作用機理，系統(tǒng)整合了德治、自治與法治實踐，反映出三者良性結合狀態(tài)下彼此間的內在關聯(lián)。

如果將“紅黑榜”制度運行以馬車為喻，作為基礎和動力源泉的本土文化（德治）好比駕馭的馬匹，村民自治制度（自治）是車身，公共法治精神（法治）則是行車的道路和路牌。首先，德治是鄉(xiāng)村治理體系的內生動力源泉?！凹t黑榜”巧妙利用、激活內在的鄉(xiāng)土文化和道德約束力，促進村民自我與互相監(jiān)督。其次，自治是鄉(xiāng)村治理體系的運行載體，村民自治制度下，村委會具體落實、執(zhí)行和設計適宜本土的“紅黑榜”機制，如確定評議主體、建立評議標準與方法、執(zhí)行評議程序，在此過程中結合本土德治資源和法治程序進行優(yōu)化。最后，法治是鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展指向標，通過將國家政策與法律法規(guī)的要求融入評議標準及監(jiān)督“紅黑榜”機制運行，是對村民公共精神、規(guī)則意識的訓練和教化，升級和發(fā)展了村莊自治。

3 從“紅黑榜”看機制結合路徑的存在問題

現有的報道主要研究了鄉(xiāng)村“紅黑榜”的功能和意義，如“三治結合”理論及案例研究，主要是對實踐經驗提升和正面表述，但實地調研發(fā)現現實并非如此，“紅黑榜”實踐還面臨著諸多困境，“機制結合”路徑也有諸多實踐困難需要克服。

調研發(fā)現，部分地區(qū)“紅黑榜”實踐效果遠不如預期，呈現出無人看榜、無人關心的現狀。這不僅與農村“空心化”、社會關系淡薄等客觀因素有關，而且從內生“紅黑榜”機制的實踐困境看主要可分為對上形式主義的應付執(zhí)行和對下礙于情面的照顧行為。

3.1 應付：基層落實中的形式主義

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、脫貧攻堅行動的開展，使得圍繞資源利用監(jiān)管的一整套檢查、考核下鄉(xiāng)，村委會高度行政化，疲于應付各項表格和任務，無法切實有效地行使自治［10］。這種規(guī)則下鄉(xiāng)引起的“治理內卷化”現象［11］也發(fā)生于“紅黑榜”機制的運行中。村委會僵硬響應上級號召，只在村委會公告欄設“紅黑榜”，并不在意實際的公示效果，在南方自然村分布較為分散的地區(qū)，農民不關注行政村的各項工作，有的村民連村內是否有此評比都不知曉。更有村莊并沒有真正開展“紅黑榜”評議，只在村委會所在地公告欄掛牌以備迎接檢查，甚至需要迎接檢查才隨便掛兩個名字上去。調研顯示，海南西部部分農村抽檢時，發(fā)現該村黑榜上名字其實為該村致富帶頭人，深入了解發(fā)現，該村并未切實開展“紅黑榜”評比，只是為迎接檢查才貼個名字。

3.2 照顧：本土邏輯對評議機制的反噬與消解

村民自治組織作為“紅黑榜”評議主體，盡管最了解村民實際情況，但也被鄉(xiāng)村的社會關系所包裹。村干部要在村內辦事，做村民工作，依靠的技巧是將公事轉化為私事的柔性治理術［12］，所仰賴的面子和社會資源，都來源于與村民的互惠、互動和互信。而“紅黑榜”之“黑榜”卻潛在地破壞這種良好的干群互動關系。如海南一位村干部曾表達對地方政府強制推行人居環(huán)境“紅黑榜”的不滿，認為“村民環(huán)境衛(wèi)生有問題，應馬上告訴村民，要求改過來就好，沒必要公開搞批評。認為今天傷及村民面子，明天要村民配合村干部工作也不會得到好臉色?！庇秩缭诤Ｄ习咨晨h各村的調研發(fā)現，村莊每期的道德“紅黑榜”記錄中“紅榜”上榜人數總是大于“黑榜”，“紅榜”一期少則三人，多則八人，而“黑榜”僅一人。“夸多罵少”體現出評議主體“多爭取資源、少得罪人”的本土行動邏輯。因此，“紅黑榜”機制有效規(guī)范村民的一大社會基礎是內在文化，但也很可能被內在文化束縛而影響評議的公信力和有效運行。

4 “紅黑榜”困境破解的創(chuàng)新舉措

針對“紅黑榜”出現的實際困境，試圖通過機制創(chuàng)新予以解決

4.1 “四級紅黑榜”延伸層級評議鏈條——保亭縣案例

為有效破解農村人居環(huán)境“紅黑榜”落實中的形式主義問題，保亭縣采取延伸和打通各治理層級責任鏈條的方式，建立了“四級紅黑榜”，即“農戶、村小組、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)”四級農村人居環(huán)境整治工作月度“紅黑榜”評比。相比僅在村委會公示欄立榜、僅每季度評個二三戶不同，“四級紅黑榜”是多層級、長時段的評比。各村小組“紅黑榜”評組內農戶，行政村“紅黑榜”評各村小組，以此類推。評議鏈條的延伸，向下立榜可在自然村發(fā)揮各治理單元自治功能，讓村民切實看得見榜，受得到觸動；向上立榜則是通過嵌入各級官員的政績評價，以利益相關撬動主體積極性，由上至下形成推進治理行動執(zhí)行的“政治勢能”［13］，層層看得到，層層有監(jiān)督，層層有比較，層層有獎罰，促成農村人居環(huán)境整治或鄉(xiāng)村治理“鎮(zhèn)村共治”合力。

4.2 “干部紅黑榜”突出干部帶頭效應——臨高縣案例

常規(guī)“紅黑榜”評議因村民自身認知水平或村干部工作方式所起的作用甚微，臨高縣創(chuàng)新性提出“干部紅黑榜”，專門針對村干部在脫貧攻堅、帶頭致富或人居環(huán)境整治中的工作表現進行評比，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部定期下村檢查工作，采納村民反饋意見后評出。地方干部認為，“帶頭的先做好，群眾才能跟著干”。一方面，“干部紅黑榜”結合制度監(jiān)督和群眾監(jiān)督，加強村干部的“主責主業(yè)”意識，激勵或告誡各村干部；另一方面，張榜示眾能夠在村民群眾中塑造榜樣，發(fā)揮干部帶頭的影響作用。

5 德治、自治與法治“機制結合”路徑探討

在鄉(xiāng)村治理建設提倡德治、自治、法治相結合的大背景下，“紅黑榜”的推廣意義重大，是實現“三治結合”的治理載體和工作抓手，融合了德治自治法治，是“機制結合”路徑的典型代表。

第一，機制結合路徑是德治、自治與法治的有機結合，不同的機制可能有不同的結合形態(tài)，“紅黑榜”運轉過程中，德治是基礎動力，自治是制度載體，法治是運行導向。由于機制結合在于機制的有效運轉和治理對象的廣泛參與，可以認為，一些在理念上為“三治”界定的邏輯關系在實踐中可能并非如此，而一些基于案例所表現的“三治”組合關系未必適用其他機制。

第二，通過“紅黑榜”研究，提出機制結合路徑對實踐的啟發(fā)是：適當的機制建設實踐，可以在不同條件的鄉(xiāng)村進行可復制、可推廣的“三治結合”模式，因為不同鄉(xiāng)村，并不一定支持“主體結合”路徑所指向可以融合多元化的主體，鄉(xiāng)村多元化的主體并不必然有機結合。

第三，機制路徑的“三治結合”無論是作為指引實踐的理想類型還是對有效實踐的經驗概括，都可能面臨現實的實踐困境，這是德治、自治、法治三種治理形式間的內在張力決定的。為解決實踐困境，不同地區(qū)應依據自身實際情況，采取強化某種形式，弱化其他治理形式的改革創(chuàng)新。三治結合在實踐中并不是人們理想中的明晰分工、均質結合，因此，要從“治理有效”的視角出發(fā)，定位德治、自治與法治。