醫(yī)院采購合同管理的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)

□ 吳云良 WU Yun-liang 周雪萍 ZHOU Xue-ping

采購合同管理是對(duì)采購從洽談、合同訂立、履行、變更到終止整個(gè)過程實(shí)施管理和控制，包括合同印章管理、合同糾紛處理以及合同歸檔管理等[1]，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)缺失或不到位都可能產(chǎn)生合同風(fēng)險(xiǎn)，給單位帶來經(jīng)濟(jì)損失。采購合同管理作為內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的重要內(nèi)容，其目標(biāo)是保證醫(yī)院經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、防范錯(cuò)誤與舞弊，提高服務(wù)效率與效果，從而使醫(yī)院運(yùn)行有效開展。由于醫(yī)院經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性，采購合同管理存在較多問題，給醫(yī)院帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。隨著醫(yī)院采購合同的增多，如何加強(qiáng)采購合同管理內(nèi)部控制設(shè)計(jì)、防范合同風(fēng)險(xiǎn)成為醫(yī)院管理層需要思考的重要課題。

浙江省A醫(yī)院是一家三甲綜合性醫(yī)院，2016年成立了由醫(yī)院主要負(fù)責(zé)人任組長的內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面梳理了醫(yī)院采購合同管理內(nèi)部控制建設(shè)情況，分析存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并按照內(nèi)部控制要求進(jìn)行優(yōu)化，重新構(gòu)建了采購合同管理內(nèi)部控制體系，取得了一定的效果。

采購合同管理要求

為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，政府部門出臺(tái)了一系列文件。2012財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào))，2015年財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào))，2016年國家衛(wèi)生計(jì)生委財(cái)務(wù)司印發(fā)了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》(國衛(wèi)財(cái)務(wù)預(yù)便函〔2016〕446號(hào))。這些文件要求單位建立健全內(nèi)部控制體系，逐步建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的、權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系[2]。

作為內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的采購合同管理體系，上述文件對(duì)其建設(shè)提出明確要求，包括健全采購合同內(nèi)部管理制度、完善采購合同訂立體系、積極監(jiān)控采購合同履行情況、嚴(yán)格執(zhí)行采購合同價(jià)款結(jié)算及賬務(wù)處理、加強(qiáng)采購合同登記、統(tǒng)計(jì)、分類和歸檔管理、建立采購合同糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制等。

醫(yī)院原采購合同管理流程及風(fēng)險(xiǎn)分析

1.原采購合同管理流程。浙江省A醫(yī)院原采購合同管理流程為先由經(jīng)辦人進(jìn)行合同調(diào)查、合同談判或經(jīng)過招投標(biāo)后，擬定合同文本，經(jīng)合同審核人對(duì)合同主要條款進(jìn)行審核，再經(jīng)職能科室負(fù)責(zé)人、分管院領(lǐng)導(dǎo)簽字確認(rèn)，如采購金額大于20萬元，再經(jīng)院長簽字，最后由院辦蓋章。合同簽訂后由經(jīng)辦部門執(zhí)行，合同執(zhí)行后交由財(cái)務(wù)部門付款，發(fā)生糾紛協(xié)商進(jìn)行合同變更或解除，無法達(dá)成一致則報(bào)告分管院領(lǐng)導(dǎo)后進(jìn)行仲裁或調(diào)解。

在浙江省A醫(yī)院原采購合同管理流程中，采購業(yè)務(wù)部門較多，如采購處負(fù)責(zé)藥品醫(yī)用耗材的采購，國有資產(chǎn)處負(fù)責(zé)后勤物資設(shè)備的采購，綜合服務(wù)處負(fù)責(zé)外包服務(wù)的采購等，各個(gè)部門完成招投標(biāo)流程后都是各自負(fù)責(zé)合同訂立、審批、蓋章、執(zhí)行、歸檔等。簽訂合同過程中，僅由經(jīng)辦部門審核，缺少嚴(yán)格的審核機(jī)制和合理設(shè)置審核崗位導(dǎo)致未依據(jù)中標(biāo)通知和招標(biāo)文件的內(nèi)容與供應(yīng)商簽訂合同的情況時(shí)有發(fā)生。近年來醫(yī)院經(jīng)濟(jì)合同數(shù)量不斷增多，采購合同的履行主要由經(jīng)辦部門負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)督，監(jiān)管存在明顯不足。由于簽訂合同時(shí)沒有財(cái)務(wù)部門的參與，部分合同結(jié)算條款規(guī)定簽訂合同后一兩周內(nèi)付款，未規(guī)定對(duì)方需履行一定義務(wù)后付款，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。在合同歸檔環(huán)節(jié)，沒有對(duì)合同履行情況進(jìn)行分析，醫(yī)院管理層無法全面了解醫(yī)院采購合同簽訂、履行等情況。

2.風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析。浙江省A醫(yī)院有一套較為合理的采購合同管理流程，設(shè)置了相關(guān)的工作崗位和職責(zé)，具有一定科學(xué)性和合理性，對(duì)防范合同風(fēng)險(xiǎn)具有一定的作用。然而在采購合同簽訂過程中，由經(jīng)辦人員、相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人、分管院領(lǐng)導(dǎo)逐級(jí)對(duì)合同文本進(jìn)行審核，但沒有法務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門的聯(lián)簽或參與，合同中出現(xiàn)付款條款難以執(zhí)行的情況時(shí)有發(fā)生。由于缺乏統(tǒng)一的采購合同管理統(tǒng)辦部門，各部門各自負(fù)責(zé)經(jīng)辦醫(yī)療設(shè)備及相關(guān)采購合同的簽訂、管理和歸檔，在一定程度上不利于形成有效監(jiān)督管理機(jī)制。具體到流程的每個(gè)環(huán)節(jié)，以下問題時(shí)有發(fā)生：

2.1 合同訂立。經(jīng)過談判、招標(biāo)采購流程后，簽訂有效的合同是保證醫(yī)院經(jīng)濟(jì)利益的重要手段。簽訂合同過程中，經(jīng)辦人未嚴(yán)格按照招標(biāo)文件相關(guān)內(nèi)容(或談判內(nèi)容)擬定合同，而又缺少嚴(yán)格的審核機(jī)制導(dǎo)致未依據(jù)中標(biāo)通知和招標(biāo)文件的內(nèi)容與供應(yīng)商簽訂合同的情況時(shí)有發(fā)生。另外還存在以醫(yī)院名義簽訂合同，但合同加蓋的是醫(yī)院部門章；未及時(shí)按照法律規(guī)定期限內(nèi)簽訂合同或存在先執(zhí)行后補(bǔ)簽合同，存在空檔期；合同個(gè)別條款設(shè)置不合理，無法按合同條款執(zhí)行；合同條款前后不一致；沒有明確合同的生效時(shí)間，未約定服務(wù)期限。這些情況一旦出現(xiàn)糾紛、訴訟，醫(yī)院將面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 合同履行。合同簽訂后，合同執(zhí)行就是合同管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。合同執(zhí)行是指按照合同約定的權(quán)利義務(wù)按時(shí)保質(zhì)保量完成，包括按合同約定時(shí)間收取履約保證金，按合同約定的付款進(jìn)度付款，按合同期限執(zhí)行合同等。然而部分合同執(zhí)行過程中存在遲交、未交履約保證金的情況，未按合同規(guī)定時(shí)間完成合同義務(wù)、存在超期執(zhí)行合同的情況，在合同執(zhí)行環(huán)境發(fā)生變化的情況下合同雙方?jīng)]有及時(shí)修訂合同而不按照原合同執(zhí)行，這些情況的發(fā)生都不利于合理保證醫(yī)院經(jīng)濟(jì)利益。另外，近年來醫(yī)院經(jīng)濟(jì)合同數(shù)量不斷增多，合同履行方面的監(jiān)管存在明顯不足，無法對(duì)所有經(jīng)濟(jì)合同履行情況實(shí)時(shí)跟蹤，沒有對(duì)合同履行不當(dāng)進(jìn)行及時(shí)糾偏，減少醫(yī)院利益損失。

2.3 價(jià)款結(jié)算。價(jià)款結(jié)算是合同條款中重要內(nèi)容，合理的結(jié)算條款有利于保障單位經(jīng)濟(jì)利益。在價(jià)款結(jié)算過程中，延遲或未按合同要求收取質(zhì)保金時(shí)有發(fā)生，無法合理保證醫(yī)院經(jīng)濟(jì)利益。也存在因簽字流程或由于經(jīng)辦人缺乏合同價(jià)款結(jié)算時(shí)間觀念未按合同規(guī)定付款，導(dǎo)致醫(yī)院信譽(yù)受損。部分合同中結(jié)算條款要求簽訂合同后極短時(shí)間內(nèi)付款，沒有考慮實(shí)務(wù)工作流程實(shí)際而難以執(zhí)行，一旦發(fā)生糾紛將給醫(yī)院帶來損失，或者導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 檔案管理。合同檔案是記載合同履行情況的文字資料，合同檔案管理也是合同管理的重要組成部分，是醫(yī)院為維護(hù)自身的合法權(quán)益而采取的必要手段。通過對(duì)合同的檔案管理，可以完整保存與合同相關(guān)的證據(jù)材料，如果一旦發(fā)生糾紛，可以及時(shí)運(yùn)用檔案記載的內(nèi)容，依法維護(hù)單位的權(quán)益，因此合同檔案管理也是非常重要的工作內(nèi)容。浙江省A醫(yī)院合同檔案經(jīng)院辦蓋章編號(hào)后，由各部門自行保管，合同遺失風(fēng)險(xiǎn)較大，同時(shí)不利于合同期管理。也沒有設(shè)立專門的部門對(duì)采購合同履行情況進(jìn)行分析，不利于對(duì)合同執(zhí)行進(jìn)行事中、事后的監(jiān)督。

2.5 合同糾紛協(xié)調(diào)。因各種原因?qū)е潞贤瑹o法有效執(zhí)行的合同糾紛時(shí)有發(fā)生。然而對(duì)于合同糾紛處理缺乏完善的合同糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，在實(shí)務(wù)工作中合同糾紛處理具有一定的隨意性，甚至處理過程中出現(xiàn)損失醫(yī)院經(jīng)濟(jì)利益的情況，對(duì)糾紛的發(fā)生沒有進(jìn)行詳細(xì)的原因分析，沒有追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

醫(yī)院采購合同內(nèi)部控制措施

浙江省A醫(yī)院針對(duì)原采購合同組織管理體系不健全，沒有統(tǒng)一的采購合同歸口管理科室，經(jīng)濟(jì)合同簽訂不嚴(yán)謹(jǐn)，合同執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督，未對(duì)合同檔案進(jìn)行有效管理以及缺乏合同糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制等問題，按照風(fēng)險(xiǎn)矩陣和成本效益原則采取了一系列的措施。

1.健全采購合同內(nèi)部管理制度。健全的采購合同內(nèi)部管理制度是合同管理的重要保障[3]。首先，采購合同內(nèi)部管理制度對(duì)采購合同簽訂范圍及金額進(jìn)行了界定，應(yīng)簽盡簽，合理保障醫(yī)院經(jīng)濟(jì)利益。其次，對(duì)采購合同簽訂流程進(jìn)行明確，按照合同相關(guān)法規(guī)要求及時(shí)簽訂合同。同時(shí)按照“不相容崗位相互分離”和授權(quán)審批原則，明確了相關(guān)合同簽訂的崗位職責(zé)、合同的授權(quán)審批和簽署權(quán)限，嚴(yán)禁未經(jīng)授權(quán)擅自以單位名義對(duì)外簽訂合同。加強(qiáng)采購預(yù)算管理，嚴(yán)禁無預(yù)算的采購。通過健全制度，保證了采購合同管理有據(jù)可依。

2.完善采購合同訂立體系。浙江省A醫(yī)院指定黨政綜合辦公室為采購合同歸口管理部門，對(duì)合同進(jìn)行統(tǒng)一管理，在合同管理環(huán)節(jié)各部門各崗位各司其職，實(shí)現(xiàn)從合同簽訂、執(zhí)行到歸檔的全過程管理。進(jìn)行部門職責(zé)重新分工，將采購業(yè)務(wù)全部歸到采購處，建立大采購部門。采購合同簽訂首先由采購部門根據(jù)招標(biāo)文件或談判結(jié)果草擬合同，在采購部門進(jìn)行適當(dāng)分工，設(shè)立合同草擬人與核對(duì)人，確保合同與招標(biāo)文件或談判結(jié)果相一致。合同草擬完成后分別交給財(cái)務(wù)、法務(wù)、審計(jì)等部門進(jìn)行聯(lián)簽，必要時(shí)聘請(qǐng)外部專家參與相關(guān)工作。財(cái)務(wù)部門對(duì)合同資金收付條款進(jìn)行審核，法務(wù)部門對(duì)合同的合法性進(jìn)行審核，審計(jì)部門對(duì)合同的合法性、合規(guī)性進(jìn)行復(fù)核，然后根據(jù)管理權(quán)限分別交主管領(lǐng)導(dǎo)或主要領(lǐng)導(dǎo)簽字，最后由黨政綜合辦公室蓋章并產(chǎn)生合同編號(hào)，記錄合同執(zhí)行期。實(shí)行合同聯(lián)簽將有利于防范采購合同簽訂過程中出現(xiàn)的漏洞，減少因合同簽訂不嚴(yán)謹(jǐn)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

3.積極監(jiān)控采購合同履行情況。采購合同執(zhí)行環(huán)節(jié)除有采購部門跟蹤外，還應(yīng)有相應(yīng)的監(jiān)督部門，包括驗(yàn)收部門、審計(jì)部門，防范合同執(zhí)行打折扣，未按合同條款執(zhí)行合同。浙江省A醫(yī)院實(shí)行采購執(zhí)行與驗(yàn)收的有效分離，如醫(yī)療設(shè)備采購由采購處完成，驗(yàn)收由醫(yī)學(xué)工程處負(fù)責(zé)。同時(shí)建立了立體的監(jiān)督體系，除了有紀(jì)檢部門以及內(nèi)審部門的監(jiān)督，還要接受省委派財(cái)務(wù)總監(jiān)的監(jiān)督。在合同履行過程中，因?qū)Ψ交騿挝蛔陨碓驅(qū)е驴赡軣o法按時(shí)履行的，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。同時(shí)建立了合同履行監(jiān)督審查制度，對(duì)合同履行中簽訂補(bǔ)充合同，或變更、解除合同等都要嚴(yán)格進(jìn)行審查。通過合同執(zhí)行的有效監(jiān)督，有利于保障合同的按時(shí)保質(zhì)保量執(zhí)行。

4.嚴(yán)格執(zhí)行采購合同價(jià)款結(jié)算。在付款環(huán)節(jié)，由業(yè)務(wù)部門將采購合同等材料聯(lián)同發(fā)票提交財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)部門按照合同條款進(jìn)行逐項(xiàng)核對(duì)，重點(diǎn)關(guān)注付款條件與付款期限，根據(jù)合同履行情況辦理價(jià)款結(jié)算。開發(fā)合同管理信息系統(tǒng)，對(duì)接財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)，形成付款信息的互聯(lián)互通，系統(tǒng)自動(dòng)檢查付款金額與付款期限是否與采購合同約定相符。未按照合同條款履約的，財(cái)務(wù)部門會(huì)及時(shí)與經(jīng)辦部門有關(guān)負(fù)責(zé)人聯(lián)系，必要時(shí)可報(bào)告單位負(fù)責(zé)人。

5.加強(qiáng)采購合同檔案管理。作為合同歸口管理部門，黨政綜合辦公室應(yīng)加強(qiáng)采購合同檔案管理。合同執(zhí)行完畢后，加強(qiáng)對(duì)合同登記管理，定期對(duì)合同履行進(jìn)行分析，詳細(xì)記錄合同的訂立、履行以及變更情況，實(shí)行對(duì)合同的全過程管理，對(duì)應(yīng)執(zhí)行未執(zhí)行或執(zhí)行不到位的合同上報(bào)相應(yīng)主管領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)重大合同執(zhí)行不到位直接上報(bào)主要領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，加強(qiáng)合同信息安全保密工作，以防泄漏醫(yī)院商業(yè)秘密。

6.建立采購合同糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。在合同簽訂時(shí)，對(duì)糾紛解決方式進(jìn)行規(guī)定。發(fā)生糾紛時(shí)，按合同約定及時(shí)選擇仲裁或訴訟方式解決。設(shè)立合同糾紛處理歸口法務(wù)部門，對(duì)于合同糾紛經(jīng)協(xié)商無法解決的，及時(shí)交由法務(wù)部門進(jìn)行處理，對(duì)方違約應(yīng)追究相應(yīng)責(zé)任。通過建立采購合同糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，有利于保障單位經(jīng)濟(jì)利益，避免合同糾紛擴(kuò)大或因?qū)Ψ竭`約而不及時(shí)追責(zé)。

7.加強(qiáng)采購合同管理信息化建設(shè)。有效的信息系統(tǒng)不僅有利于提高工作效率，而且可以把工作流程固化到信息系統(tǒng)中，防范錯(cuò)誤，保證工作執(zhí)行到位。醫(yī)院開發(fā)一套合同管理信息系統(tǒng)，并與醫(yī)院HIS互聯(lián)互通。從合同的簽訂開始，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合同的線上聯(lián)簽，合同執(zhí)行的每個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容都要在信息系統(tǒng)展現(xiàn)，并記錄執(zhí)行情況，采購合同任何一個(gè)環(huán)節(jié)不到位，將無法進(jìn)行下一環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)信息自動(dòng)控制，杜絕手工管理的隨意性。

結(jié)語

加強(qiáng)采購合同管理是強(qiáng)化醫(yī)院業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)的重要內(nèi)容，是一項(xiàng)長期系統(tǒng)性的工程。從2016年起浙江省A醫(yī)院按照國家和省市相關(guān)部門的具體要求，以問題為導(dǎo)向，長期致力于采購合同管理內(nèi)部控制體系的建立、實(shí)施和不斷完善，力求做到滿足內(nèi)部控制建設(shè)的需求和細(xì)化要求，使采購合同管理能夠朝著程序化、流程化和規(guī)范化方向發(fā)展，從源頭上規(guī)范了醫(yī)院采購合同管理業(yè)務(wù)流程，有效地預(yù)防了潛在的合同風(fēng)險(xiǎn)。通過全員參與，對(duì)采購合同管理制度和風(fēng)險(xiǎn)防范方面查缺補(bǔ)漏，采購合同管理內(nèi)部控制建設(shè)的理念持續(xù)深化。

采購合同管理內(nèi)部控制是根據(jù)具體環(huán)境來設(shè)計(jì)，不同的單位或同一單位在不同時(shí)期采用的采購合同管理模式具有不同特點(diǎn)，因此不同單位采購合同管理內(nèi)部控制體系不能完全照搬。同時(shí)內(nèi)部控制與員工長期形成的習(xí)慣可能有一定的沖突，用內(nèi)部控制制度來規(guī)范自身行為的自覺性也是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。此外內(nèi)部控制建設(shè)受制于成本效益原則，以及環(huán)境變化使原內(nèi)部控制設(shè)計(jì)失效，因此采購合同管理內(nèi)部控制建設(shè)需要不斷完善與修正。