《中華人民共和國基本農(nóng)田保護(hù)條例》解讀

王兆云

(天津農(nóng)學(xué)院，天津 300384)

1 總體工作布局

在《條例》中，首先明確了我國基本的土地、耕地國情，按照要求，全面計劃實施保護(hù)農(nóng)田的制度，進(jìn)行合理的利用，嚴(yán)格貫徹“用養(yǎng)結(jié)合”的方針政策等要求進(jìn)行土地管理，將對基本農(nóng)田的特殊保護(hù)工作作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的一項重要內(nèi)容，同時將其作為其政府領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)責(zé)任制的一項重要工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管轄本管轄地區(qū)的基本農(nóng)田保護(hù)工作。合理歸納、整治基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)對其進(jìn)行劃分以及重新調(diào)配，并進(jìn)行區(qū)域保護(hù)。

2 工作重點

在《條例》中指出，主要工作重點是基本農(nóng)田保護(hù)制度和監(jiān)督制度嚴(yán)格而又有效率的執(zhí)行地方管理政策。國家政府勒令強(qiáng)調(diào)禁止任何集體或者個人有閑置、甚至是浪費(fèi)基本的農(nóng)田。國務(wù)院批準(zhǔn)各項重點的建設(shè)規(guī)劃項目所占用的基本農(nóng)田，在一年期間并沒有使用的，但是依舊是可以進(jìn)行耕種收獲糧食的基本農(nóng)田，這些基本農(nóng)田由原有耕種基本農(nóng)田的任何單位或者個人恢復(fù)其耕種農(nóng)田，或者也可以由基本農(nóng)田使用單位進(jìn)行耕種此基本農(nóng)田；國家政府在建設(shè)期間未開工一年以上的的基本農(nóng)田，應(yīng)該按照省，自治區(qū)，直轄市相關(guān)規(guī)定由其繳納閑置基本農(nóng)田的費(fèi)用；國家政府在連續(xù)兩年時間內(nèi)并未開工的的基本農(nóng)田，由縣級及以上國家政府將無償?shù)氖栈鼗巨r(nóng)田使用單位企業(yè)土地使用權(quán)；同時將土地使用權(quán)交給原為土地?fù)碛械霓r(nóng)民集體所有，或者將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)交給原有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并將其基本農(nóng)田恢復(fù)耕種，將其基本農(nóng)田重新歸入到我國的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。

就監(jiān)管制度而言，一個好的監(jiān)管制度的產(chǎn)生決定了條例能否正常按時落實到位的時效性，良好的監(jiān)管制度以及方式有利于農(nóng)田自由保護(hù)工作持續(xù)的進(jìn)行，并保證其正常的發(fā)展，從條例中我們可以看到主要的監(jiān)管方式采用責(zé)任書的形式，責(zé)任書的內(nèi)容包括了農(nóng)田范圍、面積、土地以及不同農(nóng)田的肥力效果等，并要求每個政府組織在自身所管轄的區(qū)域能夠及時有效真實的將自由農(nóng)田保護(hù)的工作進(jìn)行到底。

3 基本農(nóng)田及相關(guān)問題

《條例》在農(nóng)田保護(hù)問題方面提到了一些在生活中所存在的不足，往往有這么幾類問題是在基本農(nóng)田的使用中經(jīng)常會出現(xiàn)的，將其歸結(jié)于以下幾類。

3.1 不按照事實規(guī)劃

對于在自然資規(guī)〔2019〕1號文件中明確指出的不依據(jù)事實而錯化永久基本農(nóng)田的八類土地利用，國務(wù)院要求要將2017年6月30日前，把應(yīng)歸屬于永久農(nóng)田的土地錯劃為臨時用地、建設(shè)用地等行為，要對其規(guī)劃的合理性和合法性進(jìn)一步的調(diào)查、研究和界定。先依法處理違法違規(guī)用地的行為，再根據(jù)恢復(fù)原種植條件的難易程度分為拆除復(fù)墾、調(diào)整補(bǔ)劃。這樣做有利于直接調(diào)整之前劃定不實的土地分類，這樣子修改的目的有助于將更多處于灰色地帶的基本農(nóng)田土地釋放出來。

3.2 違規(guī)違法建筑占用耕地

國務(wù)院規(guī)定凡是在2017年6月30日以后，未按照法律法規(guī)等正常程序批準(zhǔn)而將耕地規(guī)劃未建設(shè)用地，臨時用地，基礎(chǔ)設(shè)施用地和設(shè)施農(nóng)用地，以及違規(guī)實施的人工濕地，和非法占用農(nóng)田并將其改造為景觀綠化工程用地的，以上都屬于違法違規(guī)建設(shè)占用。

3.3 非法占用損害

在耕地上堆放固體垃圾，或者從事其他破壞耕地，破壞種植條件的活動（如建窯，建房，建墳，挖沙，采石，礦山，取土），屬于違法違規(guī)行為。

3.4 不規(guī)范種植、養(yǎng)殖

不規(guī)范種植就是將永久基本農(nóng)田非法用于綠化用地（樹林、草坪及人工草皮等用地）；不規(guī)范養(yǎng)殖就是在耕地上違法進(jìn)行建造養(yǎng)殖場或深挖養(yǎng)殖魚塘等，而對耕地造成種植條件受到破壞的活動。

4 我國基本農(nóng)田的“三停，五不準(zhǔn)，六不批”

4.1 土地市場整頓治理的“三個暫?！?/h3>

第一，用非農(nóng)業(yè)地代替暫停進(jìn)項審批的農(nóng)業(yè)地;第二，暫停對我國基本農(nóng)田區(qū)域的吊證種類計劃;第三，停止對土地利用種類的規(guī)劃。

4.2 維護(hù)基本農(nóng)田的“五個不準(zhǔn)”

國家政府有明確相關(guān)規(guī)定不允許非農(nóng)建設(shè)的各項項目占用我國個人或者單位企業(yè)的基本農(nóng)田（除我國法律相關(guān)規(guī)定以外的）；不允許違反用退耕還林名義利用基本農(nóng)田，我國政府將其基本農(nóng)田歸入到退耕還林的項目之中；不占用基本農(nóng)田造林、發(fā)展林果業(yè)和間作林糧，建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，國家重點建設(shè)項目除外；不以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整名義挖塘養(yǎng)魚、修建畜禽養(yǎng)殖建筑；不得占用農(nóng)民個人或者單位企業(yè)的農(nóng)田土地進(jìn)行綠色的通道和城市綠色的隔離帶的相關(guān)建設(shè)項目。

4.3 非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的“六個不批”規(guī)定

第一，土地的市場日常維持整改驗收不合格時將會不批，第二，未按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行建設(shè)使用土地的備案相關(guān)制度沒有上報的將會不批；第三，城市的建設(shè)規(guī)模超過預(yù)期，年度建設(shè)的用地指標(biāo)已經(jīng)用完的將會不批；第四，擁有已經(jīng)得到批準(zhǔn)但卻并未使用的土地將會不批；第五，不符合我國政府的相關(guān)規(guī)定建設(shè)的農(nóng)田使用將會不批；第六，不符合我國產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策建設(shè)項目的農(nóng)田使用將會不批。

4.4 國家政府采取的相關(guān)措施

保護(hù)我國的耕地，大力發(fā)展糧食的生產(chǎn)，將會實行最嚴(yán)格耕地的保護(hù)措施，為確保基本農(nóng)田的保護(hù)區(qū)能真正的落實到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落，每家農(nóng)戶和每個地塊。我國大力支持整頓和清理各項目的開發(fā)區(qū)，并堅持處罰未經(jīng)允許而擅自成立開發(fā)區(qū)事件，同時被進(jìn)行整頓清理過開發(fā)區(qū)如果依舊具備種植跡象，那么我國將會進(jìn)行各種農(nóng)作物的種植。我國出臺的相關(guān)政策表明不得占用或者臨時使用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹等的相關(guān)種植。我國專門成立基本農(nóng)田保護(hù)檢查小組，嚴(yán)重處罰非法占用以及破壞基本農(nóng)田現(xiàn)象。為了保證農(nóng)田的平衡，加強(qiáng)基本農(nóng)田管理，企業(yè)單位或者個人要進(jìn)行合理有效的開發(fā)土地。把手里的固定資產(chǎn)投資出去、開發(fā)投入各項農(nóng)業(yè)綜合的資金，同時要集中復(fù)墾土地，要多注意糧食生產(chǎn)，除此之外要不停地投入綜合開發(fā)資金，增加在糧食生產(chǎn)方面的資金，加大生產(chǎn)力。積極落實農(nóng)業(yè)開發(fā)政策，合理利用國有土地出讓金。把支持糧食生產(chǎn)的措施落實到位，大力減免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)稅，大規(guī)模建造良種補(bǔ)貼試點，降低生產(chǎn)所需的價格，盡量低價收購重點材料。把先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)推廣出去，合理管理春耕和農(nóng)田，大力開發(fā)工程，以生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)糧食。

5 主要的基本農(nóng)田保護(hù)制度

5.1 基本農(nóng)田保護(hù)公告制度

1）保護(hù)基本農(nóng)田保護(hù)公告制度建立和完善，通過公眾對基本農(nóng)田合法使用的監(jiān)督，充分發(fā)揮該制度對耕地的保護(hù)和使用的管理作用。2）縣級人民政府有責(zé)任將本轄區(qū)內(nèi)的基本農(nóng)田的界限、耕地面積、農(nóng)田劃分責(zé)任人、舉報電話與相關(guān)的耕地保護(hù)制度、措施向社會發(fā)出公告和說明。每一個行政村至少設(shè)置一塊永久性基本農(nóng)田保護(hù)公示標(biāo)牌。3）通過多種形式、多種渠道將基本農(nóng)田保護(hù)檔案資料向社會進(jìn)行公示。例如：在網(wǎng)站上建立基本農(nóng)田保護(hù)專欄或者發(fā)布簡報。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該在臨街臨路等明顯的位置將基本農(nóng)田保護(hù)信息進(jìn)行公示。

4）對基本農(nóng)田發(fā)生的變化，要對社會及時的發(fā)出公告、公告中包含的內(nèi)容有變化理由、面積及界限等。5）對基本農(nóng)田保護(hù)各類標(biāo)志牌要明確專人管護(hù)，定期維護(hù)和刷新。6）我國的任何個人或者任何集體都具備保護(hù)基本農(nóng)田的義務(wù),同時具備控告侵占田地、土地使用權(quán)的檢舉、舉報破壞個人或者集體基本農(nóng)田等權(quán)力行為。

5.2 我國基本農(nóng)田質(zhì)量的保護(hù)制度

1）廣泛開展配方施肥，保護(hù)性耕作，肥力培育等技術(shù)，多項措施的實施有利于提升個人或者集體的基本農(nóng)田使用時間以及等級。大力支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對個人或者集體的基本農(nóng)田進(jìn)行種植時盡量實施有機(jī)肥，并且合理有效的使用有機(jī)化肥，避免各種農(nóng)藥的使用情況，防止土壤形成和污染。2）在制定基本農(nóng)田土地確權(quán)辦法時，各縣級農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合本管轄區(qū)內(nèi)的基本農(nóng)田的實際情況，按照《條例》的相關(guān)規(guī)定，對基本農(nóng)田進(jìn)行確權(quán)定級并建立檔案數(shù)據(jù)庫。3）地方國家政府規(guī)定在農(nóng)村土地使用權(quán)集體和村民委員會應(yīng)當(dāng)進(jìn)行定期評定本地區(qū)的所有基本農(nóng)田的基本等級。4）縣級農(nóng)業(yè)的主要負(fù)責(zé)人將建立一套完整的基本農(nóng)田和施肥效益網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測的體系，完善監(jiān)測制度，定期發(fā)布土地的變化信息，對此提出相應(yīng)措施。5）對承包到個人手中的土地，村民委員會要每年對這類農(nóng)田進(jìn)行一次質(zhì)量評定，并公示評定結(jié)果。要對已經(jīng)造成農(nóng)田土地質(zhì)量下降的承包者提出警告，同時要督促其制定相應(yīng)的整改方案，并監(jiān)督方案的每一步落實情況。

5.3 基本農(nóng)田環(huán)境的相關(guān)保護(hù)制度

1）一些因特殊需要而難以避免占用基本農(nóng)田的國家重點項目（如水利、交通、能源、軍事設(shè)施等）的建設(shè)中，政府必須要遵守相關(guān)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)規(guī)定。2）對本轄區(qū)內(nèi)的基本永久農(nóng)田的保護(hù)，為了能及時掌握農(nóng)田環(huán)境的動態(tài)變化，縣級環(huán)境保護(hù)行政主管部門要設(shè)置一些固定的監(jiān)測點，并定期公布有關(guān)結(jié)果。3）為了盡可能減少農(nóng)田地理性質(zhì)遭受破壞，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對民眾的環(huán)境保護(hù)意識，引導(dǎo)土地承包者發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)。針對農(nóng)田周圍堆放固體廢棄物，排放污染物等問題，環(huán)保部門應(yīng)加大檢查力度，努力改善基本農(nóng)田的生態(tài)環(huán)境。4）按照《環(huán)境保護(hù)法》和《條例》的規(guī)定對于存在破壞基本農(nóng)田以及周圍生態(tài)環(huán)境的行為要依法予以查處；情節(jié)嚴(yán)且重構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。

5.4 基本農(nóng)田保護(hù)處罰規(guī)定

1）一些國家重點項目雖經(jīng)批準(zhǔn)，但已經(jīng)滿一年還沒有進(jìn)行動工而占用基本農(nóng)田的，應(yīng)該按照其相關(guān)規(guī)定上交土地閑置的相關(guān)費(fèi)用;而已經(jīng)有連續(xù)兩年沒有使用基本農(nóng)田，由縣級以上人民政府無償收回其土地使用權(quán)。2）我國的基本農(nóng)田如果連續(xù)兩年沒有進(jìn)行耕種，將會取消國家政府財政糧農(nóng)的各項補(bǔ)貼，并收回基本農(nóng)田。3）國家政府規(guī)定對于破壞我國的基本農(nóng)田種植條件的現(xiàn)象，將由本地區(qū)國土資源主要管理部門進(jìn)行相關(guān)的治理，通過各項措施將恢復(fù)基本農(nóng)田的種植條件，同時對其破壞我國基本農(nóng)田者處占用基本農(nóng)田復(fù)墾費(fèi)一倍以上兩倍以下的罰款金額；并將這種行為作為其犯罪行為，將會進(jìn)行依法追究其刑事責(zé)任?？h級國土資源行政主管部門對變更基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志的行為要責(zé)令其恢復(fù)原狀，并處1000元以下罰款。