行政訴訟檢察監(jiān)督困境實證研究
——以江西省為例

馮譯文

（江西師范大學(xué) 江西南昌 330022）

江西省行政訴訟檢察監(jiān)督的實證分析

行政訴訟案件審判的實證分析

在新法實施兩年后也就是2016年，審理行政訴訟案件數(shù)量大幅度上升，并于2017年后穩(wěn)定在11000件每年至13000件每年之間。

可以看出江西省在行政訴訟的數(shù)量上在短短的幾年間得到了長足的發(fā)展，2019年的行政訴訟數(shù)量甚至已經(jīng)達(dá)到了2016年的兩倍，雖然在2020年有所下降，但這種下降原因是多方面的，如受到疫情的影響整個司法體系的案件受理數(shù)量都有明顯的下降等等，因此這一數(shù)量總體來說足可以證明我國在行政訴訟改革上所取得的成效是極為顯著的。

另一方面縱向比較中法院受理的行政訴訟案件總數(shù)比例仍然很低，例如2020年江西省法院受理了訴訟591846起案件，行政訴訟案件只受理了10275起案件，占案件總數(shù)的1.74%。而出現(xiàn)這種情況的原因是多方面的，一直以來我國的行政訴訟數(shù)量與比較較民事訴訟與刑事訴訟來說就極為明顯的偏低，很多民眾將行政訴訟視為不得已的選擇，存在明顯的畏懼心理，當(dāng)然我國的行政訴訟制度本身的效果也并不理想，多種原因?qū)е铝诉@一訴訟的適用比例并不高。

行政訴訟檢察監(jiān)督的實證分析

在2019年之前，江西省檢察院對民事及行政訴訟檢察監(jiān)督的工作開展實行合二為一。2016年提出民事行政抗訴73件，再審檢察建議50件 ；2017年對認(rèn)為確有錯誤的民事行政生效裁判、調(diào)解書提出抗訴428件，提出再審檢察建議461件 ；2018年對民事行政訴訟案件監(jiān)督的案件總計2385件，其中提出抗訴69件，提出再審檢察建議65件，監(jiān)督意見563件；2019年單是行政訴訟監(jiān)督案件就多達(dá)500件，同比上升190.7% ；2020年受理各類行政檢察監(jiān)督案件537件，發(fā)出行政監(jiān)督檢察建議190件。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，就行政訴訟檢察監(jiān)督獨(dú)立出之前的民行監(jiān)督之后，與民事訴訟檢察監(jiān)督間的差距還是極大的，盡管在2019年出臺加強(qiáng)行政檢察工作16條指導(dǎo)意見后，行政訴訟檢察監(jiān)督獨(dú)立于民事訴訟檢察監(jiān)督后在案件數(shù)量及檢察建議數(shù)量上都有明顯提升，但數(shù)量差距還是成倍的。雖然行政訴訟監(jiān)督發(fā)出檢察建議的比例達(dá)到了44.6個百分比，但對行政訴訟的抗訴及再審建議為0。反觀民事訴訟監(jiān)督發(fā)出檢察建議的比例只有37.68%，但其中抗訴及再審建議的發(fā)出比例達(dá)到了23.14%。在行政訴訟中，由于我國長期存在司法權(quán)受制于行政權(quán)的情況，因此法官在針對行政訴訟時往往缺乏底氣，不敢下判，不能下判，動員撤訴，以實體判決方式結(jié)案的，往往占最終結(jié)案總數(shù)的近三分之一。而很大一部分案件中，行政訴訟中被告判敗訴的幾率，仍然存在高位運(yùn)行的情況。

江西省行政訴訟檢察監(jiān)督存在的問題

行政訴訟檢察監(jiān)督案件數(shù)量少。江西省檢察院在報告中指出，2019年受理行政訴訟檢察監(jiān)督案件總數(shù)為500件，而同年省高院人民法院報告中看到，各級人民法院共受理行政訴訟案件12102件，行政訴訟案件申訴率僅為4.13%；2020年受理行政訴訟檢察監(jiān)督案件總數(shù)為537件，同年各級人民法院共受理行政訴訟案件10275件，行政訴訟案件提請檢察監(jiān)督比率僅為5.23%。

行政訴訟檢察監(jiān)督抗訴少，渠道狹窄。自2019年江西省人民檢察院將行政訴訟檢察監(jiān)督獨(dú)立部門執(zhí)行后可以清楚的看到，雖然發(fā)出檢察建議的數(shù)量達(dá)到了44.6%，但發(fā)出抗訴及再審建議的數(shù)量為0。在發(fā)出的檢察建議中，對于程序違規(guī)的檢察建議也幾乎以不接納告終。然而，檢察機(jī)關(guān)對民事和行政訴訟的法律監(jiān)督除了抗訴之外，別無其他實際有效的監(jiān)督手段，檢察建議或意見只是檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)層面的一項規(guī)定，沒有強(qiáng)制有力的法律作用力。

專業(yè)檢察人員緊缺。自2019年江西省人民檢察院實行將行政訴訟檢察部門獨(dú)立設(shè)置后，全部檢察人員數(shù)只有5人，平均每人每年需負(fù)責(zé)約100件檢察案件。同時，由于民行檢察分離剛剛實行，行政檢察人員大多也是從民行檢察中直接分離而出，在專業(yè)性培訓(xùn)方面可能存在不足，特別是行政訴訟無論在內(nèi)容上還是程序的運(yùn)用上都與民事訴訟存在較大的不同，民眾對于訴訟結(jié)果的預(yù)期也截然不同，因此其工作的重點也不同，現(xiàn)有的檢察監(jiān)督人員在這一方面工作能力有所欠缺。

行政訴訟檢察監(jiān)督存在的問題

我國是一個擁有較大行政權(quán)力的國家，在法律意識不斷普及以及大規(guī)模長期的城市建設(shè)規(guī)劃的大背景下，行政主體與行政相對人之間的爭端數(shù)量在增加，法院每年審理的行政案件越來越多，行政訴訟檢察監(jiān)督至關(guān)重要。但是，從上文對江西省檢察機(jī)關(guān)行政訴訟檢察監(jiān)督的數(shù)據(jù)粗略分析來看，這一重要的法律制度在相應(yīng)規(guī)范和具體實施方面存在一些問題。主要體現(xiàn)在下述幾個方面。

立法滯后、剛性不足

在我國的法律體系中，對于規(guī)范檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)方面卻存在法律空白。立法上不僅存在滯后的情況，且明顯的表現(xiàn)出剛性不足的缺點，具體來說：沒有關(guān)于監(jiān)督程序等的具體執(zhí)行規(guī)則，檢察機(jī)關(guān)行使對行政訴訟活動的法律監(jiān)督制度的權(quán)力依據(jù)主要來自于兩部法律，即《憲法》和《行政訴訟法》。但是，《憲法》第10條僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是其法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，而沒有為其在特定領(lǐng)域行使法律監(jiān)督制定具體的制度。另外，《行政訴訟法》第10條只是籠統(tǒng)地規(guī)定，人民檢察院有權(quán)通過在審判監(jiān)督程序中提出抗訴來進(jìn)行監(jiān)督；司法解釋在監(jiān)督檢察方面作用極小，司法解釋的作用是使法律的原則規(guī)定具有可操作性并加強(qiáng)其適用性。但是，目前對行政訴訟檢察監(jiān)督的司法解釋沒有充分發(fā)揮其作用，直到今天，法、檢并未聯(lián)合對行政訴訟法律監(jiān)督做出司法解釋，對行政訴訟法律監(jiān)督的范圍、程序、方式、權(quán)利和義務(wù)的理解自然存在不同，因此在實踐中必然因理解不同造成矛盾；設(shè)置的監(jiān)督范圍狹窄，根據(jù)《行政訴訟法》第10條，人民檢察院有權(quán)監(jiān)督行政訴訟活動。理論上來說檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中可行使的法律監(jiān)督范圍極廣，但由于這涉及所有“訴訟”活動，這意味著我國檢察機(jī)關(guān)對行政程序的監(jiān)督超出了法院審判裁決結(jié)果的范圍，應(yīng)涵蓋行政訴訟的提起、法院審理程序、抗訴、執(zhí)行等的所有環(huán)節(jié)。然而，根據(jù)《行政訴訟法》的分級規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對行政程序的法律監(jiān)督只限于經(jīng)證明是錯誤的、且具有法律效力的判決和裁定。也就是說，檢察機(jī)關(guān)只有事后監(jiān)督權(quán)，不僅在立案、庭審這些前期、中期訴訟活動方面沒有監(jiān)督權(quán)，此外，尚未具有法律效力的一審判決和裁定不能及時監(jiān)督，由于檢察機(jī)關(guān)也沒有二審程序抗訴權(quán)也不能及時監(jiān)督。雖然最高人民檢察院出臺了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》，對檢察建議的監(jiān)督方式進(jìn)行了增加，但根據(jù)現(xiàn)行的《行政訴訟法》，法律狹義解釋只明確認(rèn)可了行政抗訴。由于沒有關(guān)于檢察建議效力解釋說明的明確法律規(guī)定，檢察院對檢察建議的結(jié)論性意見提及"酌情執(zhí)行"而不是"除正當(dāng)理由外應(yīng)當(dāng)執(zhí)行"。這促使檢察機(jī)關(guān)檢察建議的發(fā)出雖然增多，但法院的回復(fù)性較為隨意，且對檢察建議的采納度偏低。

思想意識存在偏差

在司法實踐中，當(dāng)事人向檢察院提起申訴是監(jiān)察機(jī)關(guān)可依照現(xiàn)行法律規(guī)定開展檢察建議、抗訴及再審建議及監(jiān)督調(diào)查權(quán)等各種途徑的前提。所以，當(dāng)事方對行政訴訟檢察監(jiān)督制度的了解和支持直接關(guān)系到該制度的有效實施。筆者在江西省人民檢察院實習(xí)期間進(jìn)行的研究表明，很大一部分行政訴訟當(dāng)事人不了解檢察機(jī)關(guān)行政訴訟檢察監(jiān)督制度。在大多數(shù)情況下，當(dāng)事人對判決有不服的，都會選擇直接向法院提起上訴。上訴無法得到支持的，有些當(dāng)事人試圖通過在原審法院或上級法院、在檢察院門口靜坐、拉橫幅或通過信訪局的不斷上訪來尋求解決辦法。

任何工作是否成功都與它所受重視的程度有關(guān)。檢察機(jī)關(guān)長期以公訴部門為臉面，以自偵部門為拳頭。因為公訴部門的業(yè)務(wù)更能夠爭優(yōu)爭先，而且調(diào)查案件所涉金額有一小部分也可增加單位的支配收入，所以將注意力集中于公訴為核心的刑事檢察部門和反腐自偵部門。從檢察機(jī)關(guān)工作報告中對刑事訴訟、民事訴訟的相關(guān)數(shù)據(jù)的大篇幅和寥寥數(shù)語的行政訴訟檢察監(jiān)督工作的比較中，不難看出行政訴訟檢察監(jiān)督工作并不是檢察機(jī)關(guān)工作的核心。

檢察機(jī)關(guān)行政訴訟法律監(jiān)督主要是對法院已經(jīng)作出且生效的判決和裁定進(jìn)行的，然而一些法官會對檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟法律監(jiān)督存在偏見：把檢察機(jī)關(guān)行政訴訟法律監(jiān)督看作檢察權(quán)對其司法權(quán)力的侵犯；認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)行政訴訟法律監(jiān)督是檢察權(quán)對訴訟法理的一種違背；審判機(jī)關(guān)的這種意識上的偏差對檢察機(jī)關(guān)行政訴訟法律監(jiān)督的效果有極大的負(fù)面影響。

外部協(xié)調(diào)制度尚未建立

第一，法院對檢察監(jiān)督的配合度不高。根據(jù)現(xiàn)行法律，行政訴訟法律監(jiān)督的主要對象是審判機(jī)關(guān)做出的判決或司法裁定,檢察機(jī)關(guān)要行使對行政訴訟的法律監(jiān)督權(quán)利就需要得到法院方面的支持與合作。但問題在于人民法院的所謂的行政訴訟，也只能審查這一行政訴訟過程當(dāng)中是否有極為明顯的、顯而易見的錯誤，可以予以追究，而并不審查這一行政訴訟究竟涉及到了哪些行政相對人的利益或是否有背后不合理的抽象行政行為的存在。且法院沒有法定義務(wù)向檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交裁判文書，所以，檢察機(jī)關(guān)幾乎沒有任何可能性主動發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索；第二，在實際工作中，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作缺乏充分的合作搭檔，行政部門對此幾乎袖手旁觀，因為行政部門認(rèn)為前者的行政訴訟檢察監(jiān)督工作與其職責(zé)不相關(guān)。所以對待檢察機(jī)關(guān)調(diào)查工作的態(tài)度有些消極，配合度也不高。

從我國當(dāng)前的《行政訴訟法》來看，行政訴訟的審查對象主要是具體行政行為，而非抽象行政行為。且對于具體行政行為必須是按照基本事實或不按照基本規(guī)定要求去辦理的行政行為，才可以據(jù)進(jìn)次此行訴訟。但任意一個行政行為的作出背后都必然涉及到多個規(guī)則與環(huán)節(jié)，包含了諸多抽象性的行政行為，而非單純的工作人員意思表示，也非其所屬行政機(jī)關(guān)的集體決策。因此在行政權(quán)力運(yùn)行的過程當(dāng)中，一旦涉及到責(zé)任的承擔(dān)，決策的個體，除非發(fā)現(xiàn)極為明顯的瀆職腐敗情況，否則很難進(jìn)行追究。更無法據(jù)此來對行政行為的推理、認(rèn)定、依據(jù)、結(jié)論錯誤等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行討論，法院只能對其過程是否違法做出判定。特別是因為在我國現(xiàn)有行政案件存在主體復(fù)雜、體系龐大、領(lǐng)域廣泛而專業(yè)的問題，加上現(xiàn)有法律法規(guī)對于行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)在規(guī)劃上存在不夠完善之處，因此很多行政訴訟案件中都確實存在行政機(jī)關(guān)的作為不當(dāng)或本身存在抽象行政行為設(shè)計不當(dāng)?shù)膯栴}。因此絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)針對檢察院的監(jiān)督并不希望事情最終的責(zé)任被判定在自己身上，因此往往并不愿意積極配合調(diào)查。

行政對司法的制約與影響重大。從我國現(xiàn)有的管理體制來說，行政權(quán)對司法權(quán)的制約是一個極為客觀的事實，由于行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍很廣，其中的財政、人事管理機(jī)關(guān)自然會與檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生一定的聯(lián)系，不可避免會造成一些隱性影響。關(guān)于經(jīng)費(fèi)管理，因為檢察機(jī)關(guān)缺少實際的稅費(fèi)收入來源,其日常的全部經(jīng)費(fèi),包括各類辦公用品、辦案以及相關(guān)設(shè)施的維修費(fèi)用都依靠同級別人民政府的財政撥款。同時因為缺乏嚴(yán)格的預(yù)算制度，對檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)申請的限制不明確，同級地方政府的相應(yīng)財政當(dāng)局在是否批準(zhǔn)檢察官的經(jīng)費(fèi)申請方面擁有更大的酌處權(quán)。

另一方面是對人事管理的限制。在人事管理方面，盡管委任檢察官的合法渠道是建立在《檢察官法》的法律規(guī)定上的，但如果將其與《公務(wù)員法》進(jìn)行比較時，則會發(fā)現(xiàn),檢察官與國家公職人員在薪酬待遇、職級晉升、獎懲措施、培訓(xùn)等方面都基本一致,檢察官與一般公務(wù)員在本質(zhì)上實行的都是一種干部職務(wù)系列的等級制度,檢察官制度實際上屬于地方政府人事制度的一部分。根據(jù)上述觀點，檢察機(jī)關(guān)的人事變動受到地方政府的人事部門的管轄和制約,還要接受地方政府對于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人事的領(lǐng)導(dǎo)意志和命令，缺乏實質(zhì)意義上的獨(dú)立性,行政機(jī)關(guān)就有了在某種程度上干預(yù)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的能力。

對行政訴訟的檢察監(jiān)督在我國實施起步較晚，不如對刑事和民事訴訟的監(jiān)督那么有效和成熟，無論是在法律研究、立法標(biāo)準(zhǔn)還是司法實踐方面都存在薄弱環(huán)節(jié)。需要關(guān)注的是，除了本文概述的問題外，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部還存在一些問題，如需要改進(jìn)的內(nèi)部評估機(jī)制，以及問責(zé)權(quán)利不足。關(guān)于外部因素，執(zhí)行方面仍然存在困難，現(xiàn)有法律法規(guī)沒有得到認(rèn)真執(zhí)行等。在這方面，為了真正捍衛(wèi)國家社會的普遍利益和人民的合法利益，今后必須繼續(xù)進(jìn)行研究，不斷改進(jìn)，鞏固在行政訴訟檢察監(jiān)督方面取得的進(jìn)展，提高司法的可信度。