試論我國建立新型政社關(guān)系的實(shí)踐路徑

譚 沈

（中共云陽縣委黨校 重慶市 404500）

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出：要激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。社會(huì)組織是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，也是解決我國新時(shí)代主要矛盾的有生力量。十九大報(bào)告先后5次直接提到社會(huì)組織，黨中央對(duì)社會(huì)組織的要求高、落點(diǎn)實(shí)，期待重。社會(huì)組織理當(dāng)不負(fù)重托，在新時(shí)代要有新作為。

從政府層面看政社關(guān)系困境

各級(jí)黨委和政府思想解放程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。在我國改革改革開放的歷史上，較大解放思想浪潮已有兩次，一次是1979年的真理問題大討論，結(jié)果是推翻了“兩個(gè)凡是”；一次是1992年鄧小平南巡后，提出的“膽子再大一點(diǎn)，步子再快一點(diǎn)”，結(jié)果是經(jīng)濟(jì)體制改革向深度和廣度進(jìn)一步推進(jìn)。十九大又一次提出進(jìn)一步解放思想，這次不同于前兩次，尤其不同于第二次，這是在改革進(jìn)行到關(guān)鍵時(shí)期提出的更深層次的思想解放，引導(dǎo)的是上層建筑領(lǐng)域的重大變革，是圍繞決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和立法權(quán)分立原則，在各類組織形態(tài)間進(jìn)行的責(zé)、權(quán)、利的重新分配。政府部門要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的官本位理念，放棄習(xí)以為常的強(qiáng)勢(shì)政府地位和手中的部分職權(quán)，回歸服務(wù)政府的本來面目，艱難程度前所未有。

對(duì)社會(huì)組織地位和作用，黨委政府的重視程度、主管部門認(rèn)可度和公民社會(huì)的認(rèn)知度都不夠高。

隨著改革的逐步深化，社會(huì)組織的地位和作用會(huì)越來越重要。政府在轉(zhuǎn)變職能過程中，應(yīng)當(dāng)將涉及社會(huì)公共管理方面的具體職能會(huì)盡可能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。政府主導(dǎo)，社會(huì)組織引導(dǎo)；政府行政管理，社會(huì)組織自治的社會(huì)治理的架構(gòu)也應(yīng)當(dāng)盡快建立。政府應(yīng)當(dāng)逐漸從對(duì)社會(huì)公共事務(wù)事無巨細(xì)的管理中解脫出來，集中精力致力于創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，當(dāng)好“裁判員”，更好地提供公共服務(wù)。目前的實(shí)踐水平離十九大報(bào)告的要求還有相當(dāng)?shù)木嚯x。

社會(huì)組織法律建設(shè)水平較低，無法可依、有法難依的問題較為突出。目前，我國仍沒有專門的、全面的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)年P(guān)于民間組織管理方面的法律，找不到有關(guān)社會(huì)組織的基礎(chǔ)性法律，如“社會(huì)組織法”。只有國務(wù)院出臺(tái)的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，民政部出臺(tái)的《取締非法民間組織暫行辦法》《民辦非企業(yè)單位名稱管理暫行規(guī)定》和民政部與其它部門聯(lián)合下發(fā)的數(shù)量不多的規(guī)范性文件等，總體上層次不高，數(shù)量少，不配套，可操作性不強(qiáng)，總體上是個(gè)無頭無腳的殘缺體系。

優(yōu)惠扶持政策缺乏，社會(huì)組織步履艱難。近年來，中央和各省市都十分重視社會(huì)組織發(fā)展的優(yōu)惠政策問題，各級(jí)文件中也反復(fù)提出“培育發(fā)展和監(jiān)督管理并舉”。但實(shí)際操作中往往過于強(qiáng)調(diào)監(jiān)督管理，而忽視了培育發(fā)展。在政策優(yōu)惠、稅收制度和資金扶持方面，存在的差距。另外，社會(huì)組織的職業(yè)化還處在試點(diǎn)階段，從業(yè)人員的社會(huì)地位、福利待遇、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等問題還沒有切實(shí)可行的解決辦法，人員隊(duì)伍不穩(wěn)定、年齡老化，缺乏活力和凝聚力。

管理力量薄弱，機(jī)構(gòu)建設(shè)任務(wù)艱巨。社會(huì)組織管理機(jī)構(gòu)力量不足，有的省、市只是一個(gè)處室，有的甚至只有四五人，然而社會(huì)組織的數(shù)量卻達(dá)幾千家，日常管理都難以維持，培育發(fā)展和監(jiān)督執(zhí)法都無力顧及。在機(jī)構(gòu)較為健全的省市，真正懂得社會(huì)組織發(fā)展規(guī)律和趨勢(shì)工作人員也不多，專業(yè)執(zhí)法人員極度缺乏。同時(shí)，由于財(cái)政立項(xiàng)困難，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)短缺，推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展和管理的條件、手段均顯不足。

社會(huì)組織發(fā)展面臨的機(jī)遇

黨的十九大提出的加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，社會(huì)組織作為社會(huì)建設(shè)的主體面臨重大發(fā)展機(jī)遇，社會(huì)組織培育和管理工作也面臨重大發(fā)展機(jī)遇。

黨和國家機(jī)關(guān)改革已經(jīng)正式啟動(dòng)，社會(huì)組織管理作為社會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)和管理部門面臨重大機(jī)遇。

十九大報(bào)告在部署未來行政管理體制改革中特別指出，要“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”，目的有二：一是要減少部門間的職能交叉，改“九龍吸珠”為“一龍管水”，提高政府效率；二是轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)管理和服務(wù)職能，向小政府邁進(jìn)。其必要性、緊迫性顯而易見。

建立科學(xué)有效管理體制條件已經(jīng)成熟，社會(huì)組織的生存環(huán)境將更為寬松。社會(huì)組織的專業(yè)化、職業(yè)化將會(huì)使社會(huì)組織的規(guī)范化建設(shè)上一個(gè)臺(tái)階，自律機(jī)制會(huì)逐步健全完善，自我管理能力會(huì)逐步增強(qiáng)；政府職能的轉(zhuǎn)變會(huì)促使社會(huì)組織的總體能力大大提升；行業(yè)組織與政府人、財(cái)、物三脫鉤之后，其它社會(huì)組織的人、才、物脫鉤也將提上日程。比如，前兩年廣東省將行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，目的是要解決雙重管理的低效和扯皮、推諉。專家機(jī)構(gòu)對(duì)此給予了充分肯定，國家民管局認(rèn)為這是一個(gè)取得明顯成效的觀察點(diǎn)。隨后，各地從實(shí)際出發(fā)所做的創(chuàng)新嘗試會(huì)不斷涌現(xiàn)。

社會(huì)組織管理工作會(huì)逐步成為黨委、政府的一個(gè)重點(diǎn)，地位會(huì)有所提升。從靜態(tài)分析看，習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的提出，使得經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌兼顧、平衡發(fā)展成為全黨各項(xiàng)工作的基本指導(dǎo)思想，黨的工作重點(diǎn)不再只是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，成了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)同等重要、同步發(fā)展。

從動(dòng)態(tài)分析看，過去的40年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了輝煌成就。然而，粗放式的發(fā)展已經(jīng)被社會(huì)所詬病。中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍和提升。進(jìn)一步的解放思想，深化行政管理體制改革的深刻現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義就在于此。從這個(gè)角度來說，在現(xiàn)階段改革現(xiàn)有行政管理體制，推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和管理更為重要。

社會(huì)組織的數(shù)量會(huì)迅速擴(kuò)張，總體質(zhì)量會(huì)有所提高。一方面，有關(guān)社會(huì)建設(shè)的優(yōu)惠扶持政策會(huì)逐步出臺(tái)，公民社會(huì)舉辦社會(huì)組織的積極性會(huì)明顯增強(qiáng)，登記數(shù)量會(huì)快速增長；另一方面，現(xiàn)有的大量市場中介、鑒定中介、評(píng)估中介和司法中介組織，雖然不可能很快進(jìn)入社會(huì)組織的政策和法律框架，但總歸會(huì)納入“社會(huì)組織”的范圍，而這些中介的數(shù)量要比原有民間組織大的多；再一方面，事業(yè)單位改革就在眼前，而且中央的意圖就是政府轉(zhuǎn)變職能、事業(yè)單位改革和社會(huì)建設(shè)啟動(dòng)同步進(jìn)行。而無論是非營利法人，還是公益法人最終要?dú)w為社會(huì)組織。張尚仁教授發(fā)表了一篇《事業(yè)單位改革如何走出困局》的文章，提出：將原屬事業(yè)單位的部分從事社會(huì)管理和服務(wù)的組織改稱“社會(huì)組織”，直接納入社會(huì)組織范圍。最重要的是隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織會(huì)在實(shí)踐中不斷提升自己的水平和能力，總體質(zhì)量會(huì)有一個(gè)大的提高。

建立新型政社關(guān)系的實(shí)踐路徑

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政社關(guān)系的改善與良性政社關(guān)系的構(gòu)建，需要在政府自上而下與民間自下而上合力推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)。在創(chuàng)新社會(huì)管理的要素中，社會(huì)組織是主力，政府是關(guān)鍵。理順政社關(guān)系，應(yīng)以科學(xué)界定各自職能邊界為前提，基本方向是“分開”與合作?！胺珠_”是為了增強(qiáng)社會(huì)組織的獨(dú)立性、自主性，合作則要求雙方攜手解決社會(huì)問題。分開是條件，合作是目標(biāo)，沒有政社分開就沒有政社合作。

進(jìn)一步推進(jìn)“政社分開”?！罢绶珠_”，就是通過政府職能轉(zhuǎn)移，將政府的行政職能與社會(huì)的自我管理職能分開，還原社會(huì)組織的應(yīng)有社會(huì)地位，使政府不再擔(dān)當(dāng)全能職責(zé)，使社會(huì)能夠自我組織、自我規(guī)范，不斷產(chǎn)生社會(huì)運(yùn)作的活力，形成多元參與的公共管理新格局，讓公眾享受更多價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的公共服務(wù)。實(shí)際上，政社分開就是政社分工，即：政府的主要職責(zé)是服務(wù)和掌舵而不是劃槳，進(jìn)行總體規(guī)劃、宏觀管理、制定關(guān)乎民生和社會(huì)發(fā)展的法律、法規(guī)、政策，以及通過法律、法規(guī)、政策來規(guī)范、扶持和發(fā)展社會(huì)組織，而社會(huì)組織則通過公益招投標(biāo)的方式承擔(dān)具體的社會(huì)管理與公共服務(wù)項(xiàng)目。穩(wěn)步推進(jìn)政社分開，應(yīng)按照政事分開、政社分開的原則，注重培養(yǎng)社會(huì)組織的獨(dú)立性、自主性和公益性，使其在人事、財(cái)政、事務(wù)等方面與行政機(jī)構(gòu)脫鉤，并定位到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、自我發(fā)展、自我約束上來，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人自選、經(jīng)費(fèi)自籌、活動(dòng)自主，推動(dòng)政府與社會(huì)組織各司其職、各負(fù)其責(zé)。

構(gòu)建規(guī)范的政社合作機(jī)制。“政社分開”并不意味著將所有社會(huì)管理職能完全交給社會(huì)承擔(dān)，它仍需政府、市場與各類社會(huì)組織通力協(xié)作，形成多元治理主體和合力，實(shí)現(xiàn)善治。隨著改革開放的不斷深化，社會(huì)個(gè)體之間、個(gè)體與群體之間、群體與群體之間和群體內(nèi)部的關(guān)系、矛盾、摩擦和沖突將日益多樣化和復(fù)雜化，亟需通過更新理念、健全法規(guī)制度來規(guī)范和調(diào)節(jié)政社關(guān)系，為未來法理化和契約化的政社關(guān)系奠定基礎(chǔ)。這就需要政府在思想上充分信任和尊重社會(huì)組織，樹立與社會(huì)組織平等、互信、合作的觀念，完善法規(guī)政策，對(duì)政社合作提出規(guī)范性要求，確保服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量。

深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移工作。近年來，政府對(duì)行政審批方面的大幅削減、事業(yè)體制改革的推動(dòng)、主動(dòng)培養(yǎng)社會(huì)組織等努力表明，政府與社會(huì)在角色、職能、體制等方面逐漸分開，但從公共管理的多元化本質(zhì)和社會(huì)組織的應(yīng)有性質(zhì)看，這種分離與改革目標(biāo)仍相距甚遠(yuǎn)。因此，仍需深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移。這就需要明晰政府與社會(huì)組織提供公共服務(wù)的職責(zé)界限，清理政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移、委托的職能和工作事項(xiàng)，編制政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)目錄，建立政府職能轉(zhuǎn)移的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，完善向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的操作機(jī)制，使政府逐步從全能型轉(zhuǎn)向有限管制型，再逐步轉(zhuǎn)向管理與服務(wù)并重型、責(zé)任型和法治型。

完善社會(huì)組織的公共責(zé)任機(jī)制。自主性并非等同于為所欲為，只有與一定的責(zé)任相結(jié)合，才是真正的自主。目前，社會(huì)組織發(fā)展的核心困境是公共責(zé)任缺失問題，從而阻礙了社會(huì)組織自身進(jìn)一步發(fā)展和政社有效合作機(jī)制的形成。為此，需要改革社會(huì)組織監(jiān)管體系，由控制式監(jiān)管轉(zhuǎn)向發(fā)展式監(jiān)管。其原則是，放松管制與重新管制相結(jié)合，對(duì)社會(huì)組織的成立和運(yùn)作放松管制，對(duì)維持社會(huì)組織的公益性重新強(qiáng)化管制。其一，改革現(xiàn)行社會(huì)組織登記許可制度。在對(duì)社會(huì)組織科學(xué)界定和分層分類基礎(chǔ)上，建立備案注冊(cè)、登記認(rèn)可、公益認(rèn)定制度。其二，整合社會(huì)組織監(jiān)管資源和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。將分散在黨政系統(tǒng)及人民團(tuán)體的登記、許可和監(jiān)管職能統(tǒng)一起來，在現(xiàn)有社會(huì)組織管理局的基礎(chǔ)上，建立直屬于國務(wù)院的社會(huì)組織監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)一對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行備案、登記和監(jiān)管。其三，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)公益性社會(huì)組織的監(jiān)管。除了加強(qiáng)立法監(jiān)管外，更多地應(yīng)通過政府規(guī)制加強(qiáng)常規(guī)性、制度化日常監(jiān)管，使“嚴(yán)進(jìn)寬管”策略轉(zhuǎn)為“寬進(jìn)嚴(yán)管”策略。其四，構(gòu)建社會(huì)組織評(píng)估反饋機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)組織的回應(yīng)性和公信力。

重建政府與社會(huì)的公共精神。公共精神是現(xiàn)代社會(huì)的一種公共理性原則和公共領(lǐng)域的道德準(zhǔn)則，以全體公民和社會(huì)整體的生存和發(fā)展為依歸的價(jià)值取向，包括對(duì)民主、平等、自由、秩序、公共利益和責(zé)任等一系列基本價(jià)值目標(biāo)的認(rèn)可與追求，能夠引導(dǎo)公眾自主作出判斷和選擇，幫助公眾形成理性品質(zhì)。重建公共精神，需要積極培育適應(yīng)現(xiàn)代生活的“公眾文化”，將公眾視為政治社會(huì)生活中的獨(dú)立個(gè)體而不是“附屬物”，激發(fā)社會(huì)成員的主體意識(shí)、自主意識(shí)和權(quán)利觀念，不斷提升公眾文化素養(yǎng)；需要引導(dǎo)公眾積極參與社區(qū)日常管理等公共生活，在長期公共實(shí)踐中逐步習(xí)得公共理性。需要傳承和弘揚(yáng)傳統(tǒng)公共文化資源，擴(kuò)展公眾參與公共治理的權(quán)利與空間，重視對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)，承認(rèn)并保護(hù)獨(dú)立而異質(zhì)性的各種利益。只有在充分保障權(quán)利的基礎(chǔ)上，才能促進(jìn)政社之間的對(duì)等合作。

總之，十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》是一個(gè)具有劃時(shí)代意義的文件，其核心仍是改變政府職能，這是一個(gè)從管理到治理理念的轉(zhuǎn)變，從管制向服務(wù)過程的轉(zhuǎn)變。只要堅(jiān)持改革的方向不動(dòng)搖，“共建共治共享要求，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。加快實(shí)施政社分開，激發(fā)社會(huì)組織活力，克服社會(huì)組織行政化傾向。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，由社會(huì)組織依法提供和管理。依法加強(qiáng)對(duì)各類社會(huì)組織的監(jiān)管，推動(dòng)社會(huì)組織規(guī)范自律，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”的目標(biāo)就一定有可能實(shí)現(xiàn)。