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    實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)要注重構(gòu)建有效推進(jìn)機(jī)制

    2021-12-01 02:43:27李國(guó)祥
    中國(guó)黨政干部論壇 2021年3期
    關(guān)鍵詞:公共資源現(xiàn)代化農(nóng)民

    李國(guó)祥

    鄉(xiāng)村建設(shè)需要?jiǎng)佑霉操Y源,全國(guó)各地村情及農(nóng)民需求差異大,要確保鄉(xiāng)村建設(shè)取得實(shí)效,讓農(nóng)民有更多獲得感、幸福感和安全感,構(gòu)建一個(gè)有效的鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)機(jī)制至關(guān)重要

    2021年中央一號(hào)文件對(duì)大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)作出了全面部署,提出要加快推進(jìn)村莊規(guī)劃工作、加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)等重點(diǎn)工作的具體意見(jiàn)??紤]鄉(xiāng)村建設(shè)需要?jiǎng)佑霉操Y源,全國(guó)各地村情及農(nóng)民需求差異大,要確保鄉(xiāng)村建設(shè)取得實(shí)效,讓農(nóng)民有更多獲得感、幸福感和安全感,構(gòu)建一個(gè)有效的鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)機(jī)制至關(guān)重要。

    實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)以分配公共資源投入建設(shè)為主導(dǎo)

    習(xí)近平總書(shū)記在2020年底召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào),實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)重點(diǎn)是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化、農(nóng)村人居環(huán)境整治提升、村莊布局及其建設(shè)指導(dǎo)。

    鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)是分配投入公共資源促進(jìn)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化差距縮小。自從中央確立把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重以來(lái),中央一直堅(jiān)持這一重大原則,分配公共資源投入到鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)均等化上。公共資源投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),全國(guó)建制村全部通了硬化路,農(nóng)村電網(wǎng)經(jīng)過(guò)了多輪改造,農(nóng)村安全飲水全部得到保障。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平提高,農(nóng)民獲得感最強(qiáng),滿意度最高。

    健全公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)保障對(duì)脫貧攻堅(jiān)全面勝利有重要價(jià)值。經(jīng)普查,所有貧困人口都能夠享受義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和安全住房保障。黨的十八大以來(lái),我國(guó)把現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧和解決區(qū)域性整體貧困作為全面建成小康社會(huì)底線目標(biāo),加大財(cái)政等公共資源投入,貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn),社會(huì)事業(yè)長(zhǎng)足進(jìn)步,行路難、吃水難、用電難、通信難、上學(xué)難、就醫(yī)難等問(wèn)題得到歷史性解決。

    自黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái),我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展了農(nóng)村人居環(huán)境整治建設(shè)3年行動(dòng),幾千萬(wàn)農(nóng)戶廁所得到改造,農(nóng)民用上衛(wèi)生廁所。農(nóng)村人居環(huán)境整治遏止了農(nóng)村生活環(huán)境惡化的勢(shì)頭,讓越來(lái)越多的農(nóng)民生活在美麗衛(wèi)生的環(huán)境中。實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng),還要分配公共資源投入到村莊布局、規(guī)劃、保護(hù)和促進(jìn)建設(shè)上。

    以公共資源投入為主體或者主導(dǎo)實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng),主要原因是鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)多數(shù)屬于公益性的,且投資規(guī)模龐大,不適宜私人投資。若放任私人為了追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)到鄉(xiāng)村投資,不僅無(wú)法解決動(dòng)力不足難題,而且還極有可能造成私人對(duì)鄉(xiāng)村控制的風(fēng)險(xiǎn),動(dòng)搖農(nóng)村集體所有制和黨在農(nóng)村的基礎(chǔ),損害農(nóng)民權(quán)益,對(duì)此國(guó)家法律和農(nóng)村深化改革方案都有規(guī)范和約束。除此之外,由公共資源投入鄉(xiāng)村建設(shè),也是考慮到農(nóng)民建設(shè)能力的約束。對(duì)全國(guó)絕大部分地區(qū)特別是中西部地區(qū)的農(nóng)民來(lái)說(shuō),自身投資能力十分有限,鄉(xiāng)村建設(shè)需要投入的資金、人力和必要的建設(shè)用地供給保障,都超越了大多數(shù)農(nóng)民自身的能力。如果沒(méi)有公共資源投入,即使農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重很多,鄉(xiāng)村建設(shè)也難以取得顯著的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距也只能是空談。分配公共資源投入鄉(xiāng)村建設(shè),更是我們黨堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針的體現(xiàn)。

    當(dāng)然,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村擁有雄厚的資金實(shí)力,也有人才支撐,基層組織可以開(kāi)展村莊規(guī)劃,也可能通過(guò)市場(chǎng)力量推進(jìn)住房及其人居環(huán)境建設(shè),甚至還可以自建一些公共基礎(chǔ)設(shè)施,提供較高水平的村級(jí)公共服務(wù),這是值得鼓勵(lì)的,更是需要調(diào)動(dòng)這類(lèi)具有能力和條件的基層組織的積極性,鼓勵(lì)他們主要依靠自身資源率先開(kāi)展鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐探索,為其他地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)提供借鑒和示范。

    中西部地區(qū)鄉(xiāng)村多數(shù)是典型的農(nóng)業(yè)地區(qū),還有很多是剛脫貧的地區(qū),雖然其建設(shè)用地供給不像東部地區(qū)那樣約束強(qiáng),但其經(jīng)濟(jì)實(shí)力非常有限,建設(shè)人才也比較缺乏,實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)難度更大,更需要上級(jí)尤其是中央級(jí)公共資源投入,也需要社會(huì)力量和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶力量支持。2021年中央一號(hào)文件對(duì)接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興提出明確意見(jiàn),如要求在西部地區(qū)脫貧縣中確定一批國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣集中支持。支持脫貧縣鄉(xiāng)村振興,除產(chǎn)業(yè)升級(jí)和就業(yè)幫扶外,也包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境和村莊布局等鄉(xiāng)村建設(shè)。

    推進(jìn)機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)成敗會(huì)產(chǎn)生決定性影響

    實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的一個(gè)難點(diǎn)在于公共資源如何使用的問(wèn)題。鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)容及其工程等主要發(fā)生在鄉(xiāng)村,建設(shè)的最終目的也是為了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民共享現(xiàn)代文明,而公共資源往往來(lái)源于鄉(xiāng)村外的上級(jí)或者非市場(chǎng)外的其他地區(qū),特別是中西部地區(qū)基本上要靠外部注入有效資源。是由上級(jí)或者外部決定公共資源分配和使用,還是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民決定公共資源分配和使用?問(wèn)題提出來(lái),一般都會(huì)回答應(yīng)該將二者結(jié)合起來(lái),但是在推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中,往往都是由資源提供者決定資源的使用。

    以上級(jí)財(cái)政投入為主體或者主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè),和其他公共工程類(lèi)似,一般都是頂層設(shè)計(jì)出相關(guān)項(xiàng)目,然后爭(zhēng)取到預(yù)算,或者先爭(zhēng)取到預(yù)算,再設(shè)計(jì)出相關(guān)項(xiàng)目。一旦爭(zhēng)取到資金,無(wú)論是事前撥付,還是以獎(jiǎng)代補(bǔ)形式撥付,都會(huì)按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)。達(dá)到一定資金規(guī)模的項(xiàng)目都需要向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo),而由財(cái)政預(yù)算推進(jìn)的鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)民實(shí)際上很少有機(jī)會(huì)能夠參與。這種鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)機(jī)制屬于自上向下的推進(jìn)機(jī)制。

    毫無(wú)疑問(wèn),自上而下推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè),財(cái)政績(jī)效一定會(huì)得到保障。但是,財(cái)政績(jī)效不等于農(nóng)民獲得感。上級(jí)財(cái)政在中西部地區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)了現(xiàn)代化校舍,但由于師資力量不足,教學(xué)質(zhì)量得不到保證,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不愿將子女送到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校上學(xué)。一些地方按照農(nóng)村廁所標(biāo)準(zhǔn)化幫農(nóng)民改造了廁所,但由于廁所設(shè)計(jì)和樣式選擇農(nóng)民無(wú)法參與,加上可能污水排放沒(méi)有配套,結(jié)果是廁所改造了但農(nóng)民用不上,成了累贅的擺設(shè)。這些現(xiàn)象雖然并不普遍,但反映了鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)機(jī)制這個(gè)根本性問(wèn)題。

    從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,自上而下推進(jìn)或者由外力推進(jìn)的農(nóng)村發(fā)展基本上都沒(méi)有成功。20世紀(jì)50年代,一些國(guó)際機(jī)構(gòu)、發(fā)達(dá)國(guó)家和社會(huì)組織就投入資源開(kāi)始了鄉(xiāng)村發(fā)展道路的探索??傮w上大致有兩條基本路徑:一是重在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;二是重在推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。比較而言,亞洲和拉丁美洲在鄉(xiāng)村推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基本是成功的,而非洲和其他地區(qū)探索的鄉(xiāng)村建設(shè)基本都失敗了。到20世紀(jì)60年代末,靠外部援助的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展和激活鄉(xiāng)村的實(shí)踐探索基本放棄,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民社會(huì)福利并沒(méi)有得到明顯改善。福特基金會(huì)和世界銀行于20世紀(jì)70年代早期探索的全面農(nóng)村發(fā)展模式,核心是將提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率與滿足農(nóng)民基本需要有機(jī)統(tǒng)一起來(lái),推進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展,在推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)的同時(shí),還發(fā)展農(nóng)民合作組織,提高鄉(xiāng)村組織動(dòng)員配置當(dāng)?shù)刭Y源能力;或者在農(nóng)村提高農(nóng)民健康水平,加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制度建設(shè)。但是,到20世紀(jì)80年代,農(nóng)村全面發(fā)展模式的探索幾乎銷(xiāo)聲匿跡,主要原因是這種模式缺乏可持續(xù)性,它是自上而下推進(jìn)的,運(yùn)作成本高,面臨很大的協(xié)作難題,對(duì)管理的要求很高,而且對(duì)富人更加有利。

    在我國(guó),以實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)為主抓手加快農(nóng)村現(xiàn)代化,難度不小,對(duì)此要有思想準(zhǔn)備。我國(guó)地域廣闊,各地鄉(xiāng)村差異較大,制約農(nóng)民分享現(xiàn)代化成果的因素極其復(fù)雜。即使是同一個(gè)地方,不同農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)容及其迫切性的認(rèn)識(shí)差異也很大。鄉(xiāng)村建設(shè)的投入、建設(shè)和受益主體往往又是分離的,這就決定了必須構(gòu)建一個(gè)有效的推進(jìn)機(jī)制,將配置的公共資源、動(dòng)員的社會(huì)資源因地制宜組合優(yōu)化好,切實(shí)推進(jìn),才能確保取得實(shí)效。

    實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)最終要讓廣大農(nóng)民有更多獲得感

    從分配公共資源投入鄉(xiāng)村建設(shè)成效考察,不僅要看出臺(tái)了什么文件、投入了多少資源、建設(shè)了多少工程、提升了怎樣的基本公共服務(wù)、保護(hù)和促進(jìn)建設(shè)了多少村莊村落,而且要看農(nóng)民有多少實(shí)實(shí)在在的獲得感,鄉(xiāng)村自我發(fā)展條件有多少改善以及內(nèi)生發(fā)展能力提高了多少。這就要求在大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)時(shí)必須加快構(gòu)建有效的推進(jìn)機(jī)制,推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)制度供給、方案設(shè)計(jì)、資源分配和使用、項(xiàng)目實(shí)施等一系列活動(dòng)形成規(guī)范高效秩序并構(gòu)建有效動(dòng)力機(jī)制。

    構(gòu)建實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)推進(jìn)機(jī)制,必須全面準(zhǔn)確把握實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)的真正目的。2021年中央一號(hào)文件發(fā)布后,社會(huì)上有很多解讀。有人認(rèn)為實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)的目的就是加快農(nóng)村現(xiàn)代化。這一解讀表面看起來(lái)似乎沒(méi)有什么問(wèn)題,但是究其農(nóng)村現(xiàn)代化的內(nèi)涵,分歧就很大了。有人認(rèn)為農(nóng)村現(xiàn)代化就是農(nóng)村的城鎮(zhèn)化和國(guó)際化,甚至有人認(rèn)為鄉(xiāng)村建設(shè)就是要在農(nóng)村建高樓大廈。作為學(xué)術(shù)觀點(diǎn),把農(nóng)村現(xiàn)代化等同于農(nóng)村城鎮(zhèn)化可以討論,但實(shí)際上,不必把農(nóng)村現(xiàn)代化理解得過(guò)分復(fù)雜。農(nóng)村現(xiàn)代化的過(guò)程就是逐步解決好“三農(nóng)”問(wèn)題的過(guò)程,就是逐步縮小城鄉(xiāng)差距的過(guò)程。農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn),就是城鄉(xiāng)差距的基本消除。

    習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話強(qiáng)調(diào),鄉(xiāng)村振興要持續(xù)縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距,讓低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)共享發(fā)展成果,在現(xiàn)代化進(jìn)程中不掉隊(duì)、趕上來(lái);加快農(nóng)村現(xiàn)代化步伐,要促進(jìn)鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。

    分配公共資源,無(wú)論是投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)公共服務(wù)均等化、整治農(nóng)村人居環(huán)境,還是村莊布局規(guī)劃、保護(hù)和促進(jìn)建設(shè),首要目的是讓農(nóng)民過(guò)上現(xiàn)代美滿生活,在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力和內(nèi)生發(fā)展能力。

    經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村自我發(fā)展條件較好,內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力較足,鄉(xiāng)村布局基本成熟,村莊建設(shè)普遍走向城鄉(xiāng)融合,鄉(xiāng)村建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制構(gòu)建,著力點(diǎn)一般可放在基層組織主觀能動(dòng)性發(fā)揮上和積極性調(diào)動(dòng)上。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)主要靠上級(jí)和外來(lái)資金,動(dòng)力機(jī)制構(gòu)建的著力點(diǎn)通常應(yīng)放在公共服務(wù)改善上,由政府相關(guān)部門(mén)為鄉(xiāng)村建設(shè)提供設(shè)計(jì)并組織實(shí)施,但在推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中要多聽(tīng)取廣大農(nóng)民和基層組織意見(jiàn),為農(nóng)民建設(shè)鄉(xiāng)村,建成的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村要能更好地滿足農(nóng)民需要。這里特別需要注意的是,中西部地區(qū)很多地方政府往往會(huì)讓專業(yè)化的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)對(duì)轄區(qū)內(nèi)村莊進(jìn)行布局和規(guī)劃,看上去規(guī)劃水平很高,實(shí)施后的結(jié)果極有可能?chē)?yán)重脫離農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民需要。

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