社會治理視域下城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務均等化研究

楊育智 付亞南

(1. 山西農(nóng)業(yè)大學，山西 太谷 030801；2. 四川大學，四川 成都 610065)

辦好人民滿意的教育，尤其是推進覆蓋農(nóng)村地區(qū)、惠及所有家庭的教育公平，構建滿足不同層次和不同階段發(fā)展需求的高質量教育，一直是全黨工作的重點。例如，“立足城鄉(xiāng)社區(qū)，面向基層，辦好居民家門口的社區(qū)教育。以城帶鄉(xiāng)，著力補足農(nóng)村社區(qū)教育短板。推動社區(qū)教育融入社區(qū)治理，不斷豐富社區(qū)建設的內容”[1]、“繼續(xù)把國家社會事業(yè)發(fā)展的重點放在農(nóng)村，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系”[2]、“完善城鄉(xiāng)公共文化服務體系，優(yōu)化城鄉(xiāng)文化資源配置；堅持教育優(yōu)先發(fā)展，建設學習型社會”[3]、“形成惠及全民的公平教育，構建體系完備的終身教育，促進全體人民學有所教、學有所成、學有所用”[4]。城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務均等化是改進農(nóng)村教育服務質量，提升基層社會治理能力的必然要求；是加快基本公共服務均等化，不斷擴大優(yōu)質教育資源供給的應有之義；是推進農(nóng)村終身教育體系建設，加快建設學習型社會的有力舉措。因此，闡明社會治理視域下城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務均等化的內在價值，剖析農(nóng)村社區(qū)教育服務的發(fā)展現(xiàn)狀和實際困境，針對性探索推進城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務均等化的有效路徑便具有重要的現(xiàn)實意義。

一、城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務均等化的價值意蘊

基本公共服務均等化是指“全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務”[5]。作為基本公共服務的組成部分，城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務均等化主要指的是綜合考慮城鄉(xiāng)社區(qū)居民的經(jīng)濟生產(chǎn)和文化生活的需要，按照國家的一般標準和基本要求，提供基本的社區(qū)教育設施和服務。這里應重點強調，均等化不是絕對的平均或數(shù)量上的平分，而是指不同地區(qū)的不同主體之間、不同主體的差異需求之間能夠有相對均等的獲取或滿足機會，是教育投資、教育機會、教育過程和教育結果的相對均等、協(xié)調、和諧。城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務均等化是提高農(nóng)村教育的師資力量、教育設施和教學水平，提升農(nóng)民的農(nóng)業(yè)技能、文化素養(yǎng)和精神追求的內在要求，也是提升基層社會治理能力，推進鄉(xiāng)村振興的重要舉措。

(一)提高農(nóng)村教育服務質量——社會治理的發(fā)展動力

由于歷史發(fā)展、經(jīng)濟基礎、國家政策等的影響，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟社會發(fā)展存在較大的不平衡，農(nóng)村教育的發(fā)展速度、質量與水平也在此過程中受到嚴重制約與影響。不論是進城務工的農(nóng)民及子女，還是留守農(nóng)村的老人和兒童，都充滿著對優(yōu)質教育的渴求?！稗r(nóng)民是鄉(xiāng)村的發(fā)展主體，是鄉(xiāng)村社會的主體，是鄉(xiāng)村規(guī)劃中社會發(fā)展研究的對象”[6]。廣大農(nóng)民的主動參與、積極行動和創(chuàng)造性實踐，以及自我認知、情感歸屬和技術水平是推進基層社會治理的主體力量和內在動力。城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務均等化最明顯的助力就是改進和提高農(nóng)村教育服務質量，努力為社區(qū)農(nóng)民提供與城市居民相對均衡的社區(qū)教育資源，使其享有相對公平、趨于優(yōu)質、漸于完善的社區(qū)教育服務，農(nóng)民的民主意識、權責觀念、治理理念得到提升，能夠以奮斗者的姿態(tài)主動投身到基層社會治理的偉大實踐中，形成新時代背景下新型農(nóng)民的身份認同、職業(yè)認同、社會認同和責任認同感。

(二)推進終身教育體系建設——社會治理的民生保障

農(nóng)村教育的薄弱不只表現(xiàn)在義務教育階段，還包括普惠性的學前教育、特殊教育、職業(yè)教育在內的各級各類教育。城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務均等化首要就是擴大農(nóng)村的教育資源供給，推進城鄉(xiāng)的聯(lián)合辦學、輪崗交流、信息共享，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的生源分布、經(jīng)費投入、發(fā)展規(guī)劃，改善農(nóng)村的師資力量、福利待遇、教學環(huán)境，促進農(nóng)村地區(qū)各級各類教育的普遍發(fā)展、均衡發(fā)展和協(xié)調發(fā)展，構建家庭、學校、社區(qū)和社會全域性的農(nóng)村終身教育體系。通過構建全域性的農(nóng)村終身教育體系使農(nóng)村社區(qū)居民不同類型、不同層次、不同階段的教育需求得以保障，使其不會因城鄉(xiāng)之間的地理位置或區(qū)域分布而疲于奔波，不會因戶籍或工作等原因影響同等入學或升學的權利，不會因不公平或無保障的教育導致基層訴求表達不暢、自治意識淡薄、規(guī)則實施不力、民主參與不足等，進而為在社區(qū)治理中提高社區(qū)居民參與度、增強社區(qū)居民滿意度提供保障，為規(guī)范、有序的基層社會治理奠定基礎。

(三)提升農(nóng)村社區(qū)發(fā)展水平——社會治理的經(jīng)濟動能

較長一段時間以來，農(nóng)村社區(qū)中與社區(qū)教育服務相關的公共設施和文化產(chǎn)品等基礎性教育資源配置比較缺乏，導致不少的學齡兒童進城通過走讀、借讀或旁聽等方式艱難求學，所以，要推進城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務均等化，健全和完善農(nóng)村社區(qū)的基礎教育資源配置是前提。農(nóng)村社區(qū)教育基礎配置的完善過程既是釋放社區(qū)經(jīng)濟動能的過程，也是提升社區(qū)發(fā)展水平的過程。城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務均等化的實施和推進，有利于強化農(nóng)村社區(qū)教育服務的基礎性建設?；A性的教育設施和服務配置需要一定的政策優(yōu)惠、經(jīng)濟投入和人力物力的支持。國家關于發(fā)展社區(qū)教育，尤其是發(fā)展農(nóng)村社區(qū)教育的政策優(yōu)惠，以及參與農(nóng)村社區(qū)教育發(fā)展的潛在價值等措施有助于吸引社會的關注、投資或參與，進而促進社會閑置教育資源的聚集和其他相關資源的集中，為此開展的基礎建設、資源整合、崗位設置等能夠帶動本地勞動力就業(yè)，吸引外出勞動力返鄉(xiāng)。這樣既加快了社區(qū)的基礎建設，增加了農(nóng)民的就業(yè)崗位，也間接縮小了城鄉(xiāng)社區(qū)的發(fā)展差距，提升了農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展水平。

(四)增強基層社會治理能力——社會治理的內在目標

“農(nóng)村青年大規(guī)模流向城鎮(zhèn)，大量農(nóng)村家庭長期處于不完整狀態(tài)，農(nóng)村社會風險因素增多?！盵7]風險因素有農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題，也有青少年兒童的教育問題；有剩余勞動力的技能培訓和再就業(yè)問題，也有農(nóng)村社區(qū)的安全穩(wěn)定和社會秩序問題等。城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務的均等化實施，首先，能夠很好地改善農(nóng)村青少年兒童的教育，充實他們的學習環(huán)境和課余生活，防止社會不良風氣的影響。第二，與農(nóng)村社區(qū)教育服務相輔或相關的基礎建設、日常運營與設施維護等所提供的崗位，能夠吸引部分外出務工人員返鄉(xiāng)，這樣既降低了留守兒童的比例，又緩和了農(nóng)村的一些家庭矛盾，也間接促進了農(nóng)村社區(qū)良好秩序的建設。第三，勞動技能、職業(yè)資格、地域特色、民俗文化等作為面向社區(qū)民眾的基本服務內容，以及宣傳國家關于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、新型職業(yè)農(nóng)民、美麗村莊建設等利好政策和惠民舉措，共同為農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展、社區(qū)農(nóng)民的收入水平提高和農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定、基層社會治理的改善奠定了基礎。

二、城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務不均等的現(xiàn)狀分析

農(nóng)村社區(qū)教育服務的發(fā)展對改善農(nóng)村教育，推進終身教育，提高農(nóng)民技能，服務鄉(xiāng)村建設，完善基層治理等有重要作用，但城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務不均等的現(xiàn)狀嚴重影響其職能的發(fā)揮。從歷史發(fā)展角度看，城鄉(xiāng)二元模式一定程度上導致農(nóng)村社區(qū)發(fā)展和基礎建設比較滯后；財務、行政兩權分離的政策影響導致農(nóng)村社區(qū)教育服務的資金支持力度不足。從社會參與度看，社會參與機制短缺，農(nóng)村社區(qū)教育服務職能乏力。從參與主體看，農(nóng)民社區(qū)教育意識不強，教育需求表達不暢，農(nóng)村社區(qū)教育意識提升受限。

(一)資金支持力度不足，農(nóng)村社區(qū)教育基礎建設滯后

當前我國農(nóng)村社區(qū)教育服務設施比較匱乏，中西部地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)更是如此。這種匱乏首先表現(xiàn)為專項建設資金的匱乏。一方面，城市受國家政策影響優(yōu)先支持發(fā)展，包括政府專用款項、社會或個人捐贈款項等額度遠遠高于農(nóng)村社區(qū)。例如，城市的圖書館、文體館、科技館等，以及豐富的企事業(yè)資源為社區(qū)教育服務的開展提供強有力的教育資源或經(jīng)濟支撐。相反，農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟基礎、公共設施等比較薄弱，開展社區(qū)教育服務的必要物質條件落后于城市，經(jīng)費多是從教育、基建等專項中少量抽拔，缺口較大，導致發(fā)展緩慢。另一方面，國家重點關注和支持學校教育發(fā)展，社會教育、社區(qū)教育等在較長一段時間內沒能得到足夠的重視和有力的支持，且社會各界對教育的關注和投入也集中于成效快、收益快的中小學階段，尤其是中考、高考這樣重要學齡段考試的升學輔導，以及一些興趣班、特長班的培訓中，反而在社區(qū)教育，尤其是農(nóng)村社區(qū)教育這樣的基礎性、公益性的公共教育服務中投入甚少。

(二)社會參與機制短缺，農(nóng)村社區(qū)教育服務職能乏力

目前，不論是城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是農(nóng)村，不論是財政補貼、購買服務，還是教育規(guī)劃、空間利用等，由政府負責和支持的社區(qū)教育模式都占主導地位。由于地方經(jīng)濟水平、管理機制與重視程度的影響，農(nóng)村社區(qū)教育服務的發(fā)展嚴重受限，更為重要的原因是，農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)教育服務組織不健全，社會參與機制短缺，難以形成多元化的社區(qū)教育主體參與及服務供給。一方面，公益性社區(qū)教育服務由于經(jīng)濟投入、運行成本等因素，難以覆蓋到基礎相對較差、區(qū)域位置偏僻、經(jīng)濟相對落后的農(nóng)村地區(qū)。另一方面，企事業(yè)單位、行業(yè)組織或個人受到社會宣傳、制度保障、政策優(yōu)惠、經(jīng)濟收益、成本核算等因素影響，在廣大農(nóng)村地區(qū)投資社區(qū)教育服務建設的積極性較差。社會參與農(nóng)村社區(qū)教育服務的激勵機制、發(fā)展模式、實踐路徑等的短缺，進一步導致農(nóng)村社區(qū)教育服務職能不能有效發(fā)揮。

(三)終身教育發(fā)展滯后，農(nóng)民社區(qū)教育權利缺乏保障

城鄉(xiāng)社區(qū)教育發(fā)展不均衡導致農(nóng)村終身教育發(fā)展嚴重滯后，首先表現(xiàn)為學歷教育與非學歷教育的發(fā)展層次低，且不協(xié)調。一方面，農(nóng)村義務教育的資源匱乏，農(nóng)村居民想盡辦法將子女送到附近城鎮(zhèn)接受其所能提供的更好的教育，反過來，生源的不足進一步減少了政府及社會對農(nóng)村義務教育的投資和關注。另一方面，包括中等職業(yè)教育和社區(qū)老年教育在內的農(nóng)村非學歷教育的發(fā)展嚴重滯后且類型單一，不能滿足農(nóng)村社區(qū)居民多樣的教育需求。其次，終身教育的發(fā)展滯后還表現(xiàn)為農(nóng)村的中等教育與職業(yè)教育之間、職前教育與職后教育之間，缺乏有效的溝通平臺與銜接機制。一方面，農(nóng)村義務教育與職業(yè)教育之間的教學互動、信息互通與資源共享等渠道不暢，沒能形成學籍轉換、成績認證的培養(yǎng)機制，進而使中轉職、專升本的路徑不通暢。另一方面，農(nóng)村產(chǎn)教融合、校企聯(lián)合等缺乏有效對接，企業(yè)與農(nóng)村、社區(qū)與家庭的訂單培養(yǎng)與頂崗實習的機制，專業(yè)學歷與職業(yè)資格的認證，職前教育與職后教育的貫通有待完善。

(四)教育需求表達不暢，農(nóng)民社區(qū)教育意識提升受限

城鄉(xiāng)社區(qū)教育非均等化還受到農(nóng)民自身思想觀念和教育意識的限制。由于農(nóng)村社區(qū)的多數(shù)農(nóng)民沒有所謂的正式工作或穩(wěn)定工作，增加收入或謀取福利是參加活動的主要動機，對不能直接創(chuàng)收或盈利的社區(qū)教育服務關注度不夠、參與度不高，以至于“為應付上級檢查，有的社區(qū)請人參加活動。不少‘被活動者’甚至向社區(qū)提出誤工經(jīng)濟補償”[8]。同時，農(nóng)民對學習型社會和終身學習等理念的認可度不高，趨利、短視、閑散、盲目等行為不同程度的存在。另一方面，不同地理環(huán)境、地域風俗、文化背景、學歷結構和經(jīng)濟水平影響下的農(nóng)民有著不同的社區(qū)教育需求，但當前的農(nóng)村社區(qū)教育服務設施普遍缺乏且類型單一，教育內容較少且缺乏針對性，師資力量短缺且不穩(wěn)定、學歷層次偏低且不全面、教育需求表達渠道較少且不暢通等等，與城市社區(qū)教育服務之間存在顯著差距，農(nóng)民社區(qū)教育意識提升普遍受限。

三、社會治理視域下城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務均等化發(fā)展建議

城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務均等化是提高農(nóng)村教育的師資力量、教育設施和教學水平，提升農(nóng)民農(nóng)業(yè)技能、文化素養(yǎng)和精神追求的內在要求，也是提升基層社會治理能力，推進鄉(xiāng)村振興的重要舉措。為有效改進農(nóng)村社區(qū)教育服務，促進城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務的均等化，提出以下三方面的發(fā)展建議。

(一)評估農(nóng)村社區(qū)教育現(xiàn)狀，持續(xù)加大財政支持力度

社區(qū)教育服務的非營利性決定了企事業(yè)單位、社會組織或個人直接參與或支持的意愿比較小，所以，改進和完善農(nóng)村社區(qū)教育服務，要持續(xù)加大國家的財政支持力度。首先，加強對農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展狀況、經(jīng)濟水平和社區(qū)教育現(xiàn)狀等的評估，因地制宜、循序漸進地針對不同農(nóng)村社區(qū)教育的現(xiàn)狀，有差別地予以財政支持。例如，根據(jù)農(nóng)村社區(qū)的人均生產(chǎn)總值、人均教育性消費等進行評估，對整體發(fā)展滯后、經(jīng)濟水平較低、可利用資源匱乏的農(nóng)村地區(qū)給予專項補貼，以緩解此類農(nóng)村社區(qū)教育服務建設的壓力。其次，制定有力措施增加地方政府稅收收入，用于農(nóng)村社區(qū)教育建設中，以財政支持和政策優(yōu)惠切實保障農(nóng)村社區(qū)教育的經(jīng)費均等。例如，結合各地農(nóng)村社區(qū)的地理環(huán)境、氣候特征、地域傳統(tǒng)、文化特色等，開發(fā)或引進與之相適應的農(nóng)、林、牧、副、漁、文旅等產(chǎn)業(yè)，解決當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)的同時，帶動地方經(jīng)濟和社會發(fā)展，進而加快農(nóng)村社區(qū)教育發(fā)展。

(二)改進農(nóng)村社區(qū)教育管理，逐漸完善社會參與機制

農(nóng)村社區(qū)教育服務工作缺乏具體的管理者和專門的工作者導致社區(qū)教育服務工作的依附性，成為基層政府工作的“邊角”或“連帶”，缺乏系統(tǒng)性、整體性、階段性和連貫性。因此，需要改革相關的機構、機制和職能，專門設立社區(qū)教育服務部門，有計劃、遞進式地向城市社區(qū)教育服務學習和看齊。首先，要在基層政府機構中建立專門的社區(qū)教育服務部門，專人負責農(nóng)村社區(qū)教育服務工作，細化工作內容，從機構、職能和人員上保障農(nóng)村社區(qū)教育發(fā)展，使國家的頂層設計和政策措施到了地方能夠部門之間分工明晰，上下之間逐級落實，防止內容缺失、主體缺失或責任缺失等情況，確保農(nóng)村社區(qū)教育服務各項工作有人管、有人干、有目標、有實效。其次，要完善社會參與農(nóng)村社區(qū)教育服務的體制機制，鼓勵有能力、有條件、有意愿的社會組織與企事業(yè)單位或個人借助政府購買或政策優(yōu)惠等，以設立基金、技術培訓、人員扶持、服務贊助、興辦實體等方式參與農(nóng)村社區(qū)教育發(fā)展，形成網(wǎng)絡化、立體化、協(xié)同化的治理機制和運行機制，改變以往分散管理、各行其是的狀況，政府為其提供兜底保障，并積極為其擴大社會知名度或企業(yè)影響力做好宣傳。促進多元的社會參與與社區(qū)村民的各類生產(chǎn)生活資源、物質精神需要等形成很好的互補，促進共同發(fā)展。

(三)增強社區(qū)教育隊伍建設，構建農(nóng)村終身教育體系

農(nóng)村社區(qū)教育發(fā)展立足學習化社區(qū)，面向社區(qū)全體居民，因而是終身教育實施的有效載體，與家庭教育和學校教育形成教育合力，共同推進學習型社會的建設。增強社區(qū)教育隊伍建設既包括農(nóng)村社區(qū)的教育群體，也包括受教育群體。首先，要使農(nóng)村社區(qū)教育的受教育群體覆蓋到全體，關涉到一生，實現(xiàn)幼有所養(yǎng)、壯有所職、老有所依。通過借助農(nóng)村社區(qū)及周邊的自然資源(山水田園湖草)、社會資源(企事業(yè)單位場所)、人文資源(各行各業(yè)人員)開展教育性、趣味性、多樣性的幼兒教育；通過人生觀、價值觀、職業(yè)觀的教育指導，幫助包括失學、失業(yè)、家庭變故、生活困頓的青壯年正視困難挫折，明確責任擔當，習得就業(yè)技能，謀求職業(yè)發(fā)展；通過詩書棋畫、景觀種植、醫(yī)療保健等的老年教育，使社區(qū)老人老有所依、居有所樂、病有所醫(yī)。其次，要使農(nóng)村社區(qū)教育的教育群體掌握新理念，傳授新技能。終身教育需要終身學習，這不只是對學習者的要求，也是教育者的責任；加之農(nóng)村社區(qū)師資隊伍普遍的學歷偏低、年齡較大、知識結構不均衡等現(xiàn)狀，急需對教師群體進行持續(xù)引進和大力培訓，樹立終身學習理念，養(yǎng)成職業(yè)規(guī)劃意識，著眼農(nóng)村社區(qū)發(fā)展和居民生產(chǎn)生活實際，提升自身專業(yè)素養(yǎng)和教學技能，為構建農(nóng)村終身教育體系提供師資保障。

(四)暢通農(nóng)民需求表達渠道，不斷提升社區(qū)教育意識

只有農(nóng)民真切意識到社區(qū)教育服務對社區(qū)及自身發(fā)展的重要性，才有自覺提升社區(qū)教育意識的緊迫感。加強對農(nóng)民社區(qū)教育觀念的科學引導，首先需要大力宣傳，通過線上線下方式推進信息互通、資源共享、平臺共建，推廣和普及社區(qū)教育服務的內容及價值；同時，注重提高經(jīng)濟收入與提升精神追求相結合，滿足社區(qū)居民生產(chǎn)生活、教育培訓、醫(yī)療保健、閑暇意趣、互動交往等需求，防止庸俗化、功利化、娛樂化，逐漸改變農(nóng)村地區(qū)簡單、片面，甚至消極負面的社區(qū)教育觀念。其次，拓寬農(nóng)民對社區(qū)教育服務的需求表達渠道，通過接待日、聽證會、意見箱、微課堂等多元多樣的形式，調研和收集社區(qū)農(nóng)民對教育服務的訴求或建議，尤其是關注社區(qū)內重點群體或弱勢群體的個性化、差異化的教育訴求或服務需求，保障教育訴求的暢通傳達和跟進服務的及時反饋；同時引導他們共同參與到農(nóng)村社區(qū)的基礎建設、公共事務、教育服務、社區(qū)治理等發(fā)展議題中，提供多角度、多元素的建設思路與治理方案，不斷提升農(nóng)民的社區(qū)教育意識，逐漸縮小與城市社區(qū)教育服務之間的觀念差距，穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務均等化。

四、結論

城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務的均等化與基層社會治理的推進之間是互惠雙贏的，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)教育服務，使其穩(wěn)步縮小并逐漸跟上城市社區(qū)教育服務的發(fā)展節(jié)奏，有利于我國廣大農(nóng)村地區(qū)的勞動者素質提高、經(jīng)濟收入增加、鄰里秩序和諧、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進、終身教育的構建、基層治理能力提升等。同時，基層社會治理激發(fā)社區(qū)農(nóng)民的參與意識與民主觀念，盤活農(nóng)村社區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構與教育資源，形成多元化的治理主體與治理結構，這些也反過來促進了城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務的均等化。因此，持續(xù)加大財政支持力度，逐漸完善社會參與機制，提高農(nóng)民的社區(qū)教育參與意識與服務意識，是發(fā)展農(nóng)村社區(qū)教育，推進城鄉(xiāng)社區(qū)教育服務均等化的有力舉措，也是促進基層社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化的內在要義。