不動(dòng)產(chǎn)登記常態(tài)下農(nóng)村“一戶(hù)多宅”宅基地登記制度管理研究

欒錫娟

【摘要】黨的十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本問(wèn)題，是解決三農(nóng)問(wèn)題、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要。2018年，中央一號(hào)文件提出宅基地改革辦法，將宅基地的權(quán)利劃分為所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)。同時(shí)，為促進(jìn)農(nóng)村宅基地配置有效利用，支持各地探索“一戶(hù)一宅”制度。我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行“一戶(hù)一宅”，但確實(shí)有少數(shù)地區(qū)存在“一戶(hù)兩宅”甚至“多宅”的情況。為了提高農(nóng)村土地資源的配置效率，有必要建立相關(guān)的宅基地退出機(jī)制，解決農(nóng)村歷史遺留問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】不動(dòng)產(chǎn)登記;農(nóng)村;一戶(hù)多宅;宅基地登記;制度管理

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.33.015

當(dāng)前，農(nóng)村宅基地存在諸多亂象，不僅嚴(yán)重?cái)_亂了正常的土地管理秩序，也與“美麗中國(guó)夢(mèng)”相去甚遠(yuǎn)。滯后的規(guī)劃、“一戶(hù)多房”、違法占地、兩棲人口不斷增加，都不利于農(nóng)村宅基地管理，更不利于不動(dòng)產(chǎn)登記。為了更好地加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，奠定農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記基礎(chǔ)，本文依托不動(dòng)產(chǎn)登記制度和宅基地登記歷史，對(duì)農(nóng)村宅基地登記發(fā)證管理提出了幾點(diǎn)建議。

1、宅基地概念

對(duì)宅基地概念的界定不僅有利于對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)的管理，而且有利于對(duì)宅基地的合理和充分利用。當(dāng)前，無(wú)論是在法律上還是在科學(xué)上，宅基地的概念都比較模糊，沒(méi)有統(tǒng)一的界定。一些學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地是指已經(jīng)建成或決定將來(lái)用于建房的土地。有三種方式：已建成但沒(méi)有蓋、不能居住的土地;已建成、有居住空間的土地;以及擬用于建房的土地。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村居民用來(lái)建造房屋和建筑物以及與日常生活相關(guān)的配套設(shè)施的土地，即所謂的住宅用地和配套設(shè)施。在農(nóng)村建設(shè)用地上建造個(gè)人住宅的土地是宅基地。這種個(gè)人住宅是居民為自己和家人自發(fā)建造的房子，而不是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商建造的房子。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)不僅包括國(guó)家的政治制度，而且還包括公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律制度，這是農(nóng)村人口的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括農(nóng)村居民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和居住權(quán)。《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)土地基本術(shù)語(yǔ)》（GB1719231-2003）將使用土地權(quán)的概念界定為：“依法經(jīng)審查批準(zhǔn)后，在沒(méi)有使用期限的情況下，有權(quán)使用集體土地建設(shè)房屋和其他相關(guān)附件，分配給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”。根據(jù)不同學(xué)者的意見(jiàn)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)概要，農(nóng)村住房的特點(diǎn)可以歸納如下：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是住房的所有者，集體組織的成員是住房的使用者，住房建設(shè)等相關(guān)附件是其使用方向。其真正內(nèi)涵是集體土地建設(shè)用地，可以無(wú)限期使用。相關(guān)的附屬建筑包括庭院、晾曬場(chǎng)、廁所、住宅經(jīng)濟(jì)區(qū)等。

2、當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中存在問(wèn)題

2.1農(nóng)民法治觀念缺失

由于農(nóng)村歷史、民俗，比較的趨勢(shì)廣泛存在，特別是住房已成為村民的主要比較指標(biāo)，導(dǎo)致農(nóng)民建房規(guī)模越來(lái)越大，這種現(xiàn)象不僅導(dǎo)致資源浪費(fèi)，而且還導(dǎo)致集體土地的干預(yù)。農(nóng)民新建房屋時(shí)，往往無(wú)視法律法規(guī)。未經(jīng)有關(guān)部門(mén)同意，他們?cè)谵r(nóng)村或者根據(jù)自己的意愿非法購(gòu)買(mǎi)宅基地，有的甚至直接在土地上新建房屋。未能按照農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃新建房屋，導(dǎo)致整個(gè)村莊總體規(guī)劃混亂，難以實(shí)現(xiàn)土地的有效管理和高效利用。

2.2農(nóng)村宅基地管理機(jī)制不健全，非法占用宅基地事件頻發(fā)

當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理機(jī)制仍以村集體自治為主，社區(qū)計(jì)劃管理只起輔助作用。管理機(jī)制不完善很容易在管理上造成漏洞，也有管理缺失或不存在的情況。由于村民經(jīng)常有直接或間接的血液混合，日常接觸密切，所以當(dāng)村民集體是管理的主要機(jī)關(guān)時(shí)，很容易實(shí)行無(wú)黨派經(jīng)濟(jì)或故意放松監(jiān)督。有時(shí)，由于缺乏執(zhí)法力或自治力，村鎮(zhèn)以“多一件事勝過(guò)少一件事”的心態(tài)對(duì)待非法占有農(nóng)村宅基地，有的甚至對(duì)非法占有農(nóng)村宅基地處以罰款，以增加收入。這種原因和缺乏監(jiān)督直接導(dǎo)致目前非法占有住房的情況時(shí)有發(fā)生，無(wú)法有效制止。

2.3基層干部徇私枉法、不作為

基層干部法律的彎曲也是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地一戶(hù)多宅問(wèn)題的重要原因之一。農(nóng)民要想在農(nóng)村宅基地建房，一般首先需要當(dāng)?shù)馗刹康耐?。這意味著地方干部在許多情況下對(duì)農(nóng)村村民非法建設(shè)一無(wú)所知，甚至參與一些農(nóng)民的非法建設(shè)。法律的彎曲和基層領(lǐng)導(dǎo)的不作為對(duì)農(nóng)村治理產(chǎn)生了負(fù)面影響。

3、農(nóng)村“一戶(hù)多宅”的成因

3.1房屋繼承這是造成“一戶(hù)多宅”的一個(gè)重要原因

在農(nóng)村，由于村里世代相傳，孩子繼承父母財(cái)產(chǎn)的情況非常普遍。根據(jù)財(cái)產(chǎn)法，房屋屬于公民的合法財(cái)產(chǎn)，可以繼承，因此，繼承的房子和宅基地使用權(quán)一起被繼承人使用。雖然法律明確規(guī)定集體土地所有權(quán)屬于村集體，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不可繼承，但“地隨房走”這一原則實(shí)際上占據(jù)了房屋繼承地。在接下來(lái)的時(shí)間里，由于房屋繼承的關(guān)系，“一戶(hù)多宅”的現(xiàn)象會(huì)越來(lái)越普遍。

3.2非法占有與隱性流轉(zhuǎn)

購(gòu)買(mǎi)土地和建造房屋沒(méi)有嚴(yán)格的審批程序，有的村民認(rèn)為拆除舊房屋和建造新房屋也沒(méi)有必要向村集體申請(qǐng)，只要有財(cái)力，就可以直接購(gòu)買(mǎi)土地和建房，村民對(duì)土地利用的認(rèn)識(shí)薄弱造成一戶(hù)多宅。由于村民對(duì)生產(chǎn)和生活的需求，占用大量耕地建造養(yǎng)殖場(chǎng)或多占土地進(jìn)行違章建筑，造成一戶(hù)多宅。國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)人員配備不足，宅基地的非法土地使用行為由于維護(hù)穩(wěn)定等原因沒(méi)有得到嚴(yán)格監(jiān)督，執(zhí)法不力，進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地使用缺乏認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)禁止的現(xiàn)象被認(rèn)為是理所當(dāng)然的。“小產(chǎn)權(quán)房”的私人交易繼續(xù)存在，只有在發(fā)生利益沖突時(shí)才會(huì)被發(fā)現(xiàn)，造成一戶(hù)多宅。

3.3有償退出機(jī)制不完善

農(nóng)民在進(jìn)城買(mǎi)房時(shí)或者在其他情況下必須帶著補(bǔ)償才會(huì)退出宅基地，但有償退出宅基地的制度仍處于改革階段，沒(méi)有確切的補(bǔ)償手段和標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)因貨幣供應(yīng)量而導(dǎo)致農(nóng)民之間的沖突。此外，以補(bǔ)貼形式取代商品房有較大的增值率，但不能涵蓋所有補(bǔ)償性。此外，作為村民生存和生活的福利保障，如何在土地流失后繼續(xù)保護(hù)農(nóng)民的生活水平仍有待探討。

4、登記制度管理建議

4.1優(yōu)化確權(quán)登記制度

住房用地一體化登記制度雖然在一定程度上可以解決農(nóng)村土地所有權(quán)問(wèn)題，但由于中國(guó)不同農(nóng)村地區(qū)的具體情況不同，造成不同農(nóng)村土地糾紛等問(wèn)題的原因也不同。但是，如果土地和房地產(chǎn)一體化登記制度在不同的農(nóng)村地區(qū)運(yùn)作，就會(huì)遇到制度中沒(méi)有明確規(guī)定的一些情況，或者如果是相關(guān)情況，處罰就會(huì)容易一些，對(duì)以后的工作構(gòu)成隱患。所以，要想通過(guò)土地所有權(quán)登記制度解決農(nóng)村土地所有權(quán)存在的問(wèn)題，就應(yīng)該優(yōu)化土地所有權(quán)登記制度。

4.2房屋繼承形成的“一戶(hù)多宅”準(zhǔn)予登記

根據(jù)2011年國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》，農(nóng)村或城鎮(zhèn)已擁有宅基地或非農(nóng)民集體成員的居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證。在《集體土地使用證》的記事欄中，應(yīng)注明“權(quán)利人是原農(nóng)民集體成員住所的合法繼承人”?！稐l例》實(shí)施后，因房屋繼承形成的“一戶(hù)多宅”允許登記“宅基地使用權(quán)”，但房產(chǎn)證中的“其他權(quán)利條件”標(biāo)注為繼承所得。

4.3房屋遺贈(zèng)的視情況登記

對(duì)于近親或贍養(yǎng)義務(wù)人之間因房屋遺贈(zèng)造成的“一戶(hù)多房”，允許登記發(fā)證。根據(jù)《物權(quán)法》第29條，通過(guò)遺贈(zèng)取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)，自遺贈(zèng)開(kāi)始時(shí)生效。為防止變相遺贈(zèng)實(shí)際買(mǎi)賣(mài)，實(shí)行公告公證制度，符合要求后按照《實(shí)施細(xì)則》相關(guān)規(guī)定予以登記。在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)的“其他權(quán)利狀況”一欄注明“通過(guò)遺贈(zèng)取得”。

4.4提高宅基地規(guī)范管理水平

為了確保住宅用地和房地產(chǎn)登記的順利進(jìn)行，有必要提高住宅用地的行政水平，使管理過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)化。宅基地管理過(guò)程主要包括以下幾個(gè)方面：（1）提高農(nóng)民的法律意識(shí)，使他們能夠充分了解正確的登記政策，使農(nóng)民更好地配合正確的登記工作，進(jìn)而更好地保護(hù)他們的權(quán)益;（2）糾正農(nóng)民的誤解。一些農(nóng)民認(rèn)為他們花錢(qián)建造的房屋屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，這是對(duì)房屋所有權(quán)的嚴(yán)重誤解。糾正這種誤解是非常重要的。（3）在一些農(nóng)村地區(qū)，仍然存在著肆意占領(lǐng)耕地的現(xiàn)象，這是對(duì)耕地具有破壞性的非法占領(lǐng)，必須予以嚴(yán)格禁止，使農(nóng)民能夠以標(biāo)準(zhǔn)化方式使用住宅用地，不僅保護(hù)耕地，而且滿(mǎn)足農(nóng)民的住房需要。從《加快住房使用權(quán)和集體建設(shè)用地登記通知》中得知，中國(guó)還對(duì)非法占用耕地建設(shè)提出了新的要求。要求所有地方嚴(yán)格執(zhí)行使用權(quán)制度，不要通過(guò)使用權(quán)登記使任意占用管理土地的房屋合法化。也就是說(shuō)，只要農(nóng)戶(hù)未經(jīng)許可占用耕地建房，這類(lèi)房屋就無(wú)法得到確認(rèn)，任何人不得以任何手段使這些非法房屋合法化。除了這種房屋外，還有兩種違法房屋無(wú)法確認(rèn)的情況：（1）違反環(huán)保紅線(xiàn)管制要求的人建造房屋;（2）城鎮(zhèn)居民非法購(gòu)買(mǎi)住房和小產(chǎn)權(quán)房。

4.5完善監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)決制止違法占地行為

第一，嚴(yán)格按照城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，完善宅基地審批程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門(mén)應(yīng)科學(xué)制定和審核宅基地的劃分和審批。應(yīng)堅(jiān)決拒絕不符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的住房申請(qǐng)，重新批準(zhǔn)指定住房的農(nóng)民應(yīng)嚴(yán)格要求批準(zhǔn)新住房和退出舊住房，以防止一戶(hù)多宅現(xiàn)象的出現(xiàn)。二是加強(qiáng)農(nóng)村干部土地法律法規(guī)的專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，提高基層村民干部的法律意識(shí)，防止審批與建房之間出現(xiàn)“兩面派”的情況，堅(jiān)決禁止征地政策的審批。第三，嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法程序加強(qiáng)檢查和監(jiān)督，及時(shí)制止非法建筑工程和行政管理，堅(jiān)決制止和處理非法建筑工程，減少后期執(zhí)法的難度和強(qiáng)度。第四，對(duì)于村民將原有宅基地擅自改變用途或出賣(mài)、出租、贈(zèng)與他人后，重新申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，農(nóng)村“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象由來(lái)已久，有其歷史原因，也有土地改革的原因。不動(dòng)產(chǎn)登記的初衷是保護(hù)農(nóng)民合法產(chǎn)權(quán)，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，建立城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場(chǎng)。通過(guò)登記，逐步清理歷史遺留問(wèn)題，梳理現(xiàn)有土地管理政策，解決廣大農(nóng)村地區(qū)存在的諸多土地管理漏洞，為“宅基地使用權(quán)”提供合法有序的空間。

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