基于風(fēng)險(xiǎn)管理的英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度變遷邏輯

摘 要：以風(fēng)險(xiǎn)管理為主要手段的質(zhì)量保障制度是英國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的重要組成部分，對(duì)推進(jìn)英國(guó)高等教育可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義?；陲L(fēng)險(xiǎn)管理的英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度經(jīng)歷了萌芽階段、發(fā)展階段和完善階段。以歷史制度主義為分析框架發(fā)現(xiàn)其歷史變遷邏輯是：從深層結(jié)構(gòu)觀看，歷史變遷與宏觀環(huán)境的外部驅(qū)動(dòng)、質(zhì)量提高的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)密切相關(guān);從歷史觀看，集體行為導(dǎo)致退出制度的成本增加、制度自身的約束導(dǎo)致回報(bào)遞增，形成制度的路徑依賴(lài);從行動(dòng)主體看，第三方組織機(jī)構(gòu)與高校主體間不同利益的訴求和博弈，共同塑造基于風(fēng)險(xiǎn)管理的英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度歷史變遷的動(dòng)力與基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)管理;質(zhì)量保障制度;變遷邏輯;英國(guó)

質(zhì)量是高等教育的生命線。英國(guó)高等教育之所以保持高質(zhì)量高水平的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力，跟其高等教育質(zhì)量保障制度的不斷改革和完善密不可分。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度逐步形成以風(fēng)險(xiǎn)管理為主要手段的質(zhì)量保障方法，不僅開(kāi)啟英國(guó)高等教育質(zhì)量保障的新歷程，同時(shí)也對(duì)推進(jìn)英國(guó)高等教育可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。本文主要對(duì)基于風(fēng)險(xiǎn)管理的英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度歷史變遷進(jìn)行梳理，以歷史制度主義的“宏觀結(jié)構(gòu)—中觀制度—微觀行動(dòng)者”的理論框架為支撐來(lái)探究基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障制度變遷邏輯，以為我國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度的完善提供有益經(jīng)驗(yàn)借鑒，從而推動(dòng)我國(guó)新時(shí)代高等教育高質(zhì)量發(fā)展，助力我國(guó)高等教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)，辦好人民滿(mǎn)意的高等教育。

一、歷史制度主義的分析框架

作為新制度主義重要流派之一的歷史制度主義于20世紀(jì)80年代興起，以制度為核心，并引入歷史分析，強(qiáng)調(diào)從歷史和比較中追尋制度變遷的根源，展現(xiàn)制度的歷史性概貌。其分析框架主要包括深層結(jié)構(gòu)、路徑依賴(lài)和動(dòng)力機(jī)制。在深層結(jié)構(gòu)上，歷史制度主義主要強(qiáng)調(diào)政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化理念等對(duì)制度的宏觀結(jié)構(gòu)的影響。在路徑依賴(lài)上，注重探究歷史的演變歷程，分析未來(lái)中觀層面制度的變遷趨勢(shì)、模式以及核心思想主要受制于過(guò)去制度的影響，對(duì)其具有高度的依賴(lài)性。在動(dòng)力機(jī)制上，歷史制度主義轉(zhuǎn)向行動(dòng)者的微觀視角，認(rèn)為通過(guò)影響行為者對(duì)自身利益的追尋，使行為者實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體化。[1]

對(duì)于具有幾十余年基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障制度的中觀層面問(wèn)題，以歷史制度主義分析為視角具有一定的適切性。其一，歷史制度主義主要通過(guò)宏觀背景闡釋制度結(jié)構(gòu)性因素，有助于本文對(duì)基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障制度的變遷影響因素的分析;其二，歷史制度主義強(qiáng)調(diào)對(duì)過(guò)去制度的考察有助于本文深入地認(rèn)識(shí)歷史變遷中的路徑依賴(lài)，并在此基礎(chǔ)上分析基于風(fēng)險(xiǎn)管理的英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度變遷中的動(dòng)力機(jī)制。因此，本文在對(duì)基于風(fēng)險(xiǎn)管理的英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度的歷史變遷梳理的基礎(chǔ)上，以歷史制度主義理論分析為框架來(lái)探究其變遷邏輯。

二、基于風(fēng)險(xiǎn)管理的英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度的變遷歷程

基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障制度是英國(guó)高校適應(yīng)內(nèi)外部復(fù)雜環(huán)境基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的規(guī)則行為。根據(jù)多年的實(shí)踐探索，基于風(fēng)險(xiǎn)管理的英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度經(jīng)歷了引入風(fēng)險(xiǎn)管理理念的萌芽階段、邁入風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐的探索階段和正式實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理的完善階段。

（一）萌芽階段：風(fēng)險(xiǎn)管理理念的引入（1997-2001年）

英國(guó)高等教育素以“精英教育”聞名于世。但隨著英國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)為代表的精英教育已不能滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的需要。英國(guó)開(kāi)始致力于擴(kuò)大高等教育規(guī)模，并專(zhuān)門(mén)成立了多科技術(shù)學(xué)院，但高等教育機(jī)構(gòu)的不斷擴(kuò)張引發(fā)了高等教育質(zhì)量的潛在危機(jī)。英國(guó)政府在頒布《羅賓斯報(bào)告》中提出成立一個(gè)獨(dú)立于政府與高校的第三方高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)——全國(guó)學(xué)位授予委員會(huì)（Council for National Academic Awards，CNAA），以“課程評(píng)估”和“院校評(píng)估”的方式來(lái)推進(jìn)新成立高校質(zhì)量的提升，從而迎來(lái)了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)保障質(zhì)量的新局面。然而，CNAA阻礙了多科技術(shù)學(xué)院的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而影響其生存與發(fā)展，英國(guó)政府相繼頒布《高等教育：一個(gè)新的框架》《繼續(xù)和高等教育法》等，推進(jìn)了高等教育基金委員會(huì)（Higher Education Funding Council，HEFC）和高等教育質(zhì)量委員會(huì)（Higher Education Quality Council，HEQC）先后成立，分別展開(kāi)學(xué)科評(píng)估和院校評(píng)估，形成兩套評(píng)估系統(tǒng)，以保障高等教育質(zhì)量。

由于對(duì)以上的評(píng)估不滿(mǎn)以及對(duì)政策的質(zhì)疑催生了新政策《迪爾英報(bào)告》誕生，倡導(dǎo)建立統(tǒng)一的高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)。在該政策的推動(dòng)下，統(tǒng)一的第三方組織機(jī)構(gòu)高等教育質(zhì)量保障署（Quality Assurance Agency for HigherEducation，QAA成立）于1997年成立，基于審計(jì)和評(píng)估為主要的質(zhì)量保障方法成為英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度[2]。然而，一方面QAA評(píng)估工作開(kāi)展并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，高校依然面臨著巨大的壓力。其評(píng)估的高校并未收到不滿(mǎn)意的結(jié)果，遭到政府、家長(zhǎng)等高等教育利益相關(guān)者的質(zhì)疑和問(wèn)責(zé)。[3]另一方面，在借鑒企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理成功經(jīng)驗(yàn)的影響下，高等教育基金委員會(huì)（Higher Education Funding Council forEngland，HEFCE）將高校質(zhì)量評(píng)估的業(yè)績(jī)記錄與風(fēng)險(xiǎn)可能性相掛鉤，強(qiáng)調(diào)評(píng)估成績(jī)突出的高校是低風(fēng)險(xiǎn)，成績(jī)差的高校具有高風(fēng)險(xiǎn)可能性。[4]在內(nèi)外部雙重因素的助推下，QAA于2001年發(fā)布了學(xué)術(shù)基礎(chǔ)框架（academic infrastructure），將學(xué)科評(píng)估和院校評(píng)估整合到院校審查（Institutional Audit）中，并開(kāi)始初步嘗試將風(fēng)險(xiǎn)管理理念引入到質(zhì)量評(píng)估中。對(duì)評(píng)估結(jié)果中高分值的低風(fēng)險(xiǎn)高校，QAA將降低對(duì)其監(jiān)控，以將評(píng)估重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向重視審查高校內(nèi)部質(zhì)量保障結(jié)構(gòu)和機(jī)制是否完整以及可能存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題上[5]，從而開(kāi)啟了將風(fēng)險(xiǎn)管理的理念引入到質(zhì)量保障的新歷程。

（二）發(fā)展階段：風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐探索（2001-2013年）

2001年，QAA開(kāi)始以風(fēng)險(xiǎn)管理為主要手段來(lái)保障高等教育質(zhì)量，但如何具體地實(shí)施并未合規(guī)化、具體化和系統(tǒng)化?；陲L(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障方法的偉大轉(zhuǎn)折起始于英國(guó)商務(wù)、創(chuàng)新與技能部（Department for Business，Innovation & Skills，BIS）于2011年發(fā)布政府高等教育白皮書(shū)《高等教育：以學(xué)生為系統(tǒng)中心》（Higher education：Students at the Heart of the System）。該報(bào)告要求HEFCE就高?；陲L(fēng)險(xiǎn)管理的質(zhì)量保障方法向有關(guān)各方展開(kāi)咨詢(xún)[6]。隨后，BIS發(fā)布一份技術(shù)咨詢(xún)報(bào)告《一個(gè)適用于高等教育的監(jiān)管框架》（A new fit-for-purpose regulatory framework for the higher education sector），強(qiáng)調(diào)政府要求HEFCE就具體的質(zhì)量評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)和審查的頻率進(jìn)行咨詢(xún)，以期減少對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)高校的監(jiān)控以及減輕行政負(fù)擔(dān)，并逐步走上以風(fēng)險(xiǎn)管理為主要手段來(lái)保障高等教育質(zhì)量的探索之路。

為了積極地推進(jìn)國(guó)家頂層政策扎根于實(shí)踐，HEFCE和QAA于2012年5月共同發(fā)布了一份《基于風(fēng)險(xiǎn)管理的質(zhì)量保障方法：咨詢(xún)》（A risk-based approach to quality assurance： Consultation）報(bào)告[7]。該報(bào)告向高校領(lǐng)導(dǎo)以及學(xué)生組織等高等教育利益相關(guān)者共發(fā)放130份問(wèn)卷，強(qiáng)調(diào)以下七個(gè)方面的主要內(nèi)容：（1）為接受審查的高校提供一個(gè)通用的系統(tǒng)，繼續(xù)促進(jìn)質(zhì)量的改進(jìn)和提升;（2）構(gòu)建一種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒ㄊ笻EFCE履行其法定職責(zé)，以確保對(duì)已獲得資金提供的高校開(kāi)展質(zhì)量評(píng)估;（3）評(píng)估范圍、性質(zhì)和頻率是否應(yīng)根據(jù)高校的業(yè)績(jī)記錄和提供支撐資料情況而不同;（4）是否在院校審查內(nèi)構(gòu)建一個(gè)核心流程，以及針對(duì)不同類(lèi)型高校構(gòu)建一個(gè)額外模塊;（5）跟蹤記錄較短的高校（Route A）和較長(zhǎng)的高校（Route B）①評(píng)估周期的間隔時(shí)間;（6）已獲得專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（professional，statutory and regulatory bodies，PSRB）認(rèn)可的高校是否應(yīng)簡(jiǎn)化審查流程或修改其外部審查活動(dòng);（7）評(píng)估小組是否應(yīng)考慮其他數(shù)據(jù)和信息來(lái)源，從而為順利推進(jìn)以風(fēng)險(xiǎn)管理為主要手段的高等教育質(zhì)量保障方法的實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的基石。歷經(jīng)7個(gè)月，HEFCE和QAA于同年12月共同發(fā)布了一份《基于風(fēng)險(xiǎn)管理的質(zhì)量保障方法：咨詢(xún)結(jié)果和后續(xù)步驟》（A risk-based approach to quality assurance：Outcomes of consultation and next steps），其調(diào)查結(jié)果顯示如表1所示[8]。

基于以上咨詢(xún)結(jié)果，HEFCE和QAA經(jīng)過(guò)交流和協(xié)商作出以下總結(jié)：其一，QAA在其網(wǎng)站上發(fā)布滾動(dòng)審查項(xiàng)目，制定并及時(shí)地更新未來(lái)六年的院校審查時(shí)間表;其二，對(duì)于構(gòu)建核心和模塊，QAA則致力于建構(gòu)統(tǒng)一的審查方法，不再對(duì)高校進(jìn)行單獨(dú)審查;其三，在高等教育質(zhì)量和學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面具有較長(zhǎng)記錄的高校，其審查間隔時(shí)間為6年，較短記錄的高校為4年，并取消以往的中期審核;其四，QAA在其審查方法中更多地考慮公開(kāi)數(shù)據(jù)和信息，而不是年度數(shù)據(jù)審查。通過(guò)以上對(duì)高等教育利益相關(guān)者的咨詢(xún)后，QAA規(guī)劃在2013-2014學(xué)年開(kāi)始實(shí)施以風(fēng)險(xiǎn)管理為主要手段的高等教育質(zhì)量保障方法，從而打開(kāi)高等教育質(zhì)量保障制度的新格局。

（三）完善階段：風(fēng)險(xiǎn)管理的正式實(shí)施（2013年至今）

為了響應(yīng)以上以風(fēng)險(xiǎn)管理為主要手段高等教育質(zhì)量保障方法的實(shí)施，QAA于2013年發(fā)布《高等教育審查手冊(cè)》（Higher Education Review：A handbook for providers）[9]。在該報(bào)告中，QAA成立專(zhuān)門(mén)2到6人的評(píng)估小組負(fù)責(zé)評(píng)估工作，其審核結(jié)果的可信度在很大程度上取決于審核小組成員的較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和豐富的經(jīng)驗(yàn)?；诖?，QAA制定以下選擇成員的嚴(yán)謹(jǐn)標(biāo)準(zhǔn)：（1）專(zhuān)業(yè)的評(píng)估知識(shí)和豐富的評(píng)估經(jīng)驗(yàn);（2）良好的溝通力;（3）能夠高效地使用現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)系統(tǒng);（4）有效地融入團(tuán)隊(duì)能力;要嚴(yán)格遵守已商定的協(xié)議。此外，評(píng)估小組成員必須通過(guò)專(zhuān)門(mén)嚴(yán)格的培訓(xùn)，使成員充分地熟悉審查流程、目的以及自己的角色和任務(wù)，以推進(jìn)各項(xiàng)工作有條不紊地開(kāi)展，以確保審查結(jié)果的可靠性、真實(shí)性和有效性。評(píng)估小組主要通過(guò)案頭材料分析（Desk-based analysis）和現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估（Review visit）兩個(gè)階段開(kāi)展高等教育質(zhì)量評(píng)估工作。

首先，案頭材料分析主要強(qiáng)調(diào)對(duì)接受審查高校在學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和維護(hù)方面所提交的支撐材料展開(kāi)審查與判斷，這些材料包括院校自我評(píng)估報(bào)告、學(xué)生提交的書(shū)面報(bào)告以及QAA搜集的材料。其中學(xué)生提交的書(shū)面報(bào)告是案頭材料分析的重點(diǎn)，其內(nèi)容主要包括院校如何考慮學(xué)生利益以及如何在決策和質(zhì)量保證過(guò)程中考慮學(xué)生的觀點(diǎn)，以充分地發(fā)揮學(xué)生在質(zhì)量評(píng)估中的核心作用。依據(jù)所提交的材料，QAA評(píng)估小組基于英國(guó)學(xué)術(shù)基本框架和歐洲高等教育質(zhì)量保障標(biāo)準(zhǔn)將其評(píng)估結(jié)果判斷為“符合期望”（meets expectations）、“需要改進(jìn)符合期望”（requires improvement）和“不符合期望”（does not meet expectations），并依次劃分為低級(jí)風(fēng)險(xiǎn)、中級(jí)風(fēng)險(xiǎn)和高級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，如表2所示。

其次，現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估階段主要聚焦于案頭材料分析階段發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。評(píng)估小組能夠與接受審查高校的學(xué)生代表及其他一些利益相關(guān)者會(huì)面，并進(jìn)一步討論評(píng)估的流程及內(nèi)容。但現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的持續(xù)時(shí)間取決于案頭材料分析確定的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)“低級(jí)風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)校訪問(wèn)天數(shù)為1-3天，“中級(jí)風(fēng)險(xiǎn)”為3-4天，“高級(jí)風(fēng)險(xiǎn)”為4-5天。以風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)來(lái)決定現(xiàn)場(chǎng)訪問(wèn)的持續(xù)時(shí)間響應(yīng)了以風(fēng)險(xiǎn)管理為主要手段的高等教育質(zhì)量保障方法的政策要求。評(píng)估小組在現(xiàn)場(chǎng)訪問(wèn)后第6周左右完成審查評(píng)估報(bào)告，將評(píng)估結(jié)果劃分為“滿(mǎn)意”或“不滿(mǎn)意”，并及時(shí)地指出審查發(fā)現(xiàn)的主要風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，以督促高校進(jìn)行整改，從而推進(jìn)以風(fēng)險(xiǎn)管理為主要手段的質(zhì)量保障方法逐步確立成為英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度。

三、基于風(fēng)險(xiǎn)管理的英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度變遷邏輯

對(duì)以上基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障制度的歷史變遷進(jìn)行梳理，以歷史制度主義為分析框架，從宏觀的結(jié)構(gòu)觀角度分析影響其變遷的因素，從中觀的歷史觀角度闡釋分析其變遷的路徑依賴(lài)，從微觀行動(dòng)者的角度探析其變遷背后的深層次的動(dòng)力機(jī)制。

（一）制度變遷的深層結(jié)構(gòu)觀

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)制度的深層結(jié)構(gòu)與宏觀環(huán)境密不可分。具體到基于風(fēng)險(xiǎn)管理的英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度而言，其歷史變遷與宏觀環(huán)境的外部驅(qū)動(dòng)與質(zhì)量提高的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)密切相關(guān)。

首先，宏觀環(huán)境的外部驅(qū)動(dòng)。制度環(huán)境影響制度的變遷，基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障制度變遷在一定制度下進(jìn)行并受其約束。為構(gòu)建統(tǒng)一的第三方質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)QAA提供制度保障，英國(guó)政府相繼頒布《高等教育：一個(gè)新的框架》《繼續(xù)和高等教育法》《迪爾英報(bào)告》等相關(guān)政策。由于QAA工作開(kāi)展并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，以及政府、家長(zhǎng)等對(duì)評(píng)估結(jié)果的不滿(mǎn)，英國(guó)政府頒布的《高等教育：以學(xué)生為系統(tǒng)中心》催生了QAA在以風(fēng)險(xiǎn)管理為手段的質(zhì)量保障方法中打開(kāi)了全新的局面。以風(fēng)險(xiǎn)管理為主要手段的質(zhì)量保障方法逐步確立成為英國(guó)高等教育的質(zhì)量保障制度。政府旨在通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理的手段豐富質(zhì)量保障的基本內(nèi)容，并以此推動(dòng)高等教育質(zhì)量保障制度的改革，促進(jìn)高水平、高質(zhì)量的高等教育現(xiàn)代化發(fā)展。隨著政府對(duì)基于風(fēng)險(xiǎn)管理的質(zhì)量保障方法的倡導(dǎo)，HEFCE和QAA于2012年前后發(fā)布了《基于風(fēng)險(xiǎn)管理的質(zhì)量保障方法：咨詢(xún)》與《基于風(fēng)險(xiǎn)管理的質(zhì)量保障方法：咨詢(xún)結(jié)果和后續(xù)步驟》，就基于風(fēng)險(xiǎn)管理的質(zhì)量保障方法向高等教育利益相關(guān)者展開(kāi)咨詢(xún)，通過(guò)相關(guān)的咨詢(xún)不斷拓展基于風(fēng)險(xiǎn)管理的質(zhì)量保障方法的基本內(nèi)容，為其具體實(shí)施指明了方向和要求，促進(jìn)了英國(guó)高等教育保障制度的完善與創(chuàng)新。縱觀基于風(fēng)險(xiǎn)管理的英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度變遷的整個(gè)歷程，制度環(huán)境始終發(fā)揮著外部驅(qū)動(dòng)的作用。

其次，質(zhì)量提高的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)。自英國(guó)第一個(gè)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)成立以來(lái)，質(zhì)量的改進(jìn)和提升始終是其職責(zé)和使命。隨著世界金融危機(jī)的到來(lái)，以及2020年新冠疫情進(jìn)一步加劇了高校外部環(huán)境的不確定性、多變性、復(fù)雜性，這給高等教育質(zhì)量改進(jìn)和提升帶來(lái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)。此外，QAA評(píng)估工作開(kāi)展以來(lái)，高校依然面臨著巨大評(píng)估負(fù)擔(dān)的同時(shí)，其評(píng)估的高校并未收到不滿(mǎn)意的結(jié)果而遭到政府、家長(zhǎng)等高等教育利益相關(guān)者的質(zhì)疑和問(wèn)責(zé)，從而為政府提出“無(wú)罪推斷”的思路提供了土壤。如果所有高校質(zhì)量評(píng)估成績(jī)突出，但一旦出現(xiàn)問(wèn)題，政府將給予干預(yù)，以避免高校潛在的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題產(chǎn)生。[10]為此，英國(guó)高等教育質(zhì)量保障政策逐步從基于審計(jì)和評(píng)估為主要手段的質(zhì)量保障方法延伸至以風(fēng)險(xiǎn)管理為主要手段的質(zhì)量保障方法。通過(guò)政策確?；陲L(fēng)險(xiǎn)管理的質(zhì)量保障方法規(guī)范化、法制化是實(shí)現(xiàn)基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障制度變革的關(guān)鍵。高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題充分彰顯了以風(fēng)險(xiǎn)管理為主要手段的高等教育質(zhì)量保障方法是高等教育質(zhì)量自身改進(jìn)和提高的迫切需要。

（二）制度變遷的路徑依賴(lài)

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)在追尋制度變遷的歷程中，形成了路徑依賴(lài)。諾思強(qiáng)調(diào)某種制度一旦被確立，制度本身就會(huì)生成一種自我強(qiáng)化的機(jī)制。隨著制度執(zhí)行時(shí)間的推移，退出該項(xiàng)制度的成本將急劇增長(zhǎng)，從而形成路徑依賴(lài)。[11]在基于風(fēng)險(xiǎn)管理的英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度制定過(guò)程中，集體行為導(dǎo)致退出制度的成本增加、制度自身的約束導(dǎo)致回報(bào)遞增，從而塑造了制度變遷過(guò)程中的路徑依賴(lài)。

其一，集體行為導(dǎo)致成本增加。英國(guó)政府處于頂層宏觀指導(dǎo)地位，通過(guò)委托獨(dú)立于政府與高校的QAA和HEFCE等第三方組織機(jī)構(gòu)就基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障方法展開(kāi)咨詢(xún)與規(guī)劃，并最后由QAA負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，不僅為質(zhì)量保障制度的順利推行提供法理基礎(chǔ)，同時(shí)也充分地發(fā)揮第三方組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、客觀性、專(zhuān)業(yè)性作用。此外，除了第三方獨(dú)立組織機(jī)構(gòu)外，基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障制度的制定過(guò)程還涉及到負(fù)責(zé)質(zhì)量保證和提升的員工、學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)生會(huì)、校長(zhǎng)以及雇主機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)法制監(jiān)管機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生部、英國(guó)邊境管理局和高等教育利益相關(guān)者等行動(dòng)群體，形成了龐大的多元主體共同參與的新格局，從而為高等教育質(zhì)量的改進(jìn)和提高共同發(fā)力。由于多元主體的集體行動(dòng)涉及制度制定較高的初始成本，牽扯利益群體眾多，尤其隨著參與人數(shù)的增加，成本也會(huì)隨之增加，進(jìn)而使得變革現(xiàn)行的制度難度也隨之增加。因此，制度本身就體現(xiàn)出具有強(qiáng)烈持續(xù)下去的傾向。

其二，制度約束導(dǎo)致回報(bào)遞增。在推進(jìn)基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障制度制定過(guò)程中，政府頒布的高等教育白皮書(shū)，構(gòu)成了正式的制度，對(duì)HEFCE和QAA的咨詢(xún)和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障方法構(gòu)成了一種正式的約束力。當(dāng)HEFCE和QAA行動(dòng)者以現(xiàn)行的制度和政策為基礎(chǔ)時(shí)，行動(dòng)者從已確立的安排中退出的成本在急劇地增加。而推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量發(fā)展的一系列報(bào)告、制度相互交錯(cuò)，形成制度矩陣，報(bào)酬明顯遞增，退出現(xiàn)有制度的成本已不斷增加。[12]這在一定程度上暗示著改變基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障制度建構(gòu)的成本昂貴，難度隨之進(jìn)一步加劇。同時(shí)，這一過(guò)程也折射出基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障制度不斷產(chǎn)生了自我維持和自我強(qiáng)化的屬性，使得制度保持穩(wěn)定和延續(xù)性的特征。[13]

由此可發(fā)現(xiàn)，以上兩個(gè)因素誘發(fā)了改變基于風(fēng)險(xiǎn)管理的英國(guó)高等教育質(zhì)量保障方法的制度成本昂貴，并導(dǎo)致回報(bào)遞增，進(jìn)而使得基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障制度具有自我維持和自我強(qiáng)化的趨勢(shì)，從而形成制度變遷的路徑依賴(lài)。

（三）制度變遷的動(dòng)力機(jī)制

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)行動(dòng)主體間的利益博弈構(gòu)成了制度變遷的重要?jiǎng)恿Α＞突陲L(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障制度而言，其制度變遷的動(dòng)力機(jī)制主要體現(xiàn)在第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)與高校主體間不同的利益訴求與博弈。

一是第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)的推動(dòng)者和執(zhí)行者。在基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障制度制定的過(guò)程中，政府主要通過(guò)委托QAA第三方獨(dú)立組織付諸實(shí)施，發(fā)揮其宏觀調(diào)控作用。QAA重視基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障方法的利益訴求在于其滿(mǎn)足政府的要求。自政府委托QAA推進(jìn)基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障方法實(shí)施以來(lái)，QAA成為基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障發(fā)展的責(zé)任主體，對(duì)其負(fù)主要責(zé)任。QAA通過(guò)建立靜態(tài)的評(píng)估專(zhuān)門(mén)小組為其基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量評(píng)估提供堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。同時(shí)，QAA通過(guò)案頭材料分析和現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估推進(jìn)評(píng)估工作有效地運(yùn)行，以滿(mǎn)足政府基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障方法的要求。事實(shí)上，QAA是在性質(zhì)上獨(dú)立于政府與高校的第三方組織，但其工作的開(kāi)展受政府委托。因此，基于風(fēng)險(xiǎn)管理的質(zhì)量保障工作的開(kāi)展實(shí)際上也是政府行為體現(xiàn)。可知，QAA將政府倡導(dǎo)的基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障方法扎根于實(shí)踐，遵循了政府自上而下的宏觀監(jiān)控邏輯。

二是高校利益相關(guān)者的助推者。在HEFCE和QAA就基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障方法向高等教育利益相關(guān)者展開(kāi)咨詢(xún)的過(guò)程中，76%的受訪者雖都同意HEFCE和QAA提出基于風(fēng)險(xiǎn)管理的質(zhì)量保障方法的基本原則，但受訪者也明確提出自己以下的利益訴求：在原則中需更加明確減輕高校評(píng)估負(fù)擔(dān)這一目標(biāo);確保所有高校具有相同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)門(mén)檻，以公平地對(duì)待每所高校;由于HEFCE和QAA未明確風(fēng)險(xiǎn)的具體內(nèi)涵，建議構(gòu)建評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)水平的標(biāo)準(zhǔn)和基準(zhǔn);繼續(xù)維持英國(guó)高等教育高質(zhì)量的全球聲譽(yù)和以及QAA的獨(dú)立性;強(qiáng)調(diào)同行評(píng)議的重要性等。高等教育利益相關(guān)者在積極地響應(yīng)咨詢(xún)意見(jiàn)的同時(shí)，也在咨詢(xún)過(guò)程中充分地表達(dá)自己的意愿和需求。通過(guò)這一過(guò)程，高等教育利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)了意愿的再創(chuàng)造，并與第三方獨(dú)立組織機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了“強(qiáng)制—接受—再造”的博弈過(guò)程。高等教育利益相關(guān)者通過(guò)嵌入自己的利益訴求，遵循自下而上的反控制邏輯。

四、結(jié)語(yǔ)

基于風(fēng)險(xiǎn)管理的英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度的發(fā)展既是高等教育適應(yīng)宏觀環(huán)境發(fā)展的客觀要求，也是高等教育質(zhì)量保障制度自身變革的自然趨勢(shì)。以歷史制度主義為分析框架發(fā)現(xiàn)其歷史變遷的制度邏輯是：一是從深層結(jié)構(gòu)觀看，其歷史變遷與宏觀環(huán)境的外部驅(qū)動(dòng)、質(zhì)量提高的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)密切相關(guān);從歷史觀看，其變遷過(guò)程中的集體行為導(dǎo)致退出制度的成本增加、制度自身的約束導(dǎo)致回報(bào)遞增，形成制度的路徑依賴(lài);從行動(dòng)主體看，變遷過(guò)程中的行動(dòng)主體第三方組織機(jī)構(gòu)與高校主體間不同利益的訴求和博弈，共同塑造基于風(fēng)險(xiǎn)管理的英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度歷史變遷的動(dòng)力與基礎(chǔ)。

相對(duì)而言，隨著我國(guó)高等教育邁入普及化階段，高等教育質(zhì)量面臨前所未有的危機(jī)與挑戰(zhàn)。此外，2020年新型冠狀病毒肺炎疫情加劇了高等教育的宏觀環(huán)境日趨復(fù)雜性、多變性和不確定性，給高等教育質(zhì)量提高帶來(lái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國(guó)構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)管理為主要手段的質(zhì)量保障方法是回應(yīng)當(dāng)今時(shí)代高等教育發(fā)展面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)的實(shí)然需求，更是推進(jìn)我國(guó)高等教育健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)然之義。借鑒英國(guó)基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量保障制度的有益經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度應(yīng)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，以適應(yīng)不穩(wěn)定、不確定、復(fù)雜多變的環(huán)境，并積極地將風(fēng)險(xiǎn)管理理念扎根于高等教育質(zhì)量保障中，打破以往的制度路徑依賴(lài)，推進(jìn)高等教育質(zhì)量保障制度變革，同時(shí)也要積極地發(fā)揮行動(dòng)主體政府的頂層支持作用、第三方組織機(jī)構(gòu)中間橋梁作用、高校的主體作用，從而形成多元行動(dòng)主體共同參與的新格局。

注釋?zhuān)?/p>

①路線A（Route A）主要適用于尚未進(jìn)行兩次院校審查，但在院校審查的質(zhì)量評(píng)估中成績(jī)突出（或經(jīng)過(guò)改進(jìn)和完善可達(dá)到評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)）而建立了較短的質(zhì)量記錄的高校。路線B（Route B）適用于通過(guò)多次院校審核而建立了較長(zhǎng)的質(zhì)量記錄的高校。

參考文獻(xiàn)：

[1]周光禮.公共政策與高等教育：高等教育政治學(xué)引論[M].武漢：華中科技大學(xué)出版社，2010：123.

[2]劉膺博，MartinLockett.英國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度：起源、演變與發(fā)展趨勢(shì)[J].現(xiàn)代教育管理，2020（7）：116-121.

[3]金項(xiàng)兵.英國(guó)高等教育評(píng)估與質(zhì)量保障機(jī)制：經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].教育研究，2005（1）：76-81.

[4]王會(huì)來(lái)，李志義.基于風(fēng)險(xiǎn)理念的英國(guó)高等教育復(fù)核評(píng)估探究[J].現(xiàn)代教育管理，2018（1）：62-63.

[5]PETER W.The Result of Intelligent Effort：Two Decades in the Quality Assurance of Higher Education[M].Institute of Education Press，2009：19-20.

[6]BIS.Higher education：Students at the Heart of the System[R].the Secretary of State for Business，Innovation and Skills &Command of Her Majesty，2010：68-74.

[7]HEFCE.A risk-based approach to quality assurance：Consultation[R/OL].（2012-05-11）[2021-02-12].https：//guildhe.ac.uk/wp-content/uploads/2013/05/hefce _risk_based_approach_to_quality_assurance_guildhe_consultation_response.pdf.

[8]HEFCE.A risk-based approach to quality assurance：Outcomes of consultation and next steps[R/OL].（2012-12-26）[2021-02-20].https：//dera.ioe.ac.uk/15844/1/ Risk-based quality assurance consultation outcomes.pdf.

[9]QAA.Higher Education Review：A handbook for providers[R/OL].（2013-06-28）[2021-03-10].https：//dera.ioe.ac.uk/15844/1/Risk-based%20quality%20assurance%20 consultation%20outcomes.pdf.

[10]崔軍，蔣迪尼，等.英國(guó)高等教育改革新動(dòng)向：市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、學(xué)生選擇和機(jī)構(gòu)優(yōu)化[J].外國(guó)教育研究，2018（1）：20-25.

[11]保羅·皮爾遜.時(shí)間中的政治：歷史、制度與社會(huì)分析[M].黎漢基，黃佩璇，譯.南京：江蘇人民出版社，2014：41.

[12]陳友力，陳菲菲.我國(guó)高等職業(yè)教育項(xiàng)目制的歷史變遷、制度邏輯與動(dòng)力分析：基于歷史制度主義的視角[J].黑龍江高教研究，2021（1）：102-107.

[13]劉圣中.歷史制度主義：制度變遷的比較歷史研究[M].上海：上海人民出版社，2010：126-127.

（責(zé)任編輯 陳志萍）

收稿日期：2021-07-26

作者簡(jiǎn)介：趙明明，大連理工大學(xué)高等教育研究院2019級(jí)博士研究生。（大連/116024）