“兩為主”教育政策的回顧與反思

摘? ?要

追求流動(dòng)兒童教育公平的“兩為主”政策，經(jīng)歷了試行、實(shí)施、完善的過程，反映出流動(dòng)兒童在流入地接受義務(wù)教育從受限制到被接納，再至走向深入的演進(jìn)歷程。以自由平等、差別、補(bǔ)償?shù)冉逃皆瓌t審視“兩為主”政策的嬗變，映射出其從機(jī)會(huì)平等到過程平等，再至結(jié)果平等的邏輯發(fā)展軌跡?！皟蔀橹鳌闭呤┬兄两袢源嬖谟写此嫉膫?cè)面：政策文本中概念的混淆以及和其他政策之間相互裹挾等問題，使“兩為主”政策的實(shí)施執(zhí)行效果受到影響;審視“兩為主”政策的哲學(xué)寓意，可有效推進(jìn)政策實(shí)施效果，為彌合政策之間相互裹挾的問題提供新思路。

關(guān)鍵詞 教育公平視域? 流動(dòng)兒童? “兩為主”政策? 回顧與反思

20世紀(jì)末，流動(dòng)兒童在流入地接受義務(wù)教育、實(shí)現(xiàn)教育公平的訴求，催生了21世紀(jì)初“兩為主”政策的出臺(tái)。“兩為主”政策實(shí)施至今已近二十年，在施行過程中，經(jīng)歷了從試行到完善的不斷調(diào)適的過程：政策客體由“流動(dòng)兒童”到“進(jìn)城務(wù)工人員子女”的內(nèi)涵方面的細(xì)微變化;政策目標(biāo)由“以公辦學(xué)校為主”到“以公辦學(xué)校為主以及政府購買服務(wù)的民辦學(xué)?！钡母淖?過程由“兩為主”到“兩納入”再至各項(xiàng)政策的層層遞進(jìn)?！皟蔀橹鳌闭邔?shí)施效果是否符合國家政府制定政策的初衷，是否實(shí)現(xiàn)了政策的預(yù)期目標(biāo)，本文嘗試從教育公平視角，對(duì)此加以回顧、審視與反思。

一、“兩為主”政策實(shí)施的歷史回顧

“兩為主”政策，最早出現(xiàn)于國務(wù)院2001年頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》，核心內(nèi)容是“流動(dòng)兒童”在“流入地”與“戶籍兒童”享有平等的受教育權(quán)利，其頒布標(biāo)志著“兩為主”政策的形成，其后出現(xiàn)的相關(guān)政策可以看作政策的完善與調(diào)適。

1.“流動(dòng)兒童”從受限制到被接受階段

《中華人民共和國義務(wù)教育法》（1986年）規(guī)定，“就近入學(xué)”是義務(wù)教育入學(xué)的形式，“戶籍”是義務(wù)教育“就近入學(xué)”的必要條件，由此，流動(dòng)兒童在流入地接受義務(wù)教育因戶籍受到限制。受城鎮(zhèn)化政策影響，流動(dòng)兒童數(shù)量劇增，流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題演化為社會(huì)問題。

針對(duì)當(dāng)時(shí)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問題，國家于1996年和1998年相繼出臺(tái)了《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》[以下簡稱《辦法（試行）》]和《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）?！掇k法（試行）》提出“凡戶籍所在地有監(jiān)護(hù)條件的，必須在戶籍所在地接受義務(wù)教育”，“戶籍所在地沒有監(jiān)護(hù)條件的”以流入地全日制中小學(xué)“借讀”為主，沒有條件的可以接受非正規(guī)教育。此辦法僅限于在流入人口比例較大的城市試行。兩年后《暫行辦法》在全國推行，提出“流動(dòng)兒童少年常住戶籍所在地人民政府應(yīng)嚴(yán)格控制義務(wù)教育階段適齡兒童少年外流”，“常住戶籍所在地沒有監(jiān)護(hù)條件的，可在流入地接受義務(wù)教育”?！稌盒修k法》和《辦法（試行）》在內(nèi)容上沒有本質(zhì)變化，只是在流動(dòng)人口子女流出限制上略有松動(dòng)。政策在控制流動(dòng)人口子女流出的基礎(chǔ)上，為流動(dòng)人口子女在“流入地”“借讀”入學(xué)提供依據(jù)，傾向控制流動(dòng)兒童在“流入地”接受義務(wù)教育，主要以“堵”的形式回應(yīng)矛盾。

隨著城鎮(zhèn)化政策的推進(jìn)，流動(dòng)人口子女在流入地的義務(wù)教育問題逐漸成為社會(huì)焦點(diǎn)問題。在此背景下，國務(wù)院于2001年頒布《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》，提出“以流入地區(qū)政府管理為主”“以全日制公辦中小學(xué)為主”的流動(dòng)兒童義務(wù)教育“兩為主”政策。

2.“兩為主”政策從“兩為主”到“兩納入”階段

國務(wù)院于2003年在《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》中強(qiáng)調(diào)“流入地政府”是“兩為主”政策的主體;2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中提出“將農(nóng)民工子女教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃”;流動(dòng)人口子女義務(wù)教育的受教育程度，由“義務(wù)教育完成戶籍所在地規(guī)定的年限”發(fā)展為“確保普及程度達(dá)到當(dāng)?shù)厮健?，?duì)其受教育程度的要求由“流出地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲魅氲亍彼?收費(fèi)政策更是由“可依國家有關(guān)規(guī)定收取借讀費(fèi)”改為“不得加收借讀費(fèi)及其他任何費(fèi)用”。在政策細(xì)微變化中，中央政府逐漸把“兩為主”政策中責(zé)任主體（流入地政府）的責(zé)任細(xì)化和固定下來。更為確切地說，無論是“兩為主”還是“兩納入”，政府制定政策的細(xì)微變化都表現(xiàn)出政府對(duì)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育入學(xué)問題的積極負(fù)責(zé)態(tài)度。

在這一階段，就政策客體而言，政策對(duì)“流動(dòng)兒童”群體的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)Α稗r(nóng)民工子女”弱勢(shì)群體的關(guān)注（現(xiàn)正式文件中禁用“農(nóng)民工子女”，正式用語應(yīng)為“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”）。在教育公平的背景下，中央對(duì)“兩為主”政策的關(guān)注重心，由過去的“流動(dòng)人口子女”轉(zhuǎn)向弱勢(shì)群體“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”。

3.“兩為主”政策從表面走向深入階段

2012年，教育部等部門在《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》中提出，流入地取消對(duì)流動(dòng)兒童高考的限制。同年《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》強(qiáng)調(diào)：“可以通過政府出面買進(jìn)服務(wù)等方法來確保他們的子女在依據(jù)法律建成的民辦學(xué)校中接受義務(wù)教育”，政策再次體現(xiàn)出對(duì)教育結(jié)果的關(guān)注。2014年教育部文件《關(guān)于進(jìn)一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實(shí)施意見》中提出“要擴(kuò)大公辦學(xué)校容量”“購買民辦學(xué)校服務(wù)”等方式解決隨遷子女入學(xué)問題;《教育部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好重點(diǎn)大城市義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作的通知》進(jìn)一步規(guī)范了流動(dòng)兒童就學(xué)流程;國務(wù)院出臺(tái)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中強(qiáng)調(diào)：“保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利”;緊隨其后，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出取消“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”之分;2014年針對(duì)流動(dòng)兒童問題，國家從城市規(guī)劃、戶籍改革、辦學(xué)渠道各個(gè)方面綜合推進(jìn)“兩為主”政策的實(shí)施。

針對(duì)流動(dòng)兒童在流入地接受義務(wù)教育，“兩為主”政策雖規(guī)定了地方政府的主體責(zé)任，但卻陷入中央政府請(qǐng)客，地方政府買單的尷尬境地，流入地政府因負(fù)擔(dān)過重而積極性不高。2015年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》提出針對(duì)農(nóng)村學(xué)齡兒童傾斜的“錢隨人走”“兩免一補(bǔ)”具體措施，特別是生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨流動(dòng)兒童攜帶，惠及進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女這一弱勢(shì)群體，明確了“流入地政府”權(quán)利和責(zé)任。從2012年教育部《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》至2017國務(wù)院《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，政策文本反映出政策對(duì)流動(dòng)兒童就學(xué)困難的解決，逐步由“表面”走向“深層”。

二、“兩為主”教育政策的審視

“兩為主”政策蘊(yùn)含著“教育公平”的價(jià)值取向。世界范圍內(nèi)，公民平等的受教育權(quán)是化解“階層固化”的重要途徑之一[1]，近代西方社會(huì)有關(guān)教育公平問題的探討從未間斷。美國當(dāng)代著名哲學(xué)家、倫理學(xué)家約翰·羅爾斯的《正義論》極具代表性，他將正義原則歸納為自由的平等原則和差別原則，提出“公平機(jī)會(huì)的優(yōu)先意味著我們必須給那些具有較少機(jī)遇的人以機(jī)會(huì)”[2]，從資源分配對(duì)處于社會(huì)不利地位群體的補(bǔ)償，后來被廣泛用于教育領(lǐng)域，成為教育領(lǐng)域“補(bǔ)償原則”的理論基礎(chǔ)?！皟蔀橹鳌闭叩男纬膳c實(shí)施過程遵循著“教育公平”的三大原則：自由平等原則、差異原則和補(bǔ)償原則。

1.政策的邏輯起點(diǎn)：自由平等原則的適用

自由的平等原則是由約翰·羅爾斯最先提出，他認(rèn)為：“公平是一種‘原初狀態(tài)下存在，所有人都是在‘無知之幕的覆蓋下。”[3]自由的平等原則關(guān)注原初狀態(tài)的平等，強(qiáng)調(diào)教育起點(diǎn)平等，這一原則源于心理學(xué)理論并蘊(yùn)含深刻的倫理學(xué)思想。美國心理學(xué)家霍華德·加德納從心理學(xué)視角，提出多元智能理論，認(rèn)為每個(gè)人都擁有不同的智能優(yōu)勢(shì)組合，都有自己相對(duì)的優(yōu)勢(shì)和弱勢(shì)智能。他運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法證明人類一般智能受年齡、學(xué)歷、經(jīng)歷影響不大，是人與生俱來的能力[4]。人的這種與生俱來的“原初狀態(tài)”智能，成為自由的平等原則適用的基礎(chǔ)。當(dāng)代倫理學(xué)家阿拉斯戴爾·麥金太爾從倫理學(xué)視角，提出“公平是給每個(gè)人-包括給予者本人-應(yīng)得的本分”[5]的觀點(diǎn)。英國政治思想家托馬斯·霍布斯同樣提出人人“生而平等”的基本人權(quán)思想，這種思想體現(xiàn)人的基本權(quán)利的平等是第一位的。美國哲學(xué)家約翰·羅爾斯、羅納德·德沃金、莫提默·艾德勒，印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森等都曾提出平等的理論，他們雖然對(duì)平等的理論有各自認(rèn)識(shí)并存在較大的差異，但對(duì)人類在“基本權(quán)利”上的“平等”都有一致的認(rèn)同[6]。

自由平等原則在教育政策中表現(xiàn)在以下方面。（1）平等分配教育資源，如財(cái)政撥款、教學(xué)設(shè)施和教師配置等有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，通過平等的教育資源分配，讓所有學(xué)生享有平等的教育條件和教育機(jī)會(huì);（2）平等對(duì)待受教育者，對(duì)于學(xué)生而言，不應(yīng)將家庭、智能、成績、相貌、性格等外在因素作為不平等對(duì)待的理由。如約翰·羅爾斯所表述：“任何人在此時(shí)都不會(huì)因?yàn)樽匀坏臋C(jī)遇或社會(huì)環(huán)境中的偶然因素得益或受害，這種最初的狀態(tài)是公平的。”[7]自由平等原則旨在學(xué)生個(gè)體通過平等的教育條件，獲得平等的學(xué)業(yè)成功機(jī)會(huì)、個(gè)性的充分發(fā)展、智能的充分開發(fā)，成為不同類型的人才。

“兩為主”政策的初衷是讓“流動(dòng)兒童”在流入地和“戶籍兒童”享有“同城同等”接受義務(wù)教育的權(quán)利。這一政策包括兩個(gè)層面內(nèi)容：（1）在流入地接受義務(wù)教育的權(quán)利。流動(dòng)兒童受監(jiān)護(hù)人保護(hù)，在監(jiān)護(hù)人居住所在地就近入學(xué)這一“基本權(quán)利”，是所有學(xué)齡兒童的基本權(quán)利，應(yīng)受到公平、平等的對(duì)待;（2）在公辦學(xué)校接受義務(wù)教育的權(quán)利。作為城市公共資源的“公辦學(xué)?！?，不僅屬于城市“戶籍學(xué)齡兒童”，也應(yīng)屬于未獲戶籍的城市“常住流動(dòng)兒童”?！皟蔀橹鳌闭叻从沉苏咧黧w對(duì)“基本權(quán)利”平等的訴求。

2.政策的客體和訴求的演進(jìn)：差別原則的適用

差別原則，是指根據(jù)受教育者個(gè)人存在的稟賦、興趣和能力差別，差異性地配置教育資源，以滿足其個(gè)性充分發(fā)展的需要。差別對(duì)待原則同樣具有其心理學(xué)和哲學(xué)思想基礎(chǔ)。霍華德·加德納的多元智能理論在推演出自由平等教育原則的同時(shí)，提出每一個(gè)人的心理都會(huì)受到特定的社會(huì)文化背景影響，表現(xiàn)出個(gè)體智能的特點(diǎn)，且個(gè)體之間智能有強(qiáng)、弱之分。因此，個(gè)體之間智能組合表現(xiàn)出的差別，使差別教育成為必然。古希臘哲學(xué)家亞里士多德認(rèn)為：“公正就是比例，要根據(jù)各自的價(jià)值分配才是公正?！盵8]給予相同的人不平等的分配，或給予不同的人相同的分配都是不公平的。亞里士多德將“平等”分為“無差別平等”和“按比例平等”，兩種“平等”都體現(xiàn)“公平”。在教育活動(dòng)中針對(duì)差異對(duì)象實(shí)施差別對(duì)待，同樣體現(xiàn)教育的“公平”“正義”[9]。教育公平的“公平”本身就包含對(duì)價(jià)值的判斷。“一個(gè)給定的觀察教育不平等的等級(jí)在一個(gè)社會(huì)中被認(rèn)為是相當(dāng)合理的或公正的，在另一個(gè)社會(huì)中則被認(rèn)為不是這樣的。”[10]同樣，“在環(huán)境平等的領(lǐng)域，擁有某一條件的人們存在著平等，而擁有某一條件的群體和不擁有這一條件的群體之間，卻存在著不平等”[11]。對(duì)于“兩為主”政策中“教育公平”的理解，需要辯證地加以思考，既要考慮不同的社會(huì)發(fā)展階段政策客體對(duì)政策導(dǎo)向的價(jià)值判斷[12]，也要考慮政策客體自身的條件差異。

國家“兩為主”政策在推行的過程中，其客體由“流動(dòng)兒童”逐漸轉(zhuǎn)向“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”這一弱勢(shì)群體。公平原則由原來的自由平等原則轉(zhuǎn)向差別原則。審視“兩為主”政策，在政策實(shí)施推行過程中，政策受到時(shí)效性影響，追求絕對(duì)平等或追求平等而無視條件，都是背離辯證法的結(jié)果，陷入了種種背離的癥候與端倪。公平由最初的對(duì)教育機(jī)會(huì)的追求，逐漸轉(zhuǎn)向?qū)逃^程、教育結(jié)果公平的關(guān)注。

3.政策對(duì)教育過程公平與結(jié)果公平的追求：補(bǔ)償原則的適用

補(bǔ)償原則，是指根據(jù)受教育者的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的差距，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位處境不利的受教育者在教育資源配置上予以補(bǔ)償[13]。差別原則和補(bǔ)償原則最大的不同就是補(bǔ)償，差別承認(rèn)差異，補(bǔ)償關(guān)注差距。約翰·羅爾斯曾提出：“社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們適合于最少受惠者的最大利益?！盵14]他認(rèn)為：“只要改善了較不利者的狀況，也就改善了所有人的狀況?！盵15]以此為依據(jù)，約翰·羅爾斯推斷出：“為了平等地對(duì)待所有人，提供真正的同等機(jī)會(huì)，社會(huì)必須更多地注意那些天賦和出生處于較不利狀態(tài)的人們。”[16]補(bǔ)償原則的價(jià)值在于“基本權(quán)利”之外給予弱勢(shì)群體更多的關(guān)注。

“兩為主”政策的初衷是使“流動(dòng)兒童”在義務(wù)教育入學(xué)機(jī)會(huì)方面享有和流入地“戶籍兒童”平等的“基本權(quán)利”。隨著“兩為主”政策的推進(jìn)，我國流動(dòng)兒童在流入地公辦學(xué)校入學(xué)率逐步提升，2018年“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”在公辦學(xué)校入學(xué)率達(dá)到80%[17]。由此，國家政策開始轉(zhuǎn)向關(guān)注流動(dòng)兒童教育的過程公平及結(jié)果公平。流動(dòng)兒童中“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”這一弱勢(shì)群體的家庭背景、學(xué)業(yè)基礎(chǔ)、社會(huì)融入等方面和城市“戶籍兒童”存在差別，這種差別使得“非流動(dòng)兒童”與“流動(dòng)兒童”兩組群體在教育過程與教育結(jié)果上存在差距的可能性加大?！斑M(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”在流入地接受和“戶籍兒童”同樣入學(xué)機(jī)會(huì)的同時(shí)，應(yīng)提供能滿足其享有同等教育結(jié)果的教育補(bǔ)償，使其能適應(yīng)城市學(xué)校環(huán)境、適應(yīng)城市生活、增強(qiáng)社會(huì)融入感等，促其身心均能得到健康發(fā)展。美國著名教育心理學(xué)家布盧姆認(rèn)為，補(bǔ)償原則就是通過提供個(gè)別化幫助，使大多數(shù)學(xué)生達(dá)到課程目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。1981年，美國政府實(shí)施的“開端計(jì)劃”，就是為處境不利的兒童提供補(bǔ)償教育，更好地促進(jìn)社會(huì)的教育公平[18]。

三、“兩為主”教育政策實(shí)施的反思

教育政策的界定至少包括主體、客體、目標(biāo)、過程等四個(gè)方面[19]。就“兩為主”政策而言，政策主體即國家政府，政策體現(xiàn)其意志;政策客體，即政策所作用對(duì)象——“流動(dòng)兒童”;政策目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)“以流入地政府為主”“以公辦學(xué)校為主”;政策過程，是遵循規(guī)范的實(shí)施過程，即在教育公平的核心價(jià)值觀下，所遵循的教育平等原則的實(shí)施過程?！皟蔀橹鳌闭呶谋厩逦磉_(dá)出教育公平政策的邏輯架構(gòu)和實(shí)現(xiàn)教育公平的目標(biāo)訴求?；仡櫿邔?shí)施過程，有兩個(gè)方面仍值得反思。

1.科學(xué)規(guī)范政策文本中的客體概念

“兩為主”相關(guān)政策文件中，針對(duì)政策客體“流動(dòng)兒童”的概念，有不同的表述，容易造成概念混淆。在1996年和1998年國家出臺(tái)的《辦法（試行）》《暫行辦法》中，將“流動(dòng)兒童”表述為“流動(dòng)兒童少年”;在2001年國務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》中，將“流動(dòng)兒童”表述為“流動(dòng)人口子女”。其后諸如《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見》《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》《關(guān)于進(jìn)一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實(shí)施意見》《教育部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好重點(diǎn)大城市義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作的通知》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》等有關(guān)流動(dòng)兒童“兩為主”問題的政策性文件中，涉及流動(dòng)兒童問題時(shí)，都突出“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”概念，所用表述諸如“農(nóng)民工子女（現(xiàn)正式文件文本中禁用語）”“農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員子女”“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”等。

20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者道格拉斯·萊伊曾從平等的對(duì)象、范圍、目標(biāo)等方面對(duì)平等的范疇做了界定[20]。借鑒萊伊對(duì)平等對(duì)象的分類標(biāo)準(zhǔn)的研究，在“兩為主”政策中，針對(duì)“以流入地政府為主”“以公辦學(xué)校為主”這一訴求，“平等”應(yīng)為“流動(dòng)兒童”和“非流動(dòng)兒童”（即“戶籍兒童”）之間的平等。而約翰·羅爾斯對(duì)正義原則的歸納，更為清晰地厘清了政策客體（平等的對(duì)象）的分類?！皟蔀橹鳌闭叩某踔浴耙粤魅氲卣疄橹鳌薄耙怨k學(xué)校為主”這一“基本平等”訴求，適用于所有兒童，即按“流動(dòng)兒童”“非流動(dòng)兒童”（即“戶籍兒童”）分類較為合適。隨著國家“兩為主”政策的推進(jìn)，政策更關(guān)注于“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”這一群體?！傲鲃?dòng)兒童”和“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”明顯不是同一概念，至于在不同文本中出現(xiàn)“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”“農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員子女”“農(nóng)民工子女”（現(xiàn)正式文件文本中禁用語）等相混淆概念，個(gè)人傾向“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”這一概念。

綜合上述，“兩為主”政策客體應(yīng)表述為“流動(dòng)兒童”或“義務(wù)教育階段隨遷子女”，相關(guān)政策中習(xí)慣表述為“流動(dòng)兒童”，但“義務(wù)教育階段隨遷子女”更為精準(zhǔn)。在“兩為主”政策推進(jìn)過程中，政策表現(xiàn)出對(duì)“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”這一政策客體的關(guān)注?！斑M(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”是“流動(dòng)兒童”的子概念，只不過隨著“兩為主”政策推進(jìn)，對(duì)在資源分配上處于社會(huì)不利地位群體的“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”應(yīng)給予相應(yīng)的傾斜與補(bǔ)償?！斑M(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”和“其他隨遷子女”兩組概念對(duì)公平的目標(biāo)訴求在教育機(jī)會(huì)平等（基本平等）層面是一致的，但教育對(duì)象（客體）的差異性、復(fù)雜性以及教育需求的多樣性，表現(xiàn)出受教育者對(duì)教育過程、結(jié)果平等的訴求的差別與差距，這樣就不難解釋“兩為主”政策的客體和后期政策推進(jìn)過程中的客體是不同概念。

2.“教育公平”視域下審視“兩為主”政策哲學(xué)寓意

政策之間相互裹挾，使“兩為主”政策的落實(shí)陷入兩難。如“生均教育經(jīng)費(fèi)”“師生比”“大班額”“就近入學(xué)”等反映教育公平的概念與流動(dòng)兒童“兩為主”政策矛盾的問題，體現(xiàn)出“兩為主”政策與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、城市發(fā)展、人事用編、教育財(cái)政等政策之間的繁雜錯(cuò)節(jié)及相互裹挾，增加了“兩為主”政策實(shí)施、推進(jìn)的難度。實(shí)現(xiàn)流動(dòng)兒童的“兩為主”政策，須要通過以下途徑：（1）增加公辦學(xué)校數(shù)量;（2）增加公辦學(xué)校班級(jí)數(shù)量;（3）增加公辦學(xué)校班級(jí)學(xué)生數(shù)量。增加公辦學(xué)校數(shù)量、班級(jí)數(shù)量需要增加教師，和國家的教師用編制度以“城市‘戶籍人口基數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)”的核算體制相矛盾，從國家從嚴(yán)編制政策的表述分析，國家編制政策（將“流動(dòng)兒童”核定于流入城市）短期內(nèi)無法改變;增加公辦學(xué)校班級(jí)學(xué)生數(shù)量（增加班額），違背國家嚴(yán)控“大班額”政策。各種政策的相互牽制裹挾，將流動(dòng)兒童“兩為主”政策施行置于兩難境地。

“教育公平”視域下審視“兩為主”政策的哲學(xué)寓意，為彌合政策之間相互裹挾拓展新思路?！皟蔀橹鳌闭叩暮诵膬?nèi)容是“流動(dòng)兒童”享有“以流入地政府為主”“以公辦學(xué)校為主”的義務(wù)教育。流動(dòng)兒童對(duì)“以流入地政府為主”“以公辦學(xué)校為主”的訴求，就是要求享有和流入地學(xué)齡兒童平等的教育機(jī)會(huì)，這是“兩為主”政策的初衷，也是教育公平的起點(diǎn)。而“教育公平”涵蓋著教育機(jī)會(huì)、教育過程及教育結(jié)果的公平?！皟蔀橹鳌闭咧小耙粤魅氲卣疄橹鳌薄耙怨k學(xué)校為主”僅僅表達(dá)了對(duì)“基本權(quán)利”平等的訴求，即教育機(jī)會(huì)平等的的訴求;隨著我國義務(wù)教育政策的推進(jìn)，教育公平內(nèi)涵的哲學(xué)寓意在不斷變化，但其最終的落腳點(diǎn)是教育公平與質(zhì)量?！耙怨k學(xué)校為主”是公平的起點(diǎn)，即是對(duì)享有相同質(zhì)量的、公益性的教育的訴求表達(dá)。目前綜合國外經(jīng)驗(yàn)和我國的實(shí)踐分析，我國“購買民辦學(xué)校服務(wù)”和美國社會(huì)學(xué)家克里斯托弗·詹克斯提出的“補(bǔ)償教育憑證制度”有異曲同工之處[21]?！耙怨k學(xué)校為主”，適當(dāng)融入“政府購買民辦學(xué)校服務(wù)”的辦學(xué)形式，無疑是彌合目前我國義務(wù)教育階段流動(dòng)兒童“兩為主”政策中公辦學(xué)校不足的有效途徑。

四、結(jié)語

基于教育公平視域?qū)徱暋傲鲃?dòng)兒童”在“流入地”城市享有“以流入地政府為主”“以公辦學(xué)校為主”的“兩為主”政策可知，這一政策初衷是遵循教育公平的自由平等原則，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)兒童義務(wù)教育機(jī)會(huì)均等的“基本平等”，但在“教育公平”視域下的“兩為主”政策的哲學(xué)寓意并不僅限于此，它還意味著給予那些具有較少機(jī)遇的人以更多補(bǔ)償?！耙怨k學(xué)校為主”是基于義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性和政府的公益性功能提出的，但并不排斥其他辦學(xué)形式的參與和融入。流動(dòng)兒童在流入地選擇“公辦學(xué)校”并非必然，無論是“政府購買服務(wù)的民辦學(xué)?！?，還是其他辦學(xué)形式，只要體現(xiàn)政府公益性和保證公辦學(xué)校同等質(zhì)量，同樣可以讓流動(dòng)兒童享有公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育?！皟蔀橹鳌敝小耙粤魅氲卣疄橹鳌薄耙怨k學(xué)校為主”僅僅是政策的初衷，通過對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)教育過程、教育結(jié)果的公平才能彰顯出“兩為主”政策追求“教育公平”的真正哲學(xué)寓意。

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[作者：朱海濤（1969-），男，江蘇徐州人，徐州工程學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部，碩士。]

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