行政法院的中國試驗(yàn)
——基于24萬份判決書的研究

馬 超 鄭兆祐 何海波

一、導(dǎo)論

建立于1989年的行政訴訟制度，肩負(fù)著解決糾紛與監(jiān)督行政的重大使命。然而在實(shí)踐中，本來是要監(jiān)督地方政府的法院卻始終難以擺脫地方政府的干預(yù)。法院鑲嵌在“一級管一級”的治理結(jié)構(gòu)中，人員編制、財(cái)政預(yù)算、物資保障基本掌握在同級政府手里。這導(dǎo)致法院面對被告席上的行政機(jī)關(guān)往往“腰桿不硬”，難以公正裁判，進(jìn)而形成行政訴訟“立案難、審理難、判決難”的困頓局面。(1)對行政訴訟實(shí)施狀況的調(diào)研和分析，參見何海波：《困頓的行政訴訟》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期；林莉紅主編：《行政法治的理想與現(xiàn)實(shí)：〈行政訴訟法〉實(shí)施狀況實(shí)證研究報(bào)告》，北京大學(xué)出版社2014年版；Kwai Hang Ng & Xin He, Embedded Courts: Judicial Decision-Making in China, Cambridge University Press, 2017。越來越多的人認(rèn)識到，這種管理體制上的矛盾已經(jīng)成為行政訴訟充分實(shí)現(xiàn)其功能的主要障礙。如何在制度上隔絕或減少來自地方政府的影響，成為我國行政訴訟改革的核心課題之一。

圍繞行政審判體制的問題，各級法院曾作過一系列探索，學(xué)術(shù)界也有各種設(shè)想。(2)參見馬懷德、王亦白：《透視中國的行政審判體制：問題與改革》，載《求是學(xué)刊》2002年第3期；何海波：《行政審判體制改革芻議》，載《中國法律評論》創(chuàng)刊號，法律出版社2014年版。例如，以區(qū)縣政府為被告的行政案件管轄上提一級，由中級法院審理；(3)參見《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2000〕8號，已廢止)第8條第1項(xiàng)(被告為縣級以上政府且基層法院不適宜審理的案件，由中級法院審理)；《行政訴訟法》(2014年修正)第15條第1項(xiàng)(對縣級以上地方政府所作的行政行為不服的，都由中級法院管轄)。浙江臺州、河南全省一度實(shí)行行政案件交叉管轄，由異地法院審理；(4)參見顧春：《“民告官異地審”管用嗎？》，載《人民日報(bào)》2007年5月14日，第10版；龔金星、馬躍峰：《異地管轄，“民告官”還難嗎？》，載《人民日報(bào)》2015年11月6日，第20版。最高法院還曾推動行政案件相對集中管轄，即由一家基層法院管轄周邊幾個(gè)區(qū)縣的行政案件。(5)參見《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，法〔2013〕3號，2013年1月4日發(fā)布。但這些改革有的尚在進(jìn)行，情況不明，有的因問題較多，難以持續(xù)。為減少地方干預(yù)，中央還著力推動“省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”。(6)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過。這一重大改革設(shè)想如能實(shí)現(xiàn)，自然會對包括行政訴訟在內(nèi)的各類訴訟產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。但迄今為止，這一項(xiàng)改革仍有待落實(shí)。在討論中，也有不少人主張，在最高法院的“大屋頂”之下建立一套專門的行政法院系統(tǒng)，以擺脫區(qū)縣政府的影響。(7)參見江必新：《中國行政審判體制改革研究——兼論我國行政法院體系構(gòu)建的基礎(chǔ)、依據(jù)及構(gòu)想》，載《行政法學(xué)研究》2013年第4期；馬懷德：《行政審判體制改革的目標(biāo)：設(shè)立行政法院》，載《法律適用》2013年第7期。這一思路后來在“跨行政區(qū)劃法院”的名義下，得到部分采納。

鐵路法院作為跨行政區(qū)劃法院審理行政案件，是中共十八大后司法改革的一項(xiàng)重要舉措。2014年10月召開的十八屆四中全會明確提出，“完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度”，并特別要求，“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”。(8)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過。緊隨其后通過的新《行政訴訟法》和司法文件對跨行政區(qū)劃法院審理行政案件作了具體規(guī)定。(9)《行政訴訟法》(2014年修正)第18條第2款：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2019)》(法發(fā)〔2015〕3號)和《最高人民法院關(guān)于人民法院跨行政區(qū)域集中管轄行政案件的指導(dǎo)意見》(法發(fā)〔2015〕8號)對跨行政區(qū)劃法院作了具體規(guī)定。當(dāng)時(shí)，鐵路法院系統(tǒng)剛剛從鐵道部轉(zhuǎn)隸，歸省級黨委和高級法院直接管理。在此情況下，由鐵路法院承擔(dān)跨行政區(qū)劃法院的角色可謂順理成章。雖然它沒有“行政法院”之名，但可以說是初級版的行政法院或者“準(zhǔn)行政法院”。(10)將跨行政區(qū)劃法院看作“行政法院”的過渡方案，也是學(xué)者和法官的普遍看法。參見馬懷德：《跨行政區(qū)劃法院如何建構(gòu)》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2015年3月23日，第5版；程琥：《國家治理現(xiàn)代化與行政審判體制改革——兼論跳出行政訴訟管轄改革周期率的因應(yīng)之道》，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2021年第3期，第21頁。雖然沒有實(shí)行“中央直管”，但這已經(jīng)是我國行政訴訟歷史上為克服地方干預(yù)所作出的最大努力了。

自2015年至今，有近30家鐵路法院開展了行政訴訟業(yè)務(wù)，審理了大約10萬起行政案件。伴隨著改革舉措的實(shí)施，人們的關(guān)注也從制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向改革成效，一些問題開始浮現(xiàn)：鐵路法院在行政審判上究竟實(shí)效如何？它是否實(shí)現(xiàn)了杜絕地方干預(yù)的改革目標(biāo)？是否展現(xiàn)出相較于普通法院的體制優(yōu)勢？上述問題對行政審判體制的進(jìn)一步改革至關(guān)重要，但迄今為止，除了個(gè)別法院的零星報(bào)告，尚無全面、可靠的回答。學(xué)術(shù)界曾對異地管轄、省級人財(cái)物統(tǒng)管等改革作過實(shí)證研究，而有關(guān)鐵路法院或跨行政區(qū)劃法院的實(shí)證文獻(xiàn)至今空白。(11)對行政訴訟其他改革的實(shí)證研究，可以參見常延龍、龍小寧、孟磊：《異地審理、司法獨(dú)立性與法官裁決——基于廣東省江門市司法制度改革的實(shí)證研究》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》第19卷第1期(總第75期)，北京大學(xué)出版社2020年版；向淼、范良聰：《行政訴訟異地管轄制度實(shí)施效果的實(shí)證研究》，載《治理研究》2021年第1期；Hui Zhou, Junqiang Liu, Jiang He & Jianxin Cheng, Conditional Justice: Evaluating the Judicial Centralization Reform in China, Journal of Contemporary China, Vol.30, p.434-450(2021)。

有鑒于此，本文嘗試?yán)弥袊门形臅W(wǎng)所公開的2015—2019年間的裁判文書，對全國范圍鐵路法院審理行政案件的效果進(jìn)行實(shí)證研究?？紤]到多數(shù)讀者對鐵路法院比較陌生，下面先簡要介紹鐵路法院的由來和近年來的改革歷程。接著，交待數(shù)據(jù)來源、研究設(shè)計(jì)和主要發(fā)現(xiàn)，對回歸模型做穩(wěn)健性檢驗(yàn)。之后，將對我們的發(fā)現(xiàn)提出解釋，并做進(jìn)一步驗(yàn)證。文章最后將提出下一步改革和研究的建議。

二、鐵路法院審理行政案件

我國鐵路運(yùn)輸法院系統(tǒng)是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)體制的產(chǎn)物，初建于1953年，幾年后被撤銷，1980年重建。鐵路法院包含基層、中級、高級三個(gè)層級，由鐵道部直屬管理。其中，鐵路高級法院于1987年被撤銷，基層和中級兩級則保留至今。至2012年被移交，全國總計(jì)設(shè)立了17個(gè)鐵路中級法院和58個(gè)鐵路基層法院。(12)有關(guān)鐵路法院的歷史，可以參見萬鄂湘主編：《專門法院改革的路徑與成效》，人民法院出版社2013年版，第103-108頁。從體制淵源來看，鐵路法院系統(tǒng)與地方政府并無密切聯(lián)系。

鐵路法院的改制啟動于本世紀(jì)。2010年底，在中央編辦牽頭、“兩高”和相關(guān)部委的共同參與下，確定了將鐵路法檢系統(tǒng)由鐵道部整體移交普通法檢系統(tǒng)的改革方針。(13)參見中央編辦、最高人民法院和最高人民檢察院、財(cái)政部、人力資源和社會保障部、鐵道部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于鐵路法院檢察院管理體制改革若干問題的意見》，鐵政法〔2010〕238號，2010年12月8日下發(fā)。關(guān)于改制過程的報(bào)道，可以參見葉逗逗：《鐵路公檢法改制低調(diào)緩進(jìn)》，載《財(cái)新周刊》2011年第11期。2011年，最高法院發(fā)文，決定對移交后的鐵路法院由“駐在地的省一級黨委和高級人民法院，實(shí)行屬地管理”。(14)《最高人民法院關(guān)于推進(jìn)鐵路法院管理體制改革工作的意見》(法發(fā)〔2011〕12號)，2011年8月7日下發(fā)。由此，確立了鐵路法院“省級直管”的管理體制，即絕大多數(shù)鐵路法院的人員編制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)由省一級提供，實(shí)行“去地方化”管理。(15)參見同前注〔12〕，萬鄂湘主編書，第120頁；最高人民法院行政審判庭編著：《行政訴訟跨區(qū)劃管轄改革實(shí)踐與探索》，人民法院出版社2018年版。至2012年6月底，鐵路法院與鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)完成脫鉤，徹底納入國家司法管理體系。此后，在審判體制改革的討論中，鐵路法院獨(dú)立于地方政府的體制特征受到關(guān)注，“借殼上市”、建立行政法院或者跨行政區(qū)劃法院的構(gòu)想也由此萌發(fā)。

2015年1月，北京第四中級人民法院(原北京市鐵路運(yùn)輸中級人民法院)和上海市第三中級人民法院(原上海市鐵路運(yùn)輸中級人民法院)作為跨行政區(qū)劃法院的先行試點(diǎn)法院，開始受理特定類型的行政案件。之后，改革在全國范圍逐步展開。截至2019年，全國共有29個(gè)鐵路基層法院和10個(gè)鐵路中級法院受理行政案件(表1)，占鐵路法院總數(shù)的一半以上。這些鐵路法院分布在18個(gè)省份(含直轄市)，其中9個(gè)省份有兩級鐵路法院同時(shí)受理行政案件(甘肅、廣東、廣西、河南、湖北、江西、陜西、上海、云南)。

表1 受理行政案件的鐵路法院(截至2019年)

需要說明的，各鐵路法院并非只受理行政案件，它們也同時(shí)按上級法院規(guī)定受理其他類型的案件。比如，2017年北京市四中院受理的非行政案件約占全部案件的25%。(16)參見楊晉東、鄒慧：《“五改革、五創(chuàng)新”推進(jìn)跨區(qū)劃法院改革——北京四中院召開建院兩周年新聞通報(bào)會》，載北京市第四中級人民法院網(wǎng)站2017年1月5日，http://bj4zy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2017/01/id/2516395.shtml。此外，鐵路法院并非審理其轄區(qū)內(nèi)的所有一審行政案件，各鐵路法院具體的管轄范圍也存在差異。比如，北京市四中院主要受理北京市范圍內(nèi)以區(qū)縣政府為被告的一審行政案件，上海市三中院主要受理以上海市政府為被告的一審行政案件。

三、數(shù)據(jù)來源與研究方法

(一)數(shù)據(jù)來源與整理

我們的原始數(shù)據(jù)來源于中國裁判文書網(wǎng)。2020年7月，我們通過一家法律科技公司獲得了中國裁判文書網(wǎng)自2014年上線以來所有公開的行政裁判文書，其中一審裁判文書約71萬份、一審判決書近24萬份。我們所獲的一審判決書大約占全國法院相應(yīng)時(shí)段內(nèi)判決結(jié)案的45%。(17)有關(guān)裁判文書上網(wǎng)公開的情況，可以參見馬超、于曉虹、何海波：《大數(shù)據(jù)分析：中國司法裁判文書上網(wǎng)公開報(bào)告》，載《中國法律評論》2016年第4期；唐應(yīng)茂：《司法公開及其決定因素：基于中國裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)分析》，載《清華法學(xué)》2018年第4期；楊金晶、覃慧、何海波：《裁判文書上網(wǎng)公開的中國實(shí)踐——進(jìn)展、問題與完善》，載《中國法律評論》2019年第6期。與一些通過爬蟲技術(shù)獲取裁判文書的先前研究相比，我們的數(shù)據(jù)避免了爬取不全面的缺陷，應(yīng)當(dāng)是迄今同類研究中最為全面的。

盡管如此，我們并不完全清楚那些未公開的裁判文書是什么，也不能完全確定數(shù)據(jù)缺漏對研究結(jié)果的影響。在有官方統(tǒng)計(jì)可資對比的2015年和2016年，公開數(shù)據(jù)庫顯示的原告勝訴率比官方統(tǒng)計(jì)的原告勝訴率高出6、7個(gè)百分點(diǎn)。(18)根據(jù)《中國法律年鑒》所給出的數(shù)據(jù)計(jì)算，原告在2015和2016年的判決勝訴率分別是31%和31.5%；本文數(shù)據(jù)集中，原告在相應(yīng)年份的判決勝訴率分別是36.9%和38%。我們猜測，這種情況主要是裁判文書上網(wǎng)公開的規(guī)則導(dǎo)致的。當(dāng)前的公開規(guī)則以裁判文書“發(fā)生法律效力”為條件。也就是，當(dāng)事人提起上訴的一審判決書，一般要等二審裁判生效后公布；已經(jīng)公布的裁判文書發(fā)現(xiàn)有問題的，也會撤回。(19)參見《行政訴訟法》(2014年修正)，第65條；《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》，法釋〔2016〕19號，第7條。因此，被二審和再審改判的一審判決書很可能不會出現(xiàn)在公開數(shù)據(jù)庫中。而被二審和再審改判的一審判決，多數(shù)是原告敗訴、行政機(jī)關(guān)勝訴的。這意味著，公開文書缺失了一部分行政機(jī)關(guān)勝訴的文書，從而提高了原告勝訴判決在公開數(shù)據(jù)庫中所占的比例。因此，本文統(tǒng)計(jì)的原告勝訴率可能有所高估。但這種情況同樣發(fā)生在鐵路法院和普通法院、發(fā)生在基層法院和中級法院，而本文的研究主要是對比不同性質(zhì)和層級法院的審判效果，因此，這種情況應(yīng)當(dāng)不會導(dǎo)致分析結(jié)果的系統(tǒng)性偏差。

獲取原始文書之后，我們首先建立了一個(gè)涵蓋文書各種關(guān)鍵信息的變量表，包括文書類型、立案和裁判時(shí)間、原被告身份及所在地、法院名稱、類型、層級及所在地、被訴行政行為類型、所涉行政管理領(lǐng)域、判決結(jié)果等40余項(xiàng)信息。之后，在和同一家公司合作的基礎(chǔ)上，我們采用多種自然語言處理模型，輔之以人工校正，一些缺失值也通過機(jī)器比對和人工識別加以補(bǔ)充。經(jīng)過反復(fù)操作、多輪完善，提取出每一份行政裁判文書的關(guān)鍵信息。這一過程耗時(shí)一年之久。最后，我們隨機(jī)抽取千分之一的文書樣本，通過人工比對，確定各項(xiàng)信息的機(jī)器標(biāo)注正確率在90%—99%之間，平均正確率為97.9%。對于大規(guī)模文本標(biāo)注來說，這已經(jīng)是一個(gè)非常理想的結(jié)果。謹(jǐn)慎起見，我們還進(jìn)行了額外的測試，表明占比極小的錯(cuò)誤項(xiàng)是隨機(jī)產(chǎn)生的。

本文的研究目標(biāo)是評估鐵路法院在行政案件的審判上相較于普通法院是否能夠更有效地抵制來自地方的影響。為此，我們選擇2015—2019年期間由基層法院和中級法院所作的一審行政判決書作為本文的研究數(shù)據(jù)庫。由于知識產(chǎn)權(quán)法院、海事法院等專門法院的管理體制與普通法院存在較大差異，我們剔除了這些法院審理的行政案件?？紤]到裁判文書上網(wǎng)公開存在一定的滯后性，2020年應(yīng)公開文書缺失率較大，我們沒有采用2020年的文書。目前的研究數(shù)據(jù)庫中，一審行政判決書共23.8萬份，其中7.3%是由鐵路法院作出的。普通法院和鐵路法院一審行政判決書在各年度的分布情況，見圖1。

圖1 普通法院和鐵路法院一審判決書的比例

(二)統(tǒng)計(jì)變量的確定

研究涉及的關(guān)鍵自變量和因變量均為二分變量，分別用0和1賦值。我們采用判決類型來判斷原告是勝訴還是敗訴：法院判決變更或者撤銷行政行為、確認(rèn)違法或無效、責(zé)令履行或賠償?shù)模J(rèn)定原告勝訴；法院判決維持行政行為或者駁回全部訴訟請求的，認(rèn)定原告敗訴。具體操作時(shí)，我們提取判決書主文(“判決如下”之后部分)的第一項(xiàng)判決內(nèi)容。

關(guān)于上述標(biāo)準(zhǔn)，有兩個(gè)可能的質(zhì)疑需要先作解釋。一是，法院判決并不一定完全支持其中一方而否定另一方，“各打五十大板”的情況并不少見，因此以判決類型來判斷原告是否勝訴并不精確。這一質(zhì)疑不無道理。但是，判斷一個(gè)案件是否實(shí)質(zhì)上勝訴，其標(biāo)準(zhǔn)本來就不易確定；對每一個(gè)案件作實(shí)質(zhì)判斷，在大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中更是無法實(shí)現(xiàn)。二是，各地行政執(zhí)法水平不一，是否“原告勝訴越多越好”也大可疑問。對此，我們的回答是：在目前的執(zhí)法和司法環(huán)境下，原告勝訴不易，用原告勝訴率作為衡量法院公正審判的指標(biāo)仍是有效的。而且，我們比較的大體上是同一地區(qū)鐵路法院和普通法院審理案件的情況，地區(qū)差異已使用固定效應(yīng)進(jìn)行控制。此外，在既有研究中，用原告勝訴率作為行政審判效果的指標(biāo)也是通行方法。(20)參見同前注〔11〕，Hui Zhou et al.文，第434-450頁。

接下來，我們用原告勝訴的判決文書數(shù)量除以法院判決文書數(shù)量，來統(tǒng)計(jì)原告的勝訴率。與我們的預(yù)期相反，初步的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，原告在鐵路法院的勝訴率不如在普通法院的勝訴率。具體地說，在觀察區(qū)間內(nèi)，原告在普通法院的勝訴率有41%，而在鐵路法院的勝訴率只有32%，兩者相差9個(gè)百分點(diǎn)。一個(gè)簡單的T檢驗(yàn)也表明，這種差異(p<0.001)在統(tǒng)計(jì)學(xué)上也是非常顯著的。當(dāng)我們進(jìn)一步對比不同層級法院的情況時(shí)，發(fā)現(xiàn)勝訴率的差異在兩級法院有所不同(圖2)。這種差異有待后文通過多變量回歸分析進(jìn)一步確認(rèn)。

圖2 原告勝訴率(95%置信區(qū)間)

在自變量和因變量之外，我們盡可能多地從文書中提取可能影響判決結(jié)果的其他因素，作為回歸分析的控制變量?？刂谱兞堪ǎ罕辉V行政行為類型、所涉行政管理領(lǐng)域、原告身份(自然人/組織)、原告人數(shù)、原告是否有律師代理、被告數(shù)量、被告是否有律師代理、案件是否存在第三人。

為考察被告的行政級別對法院判決結(jié)果的影響，我們還對被告級別進(jìn)行了標(biāo)注：高于審理法院級別的被告(文中籠統(tǒng)地稱為“上級機(jī)關(guān)”)賦值為1，否則為0。根據(jù)它們在中國五級政府體系中所處的層級，國務(wù)院部門、省級政府及其部門視為高于中級法院，前述機(jī)關(guān)、地級市政府及其部門視為高于基層法院。圖3是以上級機(jī)關(guān)為被告的案件在不同法院的占比情況。從中可以發(fā)現(xiàn)，在中級法院審理的案件中，以上級機(jī)關(guān)為被告的案件占比較??；但在基層法院(尤其是鐵路基層法院)，以上級機(jī)關(guān)為被告的案件和以同級或者下級機(jī)關(guān)為被告的案件數(shù)量比較接近。

圖3 以上級機(jī)關(guān)為被告的案件在不同法院的占比

考慮到中國社會存在較為明顯的地區(qū)差異，我們在與具體案情相關(guān)的變量之外，還加入了法院所在地級市的相關(guān)變量。我們使用四個(gè)變量來代表一個(gè)地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況：人口規(guī)模、人均GDP、外商直接投資規(guī)模和房地產(chǎn)投資規(guī)模。這些變量通常與該地法院的案件數(shù)量和判決結(jié)果有關(guān)。例如，對房地產(chǎn)行業(yè)的大量投資可能引發(fā)較多的征地拆遷案件，而法院在審理這類案件時(shí)往往承受更大的壓力。在回歸分析中，我們對這四個(gè)變量都進(jìn)行滯后一年處理。

(三)研究模型的建立

行政案件的判決結(jié)果，可以看成是由與案件相關(guān)的各種變量和案件發(fā)生地的城市相關(guān)變量共同作用的結(jié)果。換言之，單個(gè)案件的結(jié)果同時(shí)受到個(gè)體因素和群體因素的影響。對于這種情況，多層次模型應(yīng)當(dāng)是比較合適的處理方案。在政治科學(xué)中，多層次模型比較廣泛地應(yīng)用于對公眾意見傾向的研究，因?yàn)檫@一模型能夠更準(zhǔn)確地估計(jì)個(gè)人因素和地區(qū)因素對選民意識形態(tài)和政治偏好的影響。(21)See Devin Caughey & Christopher Warshaw, Public Opinion in Subnational Politics, Journal of Politics, Vol.81, No.1, p.353-363(2019).此外，考慮到各個(gè)鐵路法院開門受理行政案件的時(shí)間并不相同，我們的數(shù)據(jù)集跨越了多個(gè)年份，多層次模型允許截距隨年份和城市的不同而變化。

我們將回歸模型表述如下：

Winijt=αjt+β(RTC)ijt+Cijtκ1+Mjtκ2+εijt

其中αjt=γ0+γ1(Municipality)j+γ2(Year)t+μjt

Winijt在其中代表結(jié)果變量，即原告是否在t年的j市贏得了案件i；Cijtκ1和Mjtκ2分別代表城市和案件的相關(guān)變量及其對應(yīng)系數(shù)的向量。因?yàn)楦鱾€(gè)省可能在不同的城市采用不同的案件分配規(guī)則，我們在多層次模型中同時(shí)包含對年份和城市的考量，這使我們能夠解釋其他未觀察到的與年份和城市相關(guān)的特定因素。這些因素可能影響了行政案件在鐵路法院和普通法院之間的分配，以及法院的判決結(jié)果。

β是我們所關(guān)心的最重要的系數(shù)。如果鐵路法院相比普通法院，確實(shí)能夠有效避免地方因素的影響，作出對原告更有利的判決，那么其系數(shù)應(yīng)當(dāng)是正向且顯著的；反之，如果系數(shù)是負(fù)向且顯著，那么，鐵路法院改革可能加劇了地方因素對行政審判的影響；而如果估計(jì)結(jié)果在統(tǒng)計(jì)上不顯著，那么，鐵路法院和普通法院的審判效果不存在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的差異。如果出現(xiàn)后兩種情況，那將表明改革可能沒有起到預(yù)期的效果。

需要說明的是，雖然因變量是一個(gè)二分變量，但我們依然采用多層次線性模型進(jìn)行估計(jì)。原因有兩方面。首先，由于我們對中級法院和基層法院進(jìn)行單獨(dú)的回歸分析，以觀察特定變量對不同層級法院的影響，線性模型相較于非線性模型(如logit或probit)更適合于比較基于不同子數(shù)據(jù)集所得出的回歸系數(shù)。其次，我們還著重觀察了上級機(jī)關(guān)作被告時(shí)，各個(gè)變量的相關(guān)性是否會發(fā)生變化，線性模型可以讓我們直接對交互項(xiàng)進(jìn)行建模和解釋。我們在后文還使用多層次logit模型對分析的主要結(jié)果進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。結(jié)果表明，兩種模型在估計(jì)系數(shù)的符號和統(tǒng)計(jì)顯著性水平上是相似的。

四、研究發(fā)現(xiàn)與穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(一)主要發(fā)現(xiàn)

如表2所示，在本文的數(shù)據(jù)集中，原告勝訴率在基層法院和中級法院基本相同。其他方面，基層法院審理的案件約是中級法院的4倍；鐵路法院審理的案件占比在中級法院略高于基層法院，但均未超過10%。兩級法院的原告均以自然人為主，原告律師代理率也基本一致，均在半數(shù)左右；兩級法院被告的律師代理率均在四成左右。多個(gè)被告的案件比例也大致相當(dāng)，但基層法院處理的以上級機(jī)關(guān)為被告的案件比例是中級法院的2.5倍左右。群體訴訟在兩級法院均占比極小，基層法院涉及第三人的案件占比是中級法院的2倍左右。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

表3是鐵路法院審理案件的回歸分析結(jié)果。為了觀察關(guān)鍵系數(shù)是如何因法院層級而變化的，我們對中級法院和基層法院審理的案件分別進(jìn)行回歸。模型(1)和(3)是本文的基準(zhǔn)模型，模型(2)和(4)是在基準(zhǔn)模型的基礎(chǔ)上加入了鐵路法院與被告級別的交互項(xiàng)，以檢驗(yàn)當(dāng)被告是上級機(jī)關(guān)時(shí)，鐵路法院與判決結(jié)果的相關(guān)性是否發(fā)生變化。ANOVA檢驗(yàn)表明，納入交互項(xiàng)顯著改善了兩個(gè)子數(shù)據(jù)集的模型擬合度(p<0.05)。

表3 鐵路法院審判效果的回歸分析

就我們的研究目的而言，有兩個(gè)結(jié)果特別值得重視。首先，不同層級的鐵路法院發(fā)揮的效果并不相同。在中級法院層面，模型(1)中鐵路法院的回歸系數(shù)為負(fù)，且p值在0.1水平上顯著；但在基層法院，模型(3)和模型(4)中的鐵路法院回歸系數(shù)均為正，且p值分別在0.1和0.01水平上顯著。這表明，鐵路基層法院相較于普通基層法院，判決原告勝訴的機(jī)會更高；鐵路中級法院相較于普通中級法院，判決原告勝訴的機(jī)會反而更低。其次，被告的級別似乎對鐵路法院的判決傾向有重要影響。交互項(xiàng)的系數(shù)在模型(2)和模型(4)中均為負(fù)，且在0.01水平上顯著。這表明，當(dāng)被告的行政級別高于審理法院時(shí)，原告勝訴的可能性明顯降低。也就是說，面對上級機(jī)關(guān)為被告的案件時(shí)，鐵路法院審理難度明顯增大。

圖4展示的是基于模型(2)和模型(4)，當(dāng)鐵路法院面對上級機(jī)關(guān)時(shí)的估計(jì)邊際效應(yīng)。與同級普通法院相較，鐵路中院在面對上級被告時(shí)承受了更大的壓力。而對于鐵路基層法院，考慮到其估計(jì)效應(yīng)的置信區(qū)間包含零點(diǎn)，上級機(jī)關(guān)的因素似乎沒有對它的審判效果產(chǎn)生影響。

圖4 鐵路法院的回歸分析估計(jì)值(95%置信區(qū)間)

需要指出的是，雖然鐵路中院審理上級機(jī)關(guān)為被告的案件時(shí)，原告勝訴的可能性更小，但以上級機(jī)關(guān)為被告的案件在鐵路中院占比很小(不到10%，見圖3)，因此不能簡單地下結(jié)論說，鐵路法院改革在中級法院層面是無效的。對于在中級法院占大多數(shù)的以下級行政機(jī)關(guān)為被告的案件，鐵路法院的表現(xiàn)與普通法院沒有統(tǒng)計(jì)學(xué)上的顯著差異。而鐵路基層法院的改革在總體上提高了原告的勝訴可能性。這說明，除了鐵路中院受理的那一小部分以上級機(jī)關(guān)為被告的案件，兩級鐵路法院相較于普通法院，至少總體上沒有使原告面臨更惡劣的境遇，其中一部分案件還為原告爭取到了更為有利的處境(見表4)。據(jù)此可以認(rèn)為，以“省級直管”的鐵路法院作為跨行政區(qū)劃法院審理行政案件，在整體上取得了一定的改革成效。

表4 鐵路法院改革的效果估計(jì)

除了前述報(bào)告的主要結(jié)果，一些控制變量的結(jié)果也頗為有趣。一是，在中級法院層面，組織型原告似乎比自然人原告更具有勝訴可能性。二是，原告聘請律師似乎能夠增加原告勝訴的幾率；而在被告聘有律師的案件中，原告的勝訴率同樣增高。后一反?，F(xiàn)象自然不是被告聘請律師起了負(fù)面作用，而更可能是因?yàn)楸桓嬉庾R到這些案件敗訴風(fēng)險(xiǎn)較大所以聘請律師。三是，在中級法院層面上，當(dāng)案件涉及第三人時(shí)，原告更有可能贏得官司。這可能是因?yàn)榇祟惏讣?shí)質(zhì)上是私人之間的糾紛，并不牽扯政府的實(shí)質(zhì)性利益，法院判決受地方因素影響較小。(22)此前已有學(xué)者在實(shí)證研究中觀察到了同類現(xiàn)象。See Benjamin L.Liebman, Margaret E.Roberts, Rachel E.Stern & Alice Z.Wang, Mass Digitization of Chinese Court Decisions: How to Use Text as Data in the Field of Chinese Law, Journal of Law and Courts, Vol.8, No.2, p.177-201(2020).但奇怪的是，在基層法院卻沒有觀察到同樣的現(xiàn)象。這一問題有待未來研究作出解釋。四是，平均而言，在人口更多、人均GDP更高、房地產(chǎn)投資規(guī)模更大的城市，原告勝訴可能性更低。這可能是因?yàn)?，這些城市相對發(fā)達(dá)，行政執(zhí)法水平較高。

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

由于各個(gè)鐵路法院對行政案件的管轄范圍是由上級法院規(guī)定的，鐵路法院受理案件不是一個(gè)隨機(jī)的過程。為了緩解案件異質(zhì)性、遺漏變量、測量誤差等內(nèi)生性問題對本文模型的影響，確保前文的主要結(jié)果不是由我們的建模偏好或者地區(qū)層面的變量所致，我們進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。限于篇幅，我們將穩(wěn)健性檢驗(yàn)的回歸表放進(jìn)本文的附錄里。(23)附錄鏈接：https://pan.baidu.com/s/1asC7i010COUOfec3tCbQoQ，提取碼：1234。此處主要報(bào)告我們進(jìn)行了哪些穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

首先，我們使用多層次logit模型進(jìn)行了與前文同樣的分析(附表1)。其次，我們在數(shù)據(jù)集中剔除了那些尚未開展鐵路法院改革的省份的案件，再對剔除后的數(shù)據(jù)集進(jìn)行與前文相同的分析(附表2和附表3)。這一做法可以消除各省具體改革決定中難以被外界觀察到的混雜因素的影響?；陬愃频脑?，我們還將樣本限制在同類行政管理領(lǐng)域和行政行為中進(jìn)行同樣的分析，以排除那些我們未觀察到的因素對鐵路法院審理行政案件的影響(附表4)。再次，我們將基準(zhǔn)模型中的四個(gè)地區(qū)變量剔除之后，又進(jìn)行了與前文同樣的分析(附表5)。經(jīng)過上述幾種穩(wěn)健性檢驗(yàn)得出的結(jié)果，與前文基本一致，這證明本文的主要結(jié)論是成立的。

除此之外，我們還進(jìn)行了匹配估計(jì)。這是一種常用于非實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)或觀測數(shù)據(jù)的因果識別技術(shù)。(24)See Elizabeth Williamson, Ruth Morley, Alan Lucas & James Carpenter, Propensity Scores: From Na?ve Enthusiasm to Intuitive Understanding, Statistical Methods in Medical Research, Vol.21, No.3, p.273-293(2011).簡單來說，如果兩個(gè)樣本間在可測量到的實(shí)驗(yàn)前變量的結(jié)果近乎一致，觀察結(jié)果理論上應(yīng)該只因處理狀態(tài)(鐵路法院是否作出判決)而有所不同，故而能部分識別出實(shí)驗(yàn)導(dǎo)致的平均處理效應(yīng)。我們首先使用包含所有控制變量的logit模型來估計(jì)傾向值(一個(gè)案件被分配給鐵路法院的概率)，然后根據(jù)預(yù)測概率匹配觀察結(jié)果。該模型同樣考慮了固定效應(yīng)，以解釋與年份和地區(qū)有關(guān)的不可觀察因素。(25)See Matthew Blackwell & Soichiro Yamauchi, Adjusting for Unmeasured Confounding in Marginal Structural Models with Propensity-Score Fixed Effects, The Annual Summer Meeting of the Political Methodology Society, 2021, https://arxiv.org/pdf/2105.03478.pdf.結(jié)果顯示，我們進(jìn)行匹配估計(jì)后鐵路法院改革效果的平均估計(jì)值(ATT)與圖4基本一致(附圖1)。

(三)對三類案件的附加分析

既有研究發(fā)現(xiàn)，行政審判會受到一些特定因素的影響。比如，由于職能權(quán)限的不同，地方人民政府顯然比其職能部門有更大的影響力，法院在審理縣級以上政府作被告的案件時(shí)面臨的壓力可能也是完全不同的。在政府職能部門中，面對公安機(jī)關(guān)等一些強(qiáng)勢部門時(shí)，法院通常會采取相對更為保守的立場。(26)參見同前注〔11〕，Hui Zhou et al.文，第434-450頁。又如，在涉及地方政府的“中心工作”時(shí)，法院也可能會更多地支持行政機(jī)關(guān)。為了觀察鐵路法院在面對上述情況是否有別于普通法院，我們做了三個(gè)額外的分析。

首先，我們單獨(dú)抽取“以地方人民政府為被告”的案件，使用表3的模型進(jìn)行分析，以觀察鐵路法院在審理此類案件時(shí)與同級普通法院相較是否有所不同(圖5，回歸表見附表6)?；貧w結(jié)果顯示，鐵路中院在審理以地級市政府為被告的案件時(shí)，相較同級普通法院，更有可能支持原告一方。其他幾種情形因置信區(qū)間包含零點(diǎn)，不具有統(tǒng)計(jì)上的顯著差異。這說明，即便面對“最難啃的骨頭”，鐵路中院也表現(xiàn)出了一定的改革效果。

圖5 鐵路法院的回歸分析估計(jì)值—以人民政府為被告的案件(95%置信區(qū)間)

其次，我們以“被告是否為公安機(jī)關(guān)”對數(shù)據(jù)集進(jìn)行重新分組，再進(jìn)行與基準(zhǔn)模型相同的分析(表5)?；貧w結(jié)果顯示，當(dāng)被告為公安機(jī)關(guān)時(shí)，兩級鐵路法院在一審判決中支持原告的可能性確實(shí)更低。相比之下，其他案件的回歸結(jié)果與表3仍然是基本一致的?？梢?，鐵路法院改革似乎并未在此類案件中發(fā)揮作用。

表5 涉公安機(jī)關(guān)案件的回歸分析(完整表見附表7)

再次，我們按照是否與地方政府“中心工作”相關(guān)，挑選出幾類案件，觀察鐵路法院在審理時(shí)是否態(tài)度有別?；诮?jīng)驗(yàn)判斷，政府信息公開案件通常不涉及地方政府的核心利益，我們將其劃為“低關(guān)切案件”；而征地拆遷案件事關(guān)城市建設(shè)，我們將其劃為“高關(guān)切案件”。(27)See Yongshun Cai, Local Governments and the Suppression of Popular Resistance in China, China Quarterly, Vol.193, p.24-42(2009).我們同樣以基準(zhǔn)模型進(jìn)行分析，結(jié)果顯示，前文的主要發(fā)現(xiàn)是由“低關(guān)切案件”所驅(qū)動的；在“高關(guān)切案件”中，鐵路法院與普通法院不存在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的顯著差異(見表6)。這一定程度上說明，鐵路法院的改革效果主要體現(xiàn)在與地方政府“中心工作”相關(guān)性較低的案件中。這種異質(zhì)性特征的成因，有待未來做進(jìn)一步研究。

表6 地方政府不同關(guān)切程度案件的回歸分析(完整表見附表8)

五、進(jìn)一步的討論及驗(yàn)證

前述發(fā)現(xiàn)最讓人驚異的，可能是鐵路法院審理行政案件效果的差異化和同質(zhì)化并存。一方面，審判效果既因法院層級而不同，也因被告級別而殊異。與同級普通法院相比，鐵路基層法院為原告爭取到了更大的勝訴機(jī)會，鐵路中院似乎表現(xiàn)平淡；而當(dāng)案件被告為上級機(jī)關(guān)時(shí)，鐵路中院相比同級普通法院，判決支持原告的可能性反而更低。另一方面，兩級鐵路法院在面對上級機(jī)關(guān)時(shí)，均未表現(xiàn)出相較同級普通法院更強(qiáng)的抗壓能力。這些發(fā)現(xiàn)值得進(jìn)一步解釋。下面將從兩個(gè)方面，即鐵路法院與普通法院在管理體制上的差異和不同層級的鐵路法院外在壓力上的差異，提出我們的猜想。

首先，鐵路法院在面對更高層級被告時(shí)相對效果不佳，可能正是鐵路法院獨(dú)特的管理體制導(dǎo)致的。鐵路法院之所以受到司法改革者的青睞，關(guān)鍵在于其“省級直管”的管理體制，這被視為克服地方干預(yù)的一劑良方。但是，獨(dú)立于地方政府并不意味著可以完全脫離來自政府系統(tǒng)的支持。因?yàn)?，歸根結(jié)底，“中國法院是在政府的陰影下運(yùn)行的”。(28)Xin he & Yang Su, Do The “Haves” Come Out Ahead in Shanghai Courts?, Journal of Empirical Legal Studies, Vol.10, No.1, p.139(2013).雖然“省級直管”讓兩級鐵路法院受到同級地方政府干預(yù)的可能性更小，但是，作為資源提供者的省高級法院沒能超越同級政府機(jī)構(gòu)的壓力。這種壓力可能經(jīng)由“省級直管”影響到鐵路法院。換言之，伴隨著資源供給方的改變，法院所承受的外部壓力來源也由同級政府轉(zhuǎn)向了上級政府。

其次，鐵路中院的表現(xiàn)弱于鐵路基層法院，可能是因?yàn)橥瑫r(shí)受到其所處的等級位置和地理位置的影響。一方面，由于與省級行政機(jī)關(guān)等級距離更近，被告更有可能通過省級行政機(jī)關(guān)施加影響，鐵路中院也更容易感受到來自省級行政機(jī)關(guān)的壓力。另一方面，一個(gè)值得注意的事實(shí)是，所有鐵路中院均坐落于省會城市，而只有一半左右的鐵路基層法院位于省會城市。(29)鐵路中級法院的這種布局，可能與省會城市一般均為地區(qū)性鐵路樞紐有關(guān)。這種地理布局是先于跨行政區(qū)劃法院設(shè)立而存在的。這種地理位置上的接近也可能為省級行政機(jī)關(guān)與鐵路中院提供了更多交流機(jī)會，使行政機(jī)關(guān)有額外的機(jī)會對鐵路中院施加影響。

我們對前述發(fā)現(xiàn)的解釋是以“距離”為基礎(chǔ)的，這種解釋得到一些學(xué)者定性研究的支持。相關(guān)研究表明，當(dāng)法院與外部政府機(jī)構(gòu)通過各種組織形式和跨越空間距離相互接近時(shí)，法院更易受到政府機(jī)構(gòu)的影響。(30)See Juan Wang & Sida Liu, Institutional Proximity and Judicial Corruption: A Spatial Approach, Governance, 2021, https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/gove.12594.下面我們使用前文的數(shù)據(jù)集，用定量方法對上述解釋進(jìn)行驗(yàn)證。

首先，為了驗(yàn)證省級政府機(jī)關(guān)是否相較于其他各級政府對鐵路法院有更大的影響力，我們對表3的回歸分析進(jìn)行了重新處理。在其他變量保持不變的情況下，我們將“被告是否為上級機(jī)關(guān)”的二分變量，替換為“被告是否為省級行政機(jī)關(guān)”；如果是，則賦值為1，否則為0。替換相關(guān)變量之后，鐵路法院改革效應(yīng)的估計(jì)值見圖6(回歸表見附表9)。所得結(jié)果驗(yàn)證了我們的猜想，當(dāng)被告為省級行政機(jī)關(guān)時(shí)，兩級鐵路法院判決原告勝訴的可能性都更低。

圖6 鐵路法院的回歸分析估計(jì)值—替換省級行政機(jī)關(guān)變量(95%置信區(qū)間)

其次，如果與省級機(jī)關(guān)地理距離更近影響鐵路中院的表現(xiàn)，那么，位于省會城市的鐵路基層法院應(yīng)當(dāng)與鐵路中院有類似的表現(xiàn)。我們將數(shù)據(jù)集中所有由基層法院審理的案件單獨(dú)提出，并按照是否位于省會城市將其分為兩組，使用前文的基準(zhǔn)模型重新進(jìn)行回歸分析。結(jié)果顯示，位于省會城市的鐵路基層法院回歸系數(shù)為負(fù)且p值在0.05水平上顯著，而省會之外的鐵路基層法院回歸系數(shù)為正且p值在0.01水平上顯著。這說明，位于省會城市的鐵路基層法院相較同級普通法院，判決原告勝訴的可能性更低；而省會之外的鐵路基層法院，表現(xiàn)與此相反。這間接證明了我們關(guān)于地理位置的猜想。

表7 鐵路基層法院地理位置的回歸分析(完整表見附表10)

六、結(jié)論

作為跨區(qū)劃法院和初級版的“行政法院”，鐵路法院改革的成效昭示著未來行政審判體制改革的方向?？偟膩碚f，我們的研究表明，鐵路法院改革取得了一定的成效。具體地說，鐵路法院改革在基層法院產(chǎn)生了積極效果，基本達(dá)到了改革預(yù)期；鐵路中級法院的改革效果并不明顯，整體上沒有為原告帶來更高的勝訴可能性，但在審理比較棘手的以地級市政府為被告的案件時(shí)也取得了一定成效。同時(shí)值得注意的是，鐵路法院改革似乎增強(qiáng)了上級機(jī)關(guān)尤其是省級機(jī)關(guān)的影響力。我們的研究印證了一個(gè)樸素的道理：“吃誰的飯”還是要緊的。

對于前述鐵路法院改革的成效，可以從兩方面看待。從積極的一面來看，通過改變法院的管理體制可以一定程度上提高法院的中立性，從而增加公民贏得行政案件的機(jī)會，增強(qiáng)行政訴訟解決糾紛和監(jiān)督行政的功能。消極的一面在于，法院仍然深度嵌入行政體制和政治結(jié)構(gòu)之中，來自各種層面的行政干預(yù)依然是行政訴訟實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有功能的重要障礙，行政審判體制改革依舊任重道遠(yuǎn)。未來的改革必須朝向保障法院獨(dú)立審判的方向，賦予法院更強(qiáng)的抵御行政干預(yù)的能力。如果近期不能完全實(shí)現(xiàn)法院系統(tǒng)的整體改革，那么，把鐵路法院置于中央和最高法院的直接管理之下是一個(gè)值得考慮的方案。這也是理想的行政法院應(yīng)有的面貌。

本文的研究到此結(jié)束，但有關(guān)行政訴訟的實(shí)證研究剛剛開始。期待學(xué)界同行一道，通過案例分析、調(diào)查訪談和大數(shù)據(jù)方法，對行政訴訟的實(shí)施狀況開展持續(xù)研究，為中國的行政法治進(jìn)程刻畫出一幅精細(xì)可靠的畫卷。