競爭中立視野下國有企業(yè)法律治理研究

胡海濤,劉 玲,董婷婷

(1.河北經(jīng)貿(mào)大學 法學院,河北 石家莊 050061;2.河北科技大學 文法學院,河北 石家莊 050018)

黨的十九大及十八屆三中全會均明確提出要繼續(xù)深化國有企業(yè)改革，繼續(xù)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培養(yǎng)具備核心競爭力的全球一流企業(yè)。這是在新的歷史征程上，以習近平同志為核心的黨中央對國有企業(yè)改革做出的重要指示，這表明當前我國國有企業(yè)改革進入了一個新階段，然而當前，中國國有企業(yè)在外貿(mào)中仍面臨一些困境，因此研究新一代FTA競爭政策和歐美競爭中立制度的演進和主要內(nèi)容，總結國外國有企業(yè)改革的經(jīng)驗和教訓，結合中國實際研究國有企業(yè)改革與法律治理路徑，具有重要現(xiàn)實意義。

一、競爭中立規(guī)則的發(fā)展歷程

(一)競爭中立規(guī)則的國內(nèi)法源頭

眾所周知，競爭中立規(guī)則肇始于澳大利亞，背景是為了維護國內(nèi)競爭環(huán)境的公平有序發(fā)展。經(jīng)過近二十年的發(fā)展，澳大利亞政府建立了一套完整、系統(tǒng)的競爭政策，且得到了該國各州的一致通過。這項政策為“國家競爭政策”(National Competition Policy)，主要內(nèi)容包括競爭原則協(xié)議、行為規(guī)范協(xié)議以及執(zhí)行全國競爭政策和相關改革協(xié)議。在這里我們主要針對競爭法下競爭中立規(guī)則的概念進行探討。

制定競爭中立規(guī)則的目的是為商事活動的進行營造公平的競爭環(huán)境。早期資本主義處于自由發(fā)展階段，市場的調(diào)節(jié)作用被認為是萬能的，人們認為不論何種市場主體，均應該在市場中進行自由的競爭。而自由競爭的權利是私法領域的權利，任何其他主體，自然人、法人，包括國家和政府都不得干涉。但是由于資本主義制度的局限性，經(jīng)歷了大規(guī)模金融危機的爆發(fā)后人們轉而開始思考，市場這只看不見的手在調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展時，事實上并不是無所不能的，其也會出現(xiàn)市場失靈的情況，從而阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。于是，為了確保經(jīng)濟的有序發(fā)展，政府采取了一系列的宏觀調(diào)控，如對有必要的行業(yè)采取直接壟斷的方式保障經(jīng)濟的有序進行。隨后，競爭權的觀念應運而生,人們認識到國家宏觀調(diào)控雖然為必要手段，但其也只是一種促進市場健康運行發(fā)展的輔助手段，這樣才能保證經(jīng)濟的健康發(fā)展。澳大利亞在20世紀末遭遇的經(jīng)濟發(fā)展瓶頸就是由于國家壟斷資本主義導致的，因此澳大利亞才會施行競爭中立規(guī)則。[1](P120-138)

(二)OECD的競爭中立框架

競爭中立規(guī)則作為一項制度體系，不僅包含了具體的規(guī)則制度，對于其如何實施也有具體的規(guī)定。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(簡稱OECD)有關競爭中立的框架體系是當前國際社會中最為深入的闡述。在這個框架中，國有企業(yè)的管理及其治理所需的依據(jù)準則是競爭中立規(guī)則首當其沖所要解決的問題。當然，OECD給出的答案是國有企業(yè)應當處理好與民營企業(yè)的競爭關系。無論何種市場主體，其治理結構要參照OECD提出的公司治理準則，以防止市場出現(xiàn)不公平的競爭現(xiàn)象。①在各種類型的市場主體當中，不應該出現(xiàn)有關不正當競爭所需要的優(yōu)勢地位或者不利的地位。①OECD旨在能夠讓本國政府在其所出臺的系列政治、公共利益的考量下制定相應的治理準則，其終極目的是促進經(jīng)濟繁榮發(fā)展以及保障市場環(huán)境的公平公正。OECD還認為有關不正當競爭所需要的優(yōu)勢地位或者不利地位與競爭中立規(guī)則的出發(fā)點是相違背的。

(三)TPP的競爭中立框架

跨太平洋伙伴關系協(xié)定(簡稱TPP)中認為,國有企業(yè)規(guī)則的根本改革是建立非商事活動援助制度，該制度的建立在很大程度上解決了國有企業(yè)有關提供補貼和獲得救濟方面的認定難的問題，提高了制度的針對性。TPP認為“非商事活動協(xié)助”主要是因為政府享有國有企業(yè)的控制或者所有權，進而獲得的援助，援助的主體來自于政府或者是國有企業(yè)，當然國有企業(yè)仍然是援助的主要使用者。因此，綜合上述內(nèi)容，結合世貿(mào)組織相關分析論斷，有可能將國有企業(yè)的行為描述為僅在履行政府職責時獲得補貼的行為。這里，公共機構的識別、利益的識別、特殊方向的識別不需要分別考慮。

TPP規(guī)則要求國有企業(yè)在從事經(jīng)營活動的區(qū)域內(nèi)，所有的企業(yè)的權益均為外商擁有或控制，各成員國應規(guī)定對該市場主體提起的國內(nèi)法院民事訴訟具有管轄權。如果當事人不屬于外資企業(yè)所有或控制的所有權益，也不受企業(yè)提起的類似上訴的管轄，則不要求該成員國向具有管轄權的法院上訴。在國際法上，根據(jù)屬地主義原則，法院對當事人在外國國有企業(yè)領域內(nèi)從事經(jīng)營活動具有管轄權。上述規(guī)定似乎沒有什么特別之處。然而美國貿(mào)易代表辦公室對此卻有著不同的規(guī)定，其認為只要相關國家簽署了TPP協(xié)議，那么國家豁免在其境內(nèi)就不應該得到適用，針對其商業(yè)活動的相關訴訟就不應該受到限制。②我們可以看出，所規(guī)定的管轄含義是限制國有企業(yè)的管轄豁免，國有企業(yè)不能是絕對豁免。

(四)USMCA的競爭中立框架

為了尋求替代先前達成的《北美自由貿(mào)易協(xié)議》(NorthAmericanFreeTradeAgreement，簡稱NAFTA)，在經(jīng)歷了漫長的談判磋商之后，2018年9月30日，美國、墨西哥和加拿大三國終于達成了《美墨加貿(mào)易協(xié)定》(TheUnitedStates-Mexico-CanadaAgreement，簡稱USMCA)，并于11月30日正式簽署生效。USMCA因其巨大的貿(mào)易體量引起世界的廣泛關注。協(xié)議第22章規(guī)定的國有企業(yè)，不僅包括政府擁有絕對控制權(股份比例超過50%)的企業(yè)，還包括那些政府即使不擁有控股權，但卻有實質(zhì)性控制能力的企業(yè)，如擁有對企業(yè)高管的任命權等。協(xié)議強調(diào)，并不是不允許政府設立或保留國有企業(yè)，只是規(guī)定政府應該運用市場化的手法來管理企業(yè)，以股東的身份來享有權益、分擔責任；規(guī)定在買賣產(chǎn)品和服務時，應該給予本國民營企業(yè)和其他締約方企業(yè)“競爭中性”地位(允許例外情況)，即商業(yè)行為應運用市場化的辦法，這意味著公平和對等。其中，條款22.6關于“非商業(yè)援助”的“負面清單”值得關注。協(xié)議明確規(guī)定：所有締約方的國有企業(yè)都不能為其信譽不佳或資不抵債的另一國有企業(yè)提供信貸擔保；國有企業(yè)選擇債轉股時，必須與民營企業(yè)的行為相一致，否則就不允許(市場化要求)；除此之外，國有企業(yè)在向本國其他國有企業(yè)提供“非商業(yè)援助”時，不應對其他締約方造成負面影響，例如不應該對其他國家產(chǎn)品產(chǎn)生替代，或者損害其公平競爭地位等。條款22.10對國有企業(yè)信息的透明度做出了明確規(guī)定。另外，協(xié)議還明確要求另行成立一個監(jiān)督委員會，主要工作是為了監(jiān)督協(xié)議的履行情況，各締約國派出各自的代表參加并開展具體工作，加強彼此間的合作等。

競爭中立規(guī)則不論是在USNCA還是在《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》(簡稱CPTPP)中，均未發(fā)展成為一個獨立的有約束力的規(guī)則。在TPP協(xié)定談判過程中，曾經(jīng)有學者提出競爭中立規(guī)則可能成為TPP協(xié)定中國有企業(yè)規(guī)則的主要內(nèi)容，但是不論是最終的TPP文本，還是最終簽訂的CPTPP協(xié)定，我們都不難發(fā)現(xiàn)，競爭中立的實體內(nèi)容或核心原則還沒有在國際經(jīng)濟或貿(mào)易協(xié)定中形成一個對國有企業(yè)具有約束力的國際規(guī)則。[2](P175-179)

二、競爭中立規(guī)則對中國國有企業(yè)的機遇和挑戰(zhàn)

我國國有企業(yè)數(shù)量較多，發(fā)揮著舉足輕重的作用。競爭中立規(guī)則的本質(zhì)是為了構建一個公平有序的競爭環(huán)境，其主張的某些理念以及制度設計，例如提高企業(yè)透明度、減少政府直接干預企業(yè)經(jīng)濟活動的行為、主張規(guī)則中立等等，在推動我國國有企業(yè)改革以及加快產(chǎn)業(yè)政策升級調(diào)整方面產(chǎn)生了一定的作用。對于我國來說，國外競爭中立規(guī)則的快速發(fā)展，雖然當下有一定的壓力，但是有利于進一步把我國國有企業(yè)和補貼政策改革推向新的階段。競爭中立規(guī)則不但可以使國有企業(yè)避免“私有化”，而且可通過“公平競爭”的要求實現(xiàn)國有企業(yè)的商業(yè)化塑造，使我國國有企業(yè)和民營企業(yè)擁有一個相對公平的競爭環(huán)境，從而提升市場經(jīng)濟的效率。

競爭中立規(guī)則是一把雙刃劍，給我國帶來一定機遇的同時，也帶來了一定的挑戰(zhàn)。當前歐美推行的競爭中立規(guī)則，其針對國有企業(yè)的適用范圍以及約束力度都是前所未有的，這無疑將會給以國有企業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展動力的國家?guī)聿恍〉淖璧K。如果其在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則領域具有了一定的約束力，那么我國國有企業(yè)在“走出去”的過程中將付出更多的成本，進而對我國的外貿(mào)投資環(huán)境產(chǎn)生一定的阻礙。

(一)競爭中立規(guī)則下我國國有企業(yè)面臨的機遇

1.一定程度上緩解了不當?shù)母偁幀F(xiàn)象

國有企業(yè)因自身性質(zhì)的特殊性而具備獨特的競爭優(yōu)勢，其在與民營企業(yè)競爭時享有更強的競爭力。在OECD 看來，國有企業(yè)的競爭力因得到了政府扶持，實力大大增強。競爭中立規(guī)則的誕生，實質(zhì)上就是為了盡可能地減少政府給予國有企業(yè)的不合理的競爭優(yōu)勢，從而構建一個相對公平的競爭環(huán)境，使得國有企業(yè)和民營企業(yè)能進行自由有序的競爭。為了更好地實現(xiàn)這一目標，OECD認為，應該將當下市場中正在運行狀態(tài)下的法律法規(guī)進行審查評估，并且要在競爭中立的框架之下進行，從而營造一個公平有序的市場運營環(huán)境。

2.進一步推動國有企業(yè)改革

改革開放以來，我國市場經(jīng)濟發(fā)展迅速，國有企業(yè)發(fā)揮著舉足輕重的作用。從以往國有企業(yè)改革指導意見文本中我們不難發(fā)現(xiàn)，關于國有企業(yè)的分類監(jiān)管和考核改革一直是國企改革的重點。鼓勵、引導國有企業(yè)逐步完善現(xiàn)代企業(yè)管理制度，從管理上釋放企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ瑴p少企業(yè)發(fā)展過程中的管理羈絆，打造出一批核心競爭力強的企業(yè)。因此，我國當下國有企業(yè)的改革理念同競爭中立的相關理念是趨同的。建立并完善競爭中立規(guī)則，在促進我國國有企業(yè)改革的同時，也能夠促進我國國有企業(yè)規(guī)則的建立及完善，使國有企業(yè)能夠繼續(xù)創(chuàng)造和保持企業(yè)核心競爭力。

3.完善國內(nèi)競爭法律制度

當前，我國有關競爭的法律制度主要包括《反壟斷法》和《反不正當競爭法》，但是關于競爭中立規(guī)則的法律法規(guī)還不盡完善，以至于在法律實踐過程中往往不能起到其應有的作用。競爭中立的本質(zhì)是為了營造一個公平有序的競爭環(huán)境，在這一點上競爭中立規(guī)則同前兩部法律是存在趨同性的，因此，借鑒競爭中立規(guī)則中的有益方面對完善我國競爭法律制度有一定積極意義。

4.參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則治理的需要

競爭中立規(guī)則的發(fā)展歷程涵蓋了自由、公平、人權等價值理念，這就從抽象意義上賦予了競爭中立規(guī)則一定的正當性，可以說其著眼較為宏觀，不拘泥于特定的國家、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的利益得失。這樣一來，規(guī)則構建的主動權以及制度競爭的制高點就被牢牢地掌握住了。從這個意義上我們可以發(fā)現(xiàn)，在國際規(guī)則的制定過程中獲得主導地位以及適應過程中駕輕就熟的國家，其國內(nèi)的經(jīng)濟體制以及相關規(guī)則往往市場化程度以及全球化程度較高。另外，關于競爭中立規(guī)則所進行的國家之間的博弈，本質(zhì)上探討的就是政府同市場之間的關系，競爭中立規(guī)則并不完全排斥政府對市場的介入，而是鑒于當前經(jīng)濟全球化以及市場發(fā)展愈發(fā)充分的情況下，對如何更好地發(fā)揮政府應有的角色有了更高的要求。所以，當下通過競爭中立規(guī)則的構建與實施，完善國內(nèi)市場環(huán)境，調(diào)整政府與市場的關系，就顯得尤為重要。

(二)競爭中立規(guī)則下我國國有企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

1.對外貿(mào)易方面的挑戰(zhàn)

(1)影響我國參與國際貿(mào)易規(guī)則制定的話語權

國有企業(yè)條款在國際貿(mào)易投資規(guī)則的制定方面給我國帶來了較大的影響。隨著近年來以中國為代表的發(fā)展中國家的發(fā)展勢頭日益強勁，為了更好地維護在世界經(jīng)貿(mào)領域的霸主地位，歐美等西方發(fā)達國家愈發(fā)地重視競爭中立規(guī)則所具有的政策作用。所以，當前是對國有企業(yè)條款漠然視之，還是積極參與規(guī)則的制定，我們應該慎重。自改革開放以來我國取得的經(jīng)濟成就非常的矚目，但是還沒有真正地在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定上掌握話語權。如果我們積極參與規(guī)則的制定，就我國國有企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，影響將會是巨大的，特別是在對外貿(mào)易領域。[3](P11-18)

(2)國有企業(yè)面臨的國內(nèi)外競爭環(huán)境愈加復雜

從國內(nèi)層面來看，從2008年我國《反壟斷法》開始施行到現(xiàn)在，我國關于競爭的法律體系還有待完善。當前我國有關競爭方面的法律制度在規(guī)制國有企業(yè)方面，與競爭中立規(guī)則的要求還有一定差距。我國《反壟斷法》第七條規(guī)定，對于在占控制地位和關系到國計民生以及國家安全的行業(yè)，國有經(jīng)濟可以依法實施專營，占據(jù)主要控制地位，國家對于國有經(jīng)濟的合法經(jīng)營給予保護。對于該條款，國內(nèi)學者存在不同的看法：一種觀點認為，據(jù)此國有企業(yè)可以不用受到《反壟斷法》的約束；另一種觀點認為，該條款只是表明了國有企業(yè)的特殊地位，但是這并不表明國有企業(yè)可以不受《反壟斷法》的支配。從國際層面來看，德國在其《反競爭法限制》中明確規(guī)定德國的國有企業(yè)適用反壟斷法；英國盡管將郵政、電力等行業(yè)進行了國有化，但是也同時頒布了《電力法》《鐵路法》《煤氣法》等限制競爭的法律條款來優(yōu)化競爭環(huán)境。在國外獨立、有力、成熟的反壟斷執(zhí)法機構的審查下，我國國有企業(yè)必然會面臨更加嚴格的競爭環(huán)境。

(3)可能縮減我國的對外貿(mào)易份額

迅速發(fā)展的競爭中立規(guī)則可能會對我國的對外貿(mào)易產(chǎn)生較大的影響，在一定程度上存在著對外貿(mào)易份額降低的可能性。就TPP而言，因為協(xié)議使得締約方之間的關稅水平下降，一定程度上減少乃至消除了貿(mào)易壁壘，這就會大大降低貿(mào)易成本，進而帶動貿(mào)易量的增加，而對我國的貿(mào)易需求就會降低，從而使得我國的對外貿(mào)易份額被締約國蠶食，再加上其他國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的影響，進而使我國對外貿(mào)易的態(tài)勢進一步惡化。例如TPP中關于產(chǎn)品原產(chǎn)地的相關規(guī)定，如越南生產(chǎn)的服裝要求從紡紗環(huán)節(jié)即屬于越南，這就迫使一些紡紗廠為了達到TPP規(guī)則的要求，進而享受到優(yōu)惠，將其廠房從中國遷移至越南，這無疑給我國的對外貿(mào)易發(fā)展增加了不確定性因素，我國的對外貿(mào)易份額可能會在短時期內(nèi)下滑。

(4)貿(mào)易摩擦風險增加

當前我國國有企業(yè)對外貿(mào)易主要采取的是代理經(jīng)營的模式，即政府將進口專營權賦予特定的國有企業(yè)，進而使得其享有其他企業(yè)所不享有的競爭優(yōu)勢，但是競爭中立規(guī)則的施行使得國有企業(yè)的經(jīng)營模式以及對外貿(mào)易情況均受到不小的影響。首先，當前我國國有企業(yè)在管理體制與經(jīng)營模式上都存在一些問題，這在一定程度上導致了企業(yè)市場主體在應對日益變化的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則時略顯乏力。其次，在國際經(jīng)貿(mào)領域，國有企業(yè)容易被視為不遵守國際規(guī)則的市場參與者，這就使得一定數(shù)量的企業(yè)不愿意以國有企業(yè)的身份進行對外經(jīng)貿(mào)往來。另外，隨著我國對外開放程度的不斷提高，大量的國外企業(yè)涌入了國內(nèi)市場，這進一步擠壓了國有企業(yè)的競爭空間，大大增加了傳統(tǒng)經(jīng)營模式的風險。當前在世貿(mào)組織規(guī)則下我國面臨的反傾銷和反壟斷訴訟不斷增多，其主要原因是關稅以及貿(mào)易配額，但是隨著全球經(jīng)濟發(fā)展，貿(mào)易爭端的焦點往往聚焦于反傾銷、反補貼和綠色技術壁壘等。TPP中的相關條文對經(jīng)濟發(fā)展過程中的環(huán)境以及勞工標準等提出了更高的要求，這些都可能會成為貿(mào)易摩擦的爆發(fā)點。

2.對外投資方面的挑戰(zhàn)

(1)國際投資遭受“不公平競爭”的質(zhì)疑

當前，隨著世界經(jīng)濟全球化的日益發(fā)展，跨國并購逐漸成長為國際投資的主要方式之一，并且標準在不斷提高，特征也逐步多元。在經(jīng)濟全球化的背景下，企業(yè)的經(jīng)營自主權擴大，受到國家的干預逐漸減少，因此跨國企業(yè)的競爭力在某種程度上代表了一個國家的競爭力；國有企業(yè)通過跨國并購，謀求更廣闊的海外市場，其企業(yè)規(guī)模的日益擴大，經(jīng)濟效益更加凸顯，但也容易導致壟斷的產(chǎn)生。隨著競爭中立規(guī)則的日益發(fā)展，國有企業(yè)在對外貿(mào)易過程中面臨安全審查的可能性大大增加，例如TPP就針對跨境投資企業(yè)規(guī)定了更加嚴格的信息披露義務，即對政府在稅收、補貼、融資方面給予的優(yōu)惠要嚴格披露。盡管我國在申請加入世貿(mào)組織時曾表明要加強企業(yè)信息披露，提高企業(yè)透明度，然而同后來達成的TPP協(xié)定對照，還存在一定差距。這一方面增加了國有企業(yè)的運營成本，另一方面加強了對國有企業(yè)的投資審查力度，如果不符合信息披露的有關規(guī)定，那么投資準入就會受到一定影響，這無疑給我國國有企業(yè)在跨境投資方面又增加了不確定性因素。

(2)國有企業(yè)競爭力存在削弱的風險

目前我國國有跨國企業(yè)的發(fā)展還缺乏足夠的國際化經(jīng)驗，在對外競爭過程中往往處于不利的地位。西方發(fā)達國家的跨國企業(yè)主要依靠高端科技來獲得競爭優(yōu)勢，而我國的跨國企業(yè)的競爭優(yōu)勢在一定程度上還依賴于行政授權，如果拋開這些，那么國有企業(yè)的競爭力可能會受到一定的影響。

(3)影響國有企業(yè)主導作用的發(fā)揮

作為社會主義市場經(jīng)濟國家，我國的市場主體多種多樣，國有企業(yè)作為市場經(jīng)濟的主體之一，在具備商業(yè)主體性質(zhì)的同時，也在一定程度上履行著政府調(diào)控的職能，這正是其特殊性所在。作為市場經(jīng)濟中的另外一只手，政府調(diào)控作用的發(fā)揮有著多種形式，例如政府出臺相應的法律法規(guī)等。但是因為政府不能夠直接參與市場經(jīng)濟活動，所以國有企業(yè)就成為了政府發(fā)揮調(diào)控作用的載體。實行競爭中立規(guī)則，表面上看是因為競爭中立規(guī)則對國有企業(yè)的行為要求，其實從根源上看是對國有企業(yè)商業(yè)主體的身份要求?！案偁幹辛ⅰ敝酝瑖衅髽I(yè)息息相關，國有企業(yè)商業(yè)職能與政府調(diào)控職能在一定程度上混同是其根本原因所在。這種身份職能的混同使得國有企業(yè)在競爭過程中享受到了其他企業(yè)所不能享受的優(yōu)勢待遇，容易引發(fā)不公平競爭現(xiàn)象的產(chǎn)生，反過來又加深了這種身份職能的混同。然而，現(xiàn)階段要將國有企業(yè)中的政府調(diào)控職能立刻剔除是不現(xiàn)實的，特別是在當下改革進入一個新的發(fā)展階段，政府需要國有企業(yè)繼續(xù)發(fā)揮其主導作用。[2](P172-180)當前世界經(jīng)濟聯(lián)系日益緊密，各國對外貿(mào)易都得到了極大的發(fā)展，跨國公司作為國家對外貿(mào)易的主要力量，其競爭力在很大程度上代表著國家的競爭力。但是如果不結合我國實際情況盲目施行競爭中立，就有可能會產(chǎn)生適得其反的效果，使得國有企業(yè)的發(fā)展受到遏制，現(xiàn)階段有序的競爭環(huán)境受到破壞，國家宏觀調(diào)控的作用也會大打折扣。另外，相對于某些特殊行業(yè)，例如自然資源，因為其前期經(jīng)濟投入大，成本高，效益回報周期長，使得民營企業(yè)進入這個行業(yè)進行經(jīng)營活動存在一定困難，為了穩(wěn)定國計民生，國家通過國有企業(yè)進行行業(yè)干預就顯得非常重要。

三、競爭中立規(guī)則對中國國有企業(yè)治理的啟示

為了消除國有企業(yè)在市場中存在的不當競爭優(yōu)勢，確保國有企業(yè)與民營企業(yè)的公平競爭，進一步激發(fā)市場活力，使得資源的配置通過市場來達到最大化，必須構建一個公平競爭的市場環(huán)境。因此我們必須把握我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征，把握國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境與條件變化，構建一個符合中國國情，有利于未來良性發(fā)展的國有資產(chǎn)管理體制。[4](P98-119)

(一)明確國有企業(yè)與民營企業(yè)在國民經(jīng)濟中的平等地位

為了更好地實現(xiàn)平等競爭，在我國經(jīng)濟改革進入深水區(qū)的關鍵時刻，應該讓“競爭中立”發(fā)揮其應有的作用，在結構調(diào)整的同時，加大開放的力度，讓民營企業(yè)可以同國有企業(yè)在更多的領域展開公平競爭。我國應該逐步放開民營企業(yè)進入民生等相關行業(yè)，進行自由競爭，同時進行產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，使得民營企業(yè)與國有企業(yè)在競爭過程中維持一定比例，從而保持行業(yè)具備持續(xù)的發(fā)展活力。競爭中立原則要求對國有企業(yè)不同職能進行明確分區(qū)，理清國有企業(yè)的商業(yè)功能與“非商業(yè)”功能，進而提高國有企業(yè)運營的透明度，因此我們應該對國有企業(yè)的功能進行更高的區(qū)分，逐步降低其“非商業(yè)”功能，從而使得國有企業(yè)與民營企業(yè)更加公平地競爭。

(二)轉變國有資產(chǎn)監(jiān)管模式，提升國有企業(yè)透明度

長期以來，我國國有企業(yè)的管理機構是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(簡稱“國資委”)，其管理范圍較為寬泛，在一定程度上削弱了國有企業(yè)的自主決策權與經(jīng)營權，并且，這同競爭中立規(guī)則相關規(guī)定相沖突，例如OECD 曾在報告中指出，判斷控制企業(yè)的一個關鍵因素就是“政府的參與度”。當前隨著經(jīng)濟體制改革的進一步深化，國有企業(yè)分類制改革與混合所有制改革在一定程度上改變了國資委“一把抓”的監(jiān)管模式，并且近年來國務院曾就監(jiān)管模式的改革提出“管資本”的新型監(jiān)管模式，這為國有企業(yè)監(jiān)管改革指明了方向。換句話說，就是要給予企業(yè)更多的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，逐步降低國資委對企業(yè)的干預度，切實有效地執(zhí)行授權經(jīng)營體制，進而盡快實現(xiàn)“政企分離”。另外，企業(yè)也應該從自身內(nèi)部出發(fā)提高監(jiān)管透明度，加大信息披露，例如，在國有資本、人事任免以及企業(yè)監(jiān)管等方面積極主動披露信息，并且建立多元化的披露渠道，確保信息的及時有效。

(三)支持國有企業(yè)在特殊領域的發(fā)展并建立資本退出機制

政府可以通過政策引導國有企業(yè)進入某些領域，如投資周期長、產(chǎn)出比無法達到最優(yōu)的行業(yè)，這些領域往往涉及民生保障；民營企業(yè)投資意愿不強烈的領域，如風險較高或者新興的產(chǎn)業(yè)，由于這些行業(yè)的特殊性，當其存在有潛在的重要溢出效應之時，國家應當投資來激發(fā)溢出效應，[5](P26-27)并且在投資后，建立救濟制度——資本退出制度，即國有公司可以出售股份、退出企業(yè)。這個制度可以確保資本的來源是獨立的，并且可以在股東謀求退出時迅速劃清界限，特別是針對私人企業(yè)，該制度特有的退出機制能夠較好地保護小股東的利益。[6](P14-19)

(四)加強競爭中立立法

不論何種性質(zhì)的市場主體，都希望能夠在公平有序的競爭環(huán)境中進行交易，同樣市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律也要求競爭中立，然而這并不是說政府完全不能對國有企業(yè)進行干預，只是期望政府在市場競爭中保持中立的監(jiān)管者角色，使國有企業(yè)與民營企業(yè)公平競爭。

1.完善競爭中立立法，制定競爭中立政策

雖然我國目前并未明確提出競爭中立規(guī)則，但是競爭中立的思想?yún)s已經(jīng)體現(xiàn)在了我國《反壟斷法》及《反不正當競爭法》的相關規(guī)定中。我國《反壟斷法》第七條③明確規(guī)定國有經(jīng)濟的發(fā)展是受國家保護的，但同時也表示國有企業(yè)不可利用其享有的特殊條件影響市場的公平競爭；就行政性壟斷行為來講，《反壟斷法》第八條④較之于前面的條款更加體現(xiàn)了競爭中立的思想，即政府機構要保持中立的態(tài)度，不能夠濫用職權干擾市場的公平競爭；我國1993年《反不正當競爭法》第二條⑤作為一條原則性條款，并沒有規(guī)定任何例外的市場主體。可以說我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中已經(jīng)有了競爭中立思想的模糊表達，但我國當前競爭中立立法還有很長的路要走，譬如，對政府不當競爭的行為僅僅規(guī)定了行政責任，但是并無配套的訴訟制度及民事賠償責任制度。因此，當下仍需完善我國與競爭中立規(guī)則相關的法律法規(guī)。另外，對于現(xiàn)行的《反壟斷法》應進行精確化解讀，對于某些模糊性的語句，例如“關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)”等要進一步明確其具體含義。

2.頒布《公益企業(yè)法》，實現(xiàn)國有企業(yè)分類

一方面，明確并進一步區(qū)分國有企業(yè)的商業(yè)特性和非商業(yè)特性，分別獨立核算二者的成本，對于可能產(chǎn)生損失的非商業(yè)領域要有明確合理的彌補措施。[7](P124-130)另一方面，針對國有企業(yè)的商業(yè)特性，完善現(xiàn)代化公司治理，進一步提高企業(yè)的商業(yè)化運作，逐步放大國有企業(yè)的資本功能，釋放國有企業(yè)的活力，促進國有資產(chǎn)保值增值，進而促進國有企業(yè)優(yōu)勝劣汰、有序進退。根據(jù)國有企業(yè)運營活動的不同，OECD將國有企業(yè)分為兩類，一類是商業(yè)性、競爭性較強的國有企業(yè)，另一類是公益性較強的國有企業(yè)，對于前者，國際上有著較為一致的認識，即該種類型的國有企業(yè)應該受到競爭中立規(guī)則的約束，但是后者并不適用。然而我國的法律法規(guī)并沒有細致的分類，因此我國應通過立法的方式來確立國有企業(yè)的劃分標準，如頒布《公益企業(yè)法》。競爭性國有企業(yè)是指從事競爭性商業(yè)活動的國有企業(yè)，其主要目的在于獲得經(jīng)濟利潤、増值國有資產(chǎn)。為了促進市場的公平競爭，有必要逐步降低對該類型國有企業(yè)的支持，激發(fā)其自身經(jīng)濟活力。對于保障民生、服務社會、提供公共產(chǎn)品和服務的公益類國有企業(yè)，應逐步引入市場化機制，進而提高公共服務效率和能力。[8](P100-112)同時，國家應加大資金支持力度，在稅收、信貸方面給予足夠的支持，進一步促使其發(fā)揮社會公共服務職能。

3.制定《政府補貼法》，規(guī)制政府補貼

政府扶持國有企業(yè)最直接的方式是政府補貼，通過政府補貼可以確保國有企業(yè)社會職能的穩(wěn)定發(fā)揮，使其能夠提供充分的公共服務，因此，政府補貼應該受到合理的管制，以防其被濫用進而影響公平競爭，對補貼的對象、標準以及程度予以明確。同時，政府特別需要注意交叉補貼，由于國有企業(yè)承擔社會職能，這就使得某些國有企業(yè)的經(jīng)濟活動同時具備了公共事務屬性以及競爭性商業(yè)屬性，在這里交叉補貼指的是政府對國有企業(yè)承擔社會義務的補貼被其使用在了競爭性商業(yè)活動中，在商業(yè)競爭活動中，國有企業(yè)有可能因為“合理補貼”而獲得不當?shù)母偁巸?yōu)勢。為了進一步規(guī)范政府補貼發(fā)放，應制定專門的《政府補貼法》，通過特有的國有企業(yè)分類賬戶制度來減少直至消除交叉補貼行為。這里所說的分類賬戶指的是根據(jù)國有企業(yè)的商業(yè)屬性以及公共服務屬性建立獨立的兩個核算賬戶，區(qū)分其不同活動成本，而政府只能補貼其承擔社會義務的成本。

(五)我國國際處理方案建議

目前，美國、歐盟、澳大利亞以及OECD關于競爭中立規(guī)則有著各自不同的版本。作為世界上最大的發(fā)展中國家以及世界第二大經(jīng)濟體，我國要充分發(fā)揮作用，以同美國、歐盟的BIT商談為重要載體，基于滿足中國需求與權益就競爭中立的相關問題進行談判，從而最大程度地利用該規(guī)則。商談階段，國有企業(yè)的界定要按照政府控制來理解，競爭中立的范圍不能盲目擴大，盡管有些民營企業(yè)的競爭性活動獲得了政府的支持，但是不能以此為由使其受到競爭中立的約束。TPP成員國中有的國家也有較多的國有企業(yè)，例如新加坡、智利等，美國同這些國家在協(xié)定有關競爭中立的立場上也存在著不同的看法。因此，我國要積極參與競爭中立規(guī)則有關的研究工作，才能在規(guī)則的運用過程中更加自如。另外，我國在貿(mào)易規(guī)則談判過程中，要結合自身國情，以求最大程度上維護自身的利益。[8](P48-68)

注 釋：

①OECD Guidelines on corporate governance of State-owned Enterprise,參見：http：//www.oecd.org/daf/corporateaffairs/soe/guidelines

②《美墨加協(xié)定》文本，參見：https：//USMCA.com/ state-owned-enterprises-and-designated-monopolies-usmca-chapter-22/

③《反壟斷法》第七條規(guī)定，國有經(jīng)濟占控制地位的關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護，但是以上行業(yè)的經(jīng)營者不得濫用其經(jīng)營領域內(nèi)的市場支配地位和專營權利損害消費者的利益。

④《反壟斷法》第八條規(guī)定：“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭。

⑤《反不正當競爭法》第二條規(guī)定：“經(jīng)營者在市場交易中，應當遵循自愿、平等、公平誠實守信的原則……?！?/p>