“軍令狀”模式：地方政府在應對突發(fā)事件中的責任制形態(tài)

譚松月

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350117)

西方大多數(shù)國家在行政上所采用的是馬克思·韋伯所提出的官僚制，官僚制維持著這些國家的正常運行。中國行政體系在經(jīng)過了多次理性化改革之后選擇了韋伯的官僚制，但是中國的官僚制與西方有所不同。在西方國家，政治和行政相分離同時缺乏政治統(tǒng)合聯(lián)結(jié)其“政治—行政”兩分[1]的管理縫隙，在應對重大突發(fā)事件時往往會導致責任不明晰。在這一問題上，中國政府的行政過程雖亦采用官僚制，但在長期一黨執(zhí)政的基礎上采用的是干部制與官僚制并行的制度。有學者將中西治理的關鍵差別概括為“韋伯式官僚體制”與“干部制”的分殊,并認為我國的干部制度專注于干部對于具體政策的執(zhí)行表現(xiàn),而不是干部接受規(guī)則體系剛性約束的狀況,這些恰恰是治理效能的根源所在[2]。在此次新冠肺炎疫情突發(fā)事件中，中國就表現(xiàn)出了其獨具特色的“中國之治”，黨中央與各級黨組織在此次疫情中迅速介入對各級政府進行問責，形成“問責風暴”[3]使得疫情防控獲得巨大成效。在此次疫情防控中，地方政府防控措施執(zhí)行迅速有效有賴于中國所特有的責任制形態(tài)——“軍令狀模式”[4]。

一、問題的提出

長期以來理論界都對政策變通給予了很大的關注，從而造成了一個印象，地方政府總是具有能力與機會偏離中央政府的決策。為了解決這個問題，中央通過目標責任狀的方式來提升地方政府的政策執(zhí)行力，自20世紀80年代起，一些地方便開始采用目標管理責任制來進行行政管理工作。時至今日，目標管理責任制已廣泛運用于各級政府行政管理實踐中。責任狀作為目標管理責任制的書面載體維持著政府行政體系在常規(guī)治理中的正常運轉(zhuǎn)。但是，變通依然客觀存在。那么，為什么在重大疫情防控中，地方政府卻能快速地被動員起來執(zhí)行中央的政策呢？

在重大突發(fā)事件中，因目標管理責任制中所衍生的上下級政府“共謀行為”[5]以及“責任不明晰”等現(xiàn)象會導致中央政府難以準確進行問責，地方政府在政策執(zhí)行過程中可能會在一定程度上偏離政策制定的初衷或者耗時過長，重大突發(fā)性事件很難得到迅速有效的防控，而這就需要中央尋求一種迅速有效的責任體制保證地方政府政策實行效果貼合其制定初衷。從2003年的非典事件到2020年的新冠肺炎疫情，地方政府的防控能力得到了很大的進步，這有賴于“問責風暴”的實行。

“問責風暴”是有效保障各級政府執(zhí)行中央政策的關鍵技術。在重大突發(fā)事件中，以“責任狀”為書面載體的目標管理責任制迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴败娏顮睢睘橹卫砉ぞ叩膯栘燂L暴?！柏熑螤睢弊钤缈梢宰匪莸焦糯婈犞械摹败娏顮睢?，在經(jīng)過了演變之后開始應用到政府部門行政管理以及黨建等等各項工作中。在目前的理論話語中，“問責風暴”并沒有完整的理論說明，它可以被看作是一種責任制的運動化轉(zhuǎn)變，是黨系統(tǒng)進行運動式治理[6]的一種手段。針對重大突發(fā)事件，常規(guī)治理中的目標管理責任制無法保證地方政府有效實施中央政令，因此需要中央以“問責風暴”迅速落實地方各級政府責任以達到準確問責從而保證中央政令的有效執(zhí)行。由此得到的理論推論是：在重大突發(fā)事件中，黨組織統(tǒng)攬全局、整合跨部門利益、內(nèi)嵌于行政體制迅速將“目標管理責任制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢栘燂L暴”，從而有效保障各級政府執(zhí)行中央政策。

二、“軍令狀”模式：突發(fā)事件應對中的責任制形態(tài)

(一)“常規(guī)式”責任狀

目標管理責任制是官僚制運行的常用工具。它是通過上級制定目標及考核標準，自上而下將目標層層分解。在上下級之間簽訂責任書，最終以責任書中的指標體系為標準考核目標是否達成[7]。在其出現(xiàn)以前，韋伯就官僚制的運行提出論證，他認為組織實現(xiàn)目標是以明確責任主體為基礎的制度性管理，而這也為日后目標管理責任制的出現(xiàn)及發(fā)展奠定了基礎。

“責任書”或者“責任狀”在古代中國其實就已經(jīng)有跡可循，它最早以軍隊中的“軍令狀”的形式出現(xiàn)?！败娏顮睢笔侵钢鲗⒃诔稣髑傲⑾鲁兄Z書，承諾如若戰(zhàn)敗便接受軍法處置。它是一種具有極強約束力的剛性激勵手段，但是當今政府部門所采用的“責任狀”在內(nèi)容上更為廣泛，強制性上也沒有那么嚴苛。它包括一系列的指標體系、考核標準和獎懲措施，從總體目標到層層分解的小目標，最終以其考核標準來進行檢查驗收。自古以來官場多復雜，即便是現(xiàn)代中國也仍然存在著治理難以明晰化的問題，而“責任狀”作為技術性治理手段為國家治理明晰化提供了可能，“責任狀”作為基層治理的重要工具內(nèi)嵌于上下各級政府之中。

“責任狀”以書面的形式劃定責任主體，在一定程度上為我國的基層治理明晰化提供了幫助。但在中國所特有的壓力型體制下存在著基層治理悖論，即層層施壓，責任自上而下越來越多，而治理資源卻層層遞減導致基層政府責任與治理資源不成正比。在常規(guī)治理中，壓力型體制下衍生的上下共謀行為維系著“責任狀”的實行。雖然存在著基層治理悖論，但上級政府為促成責任書中目標的達成向下級政府超額下放指標，在檢查驗收階段將政績較好地區(qū)的超額完成部分補給政績較差的地方最終實現(xiàn)“責任狀”中的目標?？梢哉f在常規(guī)治理情境下，責任狀維系著地方政府有效治理的可持續(xù)發(fā)展。然而在重大突發(fā)事件中，“責任狀”對于保障各級政府政策實行的激勵顯得有些不足，這時“常規(guī)式”責任狀“有效治理”同“治理失靈”的問題便顯露出來了。中央政府需要采取更為剛性的“軍令狀”來對地方政府形成“問責風暴”以促進地方政府迅速有效地執(zhí)行中央政令。

(二)“風暴式”軍令狀

“軍令狀”自古代出現(xiàn)以來便帶有超強約束力與強制性的意味。一旦立下，如果未能成功履行承諾便要接受處罰，這在現(xiàn)代國家治理中顯得有些不近人情，因此在基層治理中政府采用更加具有技術性的“責任狀”作為激勵手段，這種手段以所簽訂的責任書中的問責標準來對地方政府進行問責。但在經(jīng)過了2003年的非典事件之后，中國政府意識到了“軍令狀”模式對于現(xiàn)代國家治理依然有著重要的意義，這種“風暴式”的責任形態(tài)對于中國的危機管理的發(fā)展具有深遠意義。在此次新冠肺炎疫情中，中央迅速將問責標準轉(zhuǎn)變?yōu)檎蚊?，采取“軍令狀模式”以“問責風暴”的形式激勵各級地方政府執(zhí)行中央政策。事實證明，“軍令狀”模式在新冠肺炎疫情防控中取得了巨大的成效。

2019年12月8日，武漢出現(xiàn)第一例新冠肺炎患者，一直到12月30日，武漢市衛(wèi)健委的一份內(nèi)部紅頭文件在網(wǎng)絡上流傳。在此期間，武漢市政府并沒有任何作為，當時疑似疫情源頭的華南海鮮市場依舊正常營業(yè)。隨后武漢市政府聲稱“未發(fā)現(xiàn)人傳人現(xiàn)象”并且處理了所謂的謠言散布者，值得注意的是當時正是兩會召開之際。在現(xiàn)代國家治理中，國家各級政府所面臨的情形都十分復雜，地方政府需要在各級事務中權衡利弊。正如新冠疫情初始恰逢兩會召開又臨至春節(jié)，又因疫情初發(fā)尚未造成巨大的損害，地方政府再三權衡選擇暫壓此次疫情。在兩會結(jié)束之后，疫情防控工作重啟，但是疫情發(fā)展態(tài)勢已經(jīng)難以控制。

新冠疫情來勢洶洶，地方政府決策滯后導致大量的武漢人員流向全國各地，導致地方性疫情迅速發(fā)展為全國性疫情，常規(guī)治理手段已經(jīng)不足以應對。中央迅速下達批示，以“問責風暴”的責任形式席卷全國各地，上至黨中央，下至村級黨組織紛紛響應。在疫情爆發(fā)期間，全國各地物價水平保持穩(wěn)定，對于哄抬物價的行為地方政府嚴令禁止；全國各地地方政府對民眾實施必要的出行管制。在疫情得到有效控制后，全國各地中小型企業(yè)有序復工，同時向各級地方政府下達指標幫助外出務工人員順利復工。歷時幾個月，中國新冠肺炎疫情最終得到了有效的控制。中央以“軍令狀”這種剛性的激勵方式保證各級政府在第一時間內(nèi)執(zhí)行中央指令，“軍令狀”在重大疫情防控中能夠具體落實地方政府責任，它在一定程度上避免了上下級政府的博弈過程，對于處理重大突發(fā)事件具有深遠的意義。

(三)“責任狀”與“軍令狀”的轉(zhuǎn)化邏輯

自2003年“問責風暴”以來，隨著山西襄汾潰壩事故、三鹿奶粉事件、深圳龍崗火災等重大突發(fā)事件接踵而至,政府針對一系列的違規(guī)事件掀起了問責風暴，查處了一大批官員干部。實踐證明，“問責風暴”對于應對重大突發(fā)事件具有突出作用，“問責風暴”作為一種特殊的問責手段在國家治理中具有可持續(xù)發(fā)展的意義。那么在重大突發(fā)事件中，常規(guī)問責手段“責任狀”與特殊問責手段“問責風暴”(這里也可以說是軍令狀)之間是如何轉(zhuǎn)化的呢？

就此次新冠肺炎疫情來說，在疫情爆發(fā)之初，中央政府第一時間做出回應，將權力授予給地方政府命令其盡可能調(diào)動所有的資源集中應對新冠疫情。在此過程中，中央政府以政治命令的方式將權力下放，要求地方政府不容失敗、迅速執(zhí)行?？偟膩碚f，盡管在此過程中仍然依托于科層體制，但是卻在一定程度上暫時性地打破了科層制的運行邏輯，以干部制的組織形式來主導行政過程。在具體的國家治理實踐中，科層制比較適合那種常規(guī)性和普遍性的行政過程。一旦突發(fā)事件出現(xiàn)，則需要一種更具針對性、更加靈活的組織形式來推進行政過程。因此，在特殊治理情境中，黨系統(tǒng)往往會超越科層制從而主導整個行政過程。隨著突發(fā)事件的平息，“問責風暴”也會逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝摹柏熑螤睢眴栘熜问?。“問責風暴”在某種程度上來說只能算是一種技術手段，它所帶來的震懾效果也僅僅是一時的。此外，在“責任狀”與“軍令狀”的轉(zhuǎn)化過程中，城市治理資源總是出現(xiàn)大量的耗費，往往在事件平息之后各個城市都需要大量時間來休養(yǎng)生息。

三、政黨干部制是“軍令狀”模式的制度基礎

西方的理論話語中對于干部制的描述相對比較欠缺，大部分的西方學者更為強調(diào)韋伯官僚制在國家治理中的意義。他們認為官僚制是國家經(jīng)濟增長、提升人民福祉和增強政府質(zhì)量的必備條件。但是中國的國情與西方不能一概而論，單一的用官僚制來衡量中國的各項指標不太實際。西方學者由于對官僚制的過分夸大從而出現(xiàn)了“中國式悖論”[8]?！爸袊姐Ｕ摗奔丛趪H組織對中國政府質(zhì)量和腐敗評分不理想的情況下，中國仍然實現(xiàn)了經(jīng)濟迅速增長與人民福祉的提升,并缺乏被認為實現(xiàn)這些成就的必備條件的官僚制。在中國的具體治理實踐中其實存在著一種不同于官僚制的組織形式，即干部制。干部制在西方的一些國家也有所表現(xiàn)，最具代表性的便是明茨伯格的“傳教士組織“和烏奇的“宗教組織”。但是這些組織形式與中國現(xiàn)有的干部制相差甚遠。

西方的諸多學者認為中國的行政體制是韋伯官僚制的變異形態(tài)，然而實踐證明中國的行政過程中存在著其他的要素發(fā)揮作用。因此有學者表明與其說它是變異形態(tài)的官僚制，不妨以政黨干部制來形容顯得更為恰如其分[9]。干部人事制度是黨的組織路線的重要內(nèi)容和重要體現(xiàn)，是中國特色政治制度的重要組成部分[10]。它脫胎于建國前黨的干部制度，在新中國成立以后經(jīng)過了多次改革進而發(fā)展成了如今的干部人事制度[11]。在干部制組織形式中，規(guī)則秩序并不居于首要地位，更為重要的是基于意識形態(tài)的個人(干部)負責制度，因此自干部制形成以來便帶有人文主義色彩。在現(xiàn)代國家行政過程中，過多的人文主義因素勢必會導致權力過度集中和腐敗等問題，因此政黨干部制需要經(jīng)歷理性化的過程。官僚制以其分工明確、秩序嚴明在西方國家備受推崇，這種層級明確的官僚制恰好彌合了我國的政黨干部制的不足之處。在行政體系理性化的過程中，中國探索出了一條獨具特色的治理體制——干部制與官僚制并行。

黨政關系是當代中國政府過程的核心所在，政治學家恰如其分地將中國政體稱為“黨政體制”[12]。自新中國成立以來，以黨導政和黨政主從的黨政關系便鑲嵌在國家的各類事務中，但其在各個領域或者各個時期中的關系卻有所不同，或主從依附、或并存共生[13]。例如，“M”型條塊組織結(jié)構[14]中存在著橫向與縱向的雙重權威，周雪光提出，國家治理中的運動式治理機制編織進黨政關系：黨的系統(tǒng)服從自上而下的動員號令，在運動式治理中起主導作用；政府各機構各司其職，更多地行使常規(guī)式治理的功能[15]。

在一個快速變化的社會，與官僚制相比干部制更能把握對條件的不確定性與變化性的干預，因此干部制對于國家應急管理具有重大意義。在重大突發(fā)事件中，要想保證中央指令能夠及時準確地貫徹，黨組織必須要超越科層制統(tǒng)合各部門的利益發(fā)揮其主導作用。由諸多政策實踐可以得出：政黨干部制是“軍令狀”模式的制度基礎，在特殊治理情境下，黨內(nèi)嵌于行政體制主導治理過程。中國公務員隊伍基本上都是由黨員構成，他們在行政上以公務員的身份執(zhí)行政府事務，在政治上以中國共產(chǎn)黨黨員的身份存在[16]。政黨干部制自建黨以來便擔有管理黨員干部的職責，中國所有黨員干部都必須接受其約束。在政黨干部制產(chǎn)生和發(fā)展過程中，首先強調(diào)的便是強化黨員干部的政治忠誠。在特殊治理情境下，“問責風暴”的運行依賴于政黨干部制，地方政府在此種情形下因其政治忠誠嚴格執(zhí)行中央政令。國家治理面臨著諸多復雜的情景，很難尋求一個普適性框架將所有的治理問題納入其中，因此運動式治理作為一種可持續(xù)性的治理策略存在。運動式治理依托科層體制發(fā)揮作用，但是具體實踐中卻被認為是一種反科層制的治理實踐和政策工具。在重大突發(fā)事件治理中，問責機制由常規(guī)的目標管理責任制轉(zhuǎn)變?yōu)閱栘燂L暴，黨系統(tǒng)介入行政體制服從自上而下的動員號令，在運動式治理中發(fā)揮主導作用。

四、“軍令狀”模式的反思

(一)“基層治理悖論”導致地方系統(tǒng)紊亂

在壓力型體制下，中央政府下達一定的任務指標給到地方政府，地方政府層層施壓將既定指標放大化下放給下級政府，以保證在驗收階段超額指標和未達額指標形成互補，最終順利完成中央所制定指標[17]。但是值得注意的是，在這個過程中，地方政府治理資源和行政任務卻是不成正比。在常規(guī)治理情境中，中國地方基層治理中普遍存在著“行政任務層層遞增和治理資源層層遞減”的基層治理悖論。但是，即使存在著這樣的基層治理悖論，大部分地方政府治理仍然收到良好的成效。關鍵在于，在行政任務完成過程中，上下級政府之間以“共謀”的形式靈活執(zhí)行政府政策。而且即使最終成效有些許偏差但又取得令人滿意的結(jié)果，中央政府也會予以驗收。

在重大突發(fā)事件治理中，中央政府迅速以政治命令的形式下達給地方政府，地方政府必須嚴格執(zhí)行、不容失敗，不惜一切成本執(zhí)行中央決策?！败娏顮睢蹦Ｊ诫m然能夠?qū)崿F(xiàn)高效的資源動員，但是所耗費的治理成本巨大，而中央政府卻沒有及時地予以資源反哺，對于部分地區(qū)而言，高昂的治理成本極易導致地方行政系統(tǒng)紊亂從而引發(fā)“次生危機”的治理風險。高昂的治理成本亦會導致地方政府的其他行政事務難以完成，引發(fā)公眾對于政府的不信任感，從而危及政府已有的制度規(guī)范，若制度規(guī)范遭到損害或者質(zhì)疑，政府的各項治理工作都會受到不同程度的阻礙。

(二)“軍令狀”模式尚未制度化

在常規(guī)治理情境下，中國地方基層治理已經(jīng)形成了制度化的問責機制——目標管理責任制。作為目標管理責任制的書面載體的責任狀中設計了一系列的指標體系、考核標準等等內(nèi)容，這使得行政體系問責有理可依、有據(jù)可循。而中國歷來的危機管理都呈現(xiàn)出“強技術、弱政治”的特征，“軍令狀”模式更多地被看作一種技術治理工具，卻并未形成完整的制度規(guī)范。

“軍令狀”模式至今尚未形成制度性的工具，仍然是以具體問題采取具體措施的形式進行危機治理。在重大突發(fā)事件中，黨組織以運動式治理的治理形式發(fā)揮其主導作用。目前“軍令狀”模式的順利實行關鍵在于政治忠誠，而這種意識形態(tài)性的內(nèi)容顯得有些虛無縹緲，現(xiàn)代國家治理不僅僅需要意識形態(tài)的維系，更需要一套完整的規(guī)則體系來保證其理性化?！败娏顮睢蹦Ｊ讲⒎且蕴囟ǖ闹贫鹊男问匠霈F(xiàn)，極易引發(fā)民眾對政府政策的不信任感，因為這種模式太過嚴苛促使政府壓力過大，導致其在具體執(zhí)行上采取某些強制性的手段從而引發(fā)公眾的抵觸心理。中國危機管理研究有著可持續(xù)發(fā)展的趨勢，這也決定著“軍令狀”模式有一定的發(fā)展前景?！败娏顮睢蹦Ｊ郊{入到國家制度體系中對于中國的危機管理研究有著重大的意義。

(三)問責壓力過大導致執(zhí)行偏差

“軍令狀”模式是一種極具剛性的問責手段，它的采用將會在地方政府中形成巨大的問責壓力。在常規(guī)治理情境下，因上下級政府間的任務指標和治理資源分布不成正比，地方政府以政策變通的手段來執(zhí)行中央所下放的指標體系，上下級政府靈活執(zhí)行政府政策，“責任狀”對地方政府完成中央指標給予了一定的“免責空間”[18]。在具體執(zhí)行時，地方政府可以通過下級政府完成指標數(shù)額互補等手段實現(xiàn)中央指令的順利完成。

不容失敗的“軍令狀”相較于“責任狀”來說，地方政府面臨著極大的問責壓力。對于基層政府治理來說，過強的問責壓力可能會適得其反。在常規(guī)治理情境下因基層治理悖論的存在，地方政府可以通過博弈過程與上級形成“共謀”以促使其完成責任狀中的指標。而在重大突發(fā)事件治理中，“軍令狀”要求執(zhí)行迅速、不容失敗，地方政府缺乏一定的政策執(zhí)行緩沖空間，他們無法通過各種博弈過程實現(xiàn)中央所劃定的指標。在具體執(zhí)行上，中央所下達的政治命令難度過大而自身缺乏足夠的資源，任務順利完成可能性過低。種種因素極易導致地方政府敷衍執(zhí)行甚至不執(zhí)行。問責壓力和執(zhí)行力之間并非是線性關系，它們之間更像是倒“U”型曲線關系，問責壓力達到一定的數(shù)值時，政府執(zhí)行力將會到達最高點。之后當問責壓力越大時，政府執(zhí)行力卻是越來越低下。

五、結(jié)論與討論

新中國成立之后，中國就一直在探尋一種適合中國國情的行政體制。經(jīng)過了多次改革之后，馬克思·韋伯所提出的理性官僚制成為了我國行政體制的發(fā)展方向。官僚制在幾千年前的中國已經(jīng)有雛形出現(xiàn)，根據(jù)馬克思·韋伯所提出的權力合法性基礎來分析中國的官僚制可以得出，在古代中國皇權至上，國家權力大多集中在君主手中且皇位世襲，這就是一種典型的傳統(tǒng)型權威塑造的官僚制形態(tài)。當今中國的行政體系也并未達到理性官僚制的程度，中國目前的權力合法性基礎更多的是一種混合型態(tài)。大部分西方國家都選擇了理性官僚制作為其行政體系的運行機制，這些國家在政治上和行政上完全分離，在常規(guī)治理情境中，理性官僚制作為行政體制可能會得到很好的推行。但是一旦遇到突發(fā)事件，這種僵化的行政體制將會不可避免地遭到?jīng)_擊甚至分崩離析。中國共產(chǎn)黨自成立以來便領導一切，黨政交融、政治行政聯(lián)合是中國行政過程的突出特征。這也決定了理性官僚制并不完全適合中國的具體實踐。在中國的政府過程中，干部制同官僚制一并運行在行政體系中，在常規(guī)治理情境中，中央制定政策，處于官僚體制中的各級政府部門執(zhí)行中央指令；在重大突發(fā)事件中，黨系統(tǒng)迅速介入，越過行政體制發(fā)揮其主導作用，中國這種獨特的運行體制不斷推進國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

習近平總書記在十九屆中央紀委四中全會上強調(diào)，“要以有效問責強化制度執(zhí)行”。在常規(guī)性治理中，我國以目標管理責任制為依據(jù)來對各級政府進行問責，通過簽訂責任狀來劃定上下級政府的責任，這一問責過程始終運行在官僚體制的框架內(nèi)。“軍令狀模式”作為特殊治理情境中的一種問責機制存在，政黨干部制是其制度性基礎。當僅僅依靠官僚制本身不足以應對國家治理難題時，黨系統(tǒng)超越科層體系整合各部門的跨部門利益，在基層治理中發(fā)揮其主導作用。在中國多次危機治理中，“軍令狀”模式作為一種運動式治理工具發(fā)揮了十分重要的作用，然而運動式治理極有可能造成黨組織和行政體系的失衡從而打破科層體制的正常運行。實踐證明，“軍令狀”對于國家治理有著舉足輕重的意義，但“軍令狀”模式目前尚未制度化，它在基層治理中大多以技術性治理手段的形式存在，若要確保一種治理手段在行政體制中實現(xiàn)長遠的發(fā)展，必須要將其形成制度性的治理依據(jù)。