土地整治與鄉(xiāng)村振興發(fā)展的寧德探析

鄭怡（寧德市耕地保護中心）

■ 引言

寧德市面海背山，山多地少，農(nóng)村自然資源稟賦較差、基礎(chǔ)設(shè)施配套較為薄弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理性有待加強，可耕作地塊山高路遠、居住點周邊無地可用、抱海無為、有策難施，已成為寧德鄉(xiāng)村振興發(fā)展的絆腳石。通過大力實施農(nóng)用地整理、閑棄廢地開發(fā)、舊村復(fù)墾、歷史遺留損毀采礦復(fù)墾耕地和結(jié)合水土流失治理等土地整治新增耕地，利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和補充耕地指標(biāo)紅利，撐起了鄉(xiāng)村振興“致富杠桿”。土地整治項目從農(nóng)民最急、最盼、最迫切、最容易見效的田、水、路、村問題入手，強化土地平整和格田設(shè)計，優(yōu)化灌溉與道路等農(nóng)田設(shè)施規(guī)劃布局，提高農(nóng)田灌溉保證率和道路通達率，筑牢現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的根基，為鄉(xiāng)村振興助一臂之力。據(jù)統(tǒng)計，“十三五”期間，寧德市實施并驗收1347個土地整治項目，總項目規(guī)模達23.66萬畝，新增耕地4.13萬畝，投入資金10.17億元，建設(shè)蓄水池2268座、農(nóng)用井142口、農(nóng)用橋涵1461座、灌排渠及管道3668千米、田間道路5061千米，惠及10.15萬人，參與土地整治的村農(nóng)民人均收入年均增加750余元以上，土地整治成為了促進寧德市鄉(xiāng)村振興發(fā)展的“脫貧富民產(chǎn)業(yè)”。

■ 鄉(xiāng)村振興對土地整治的新訴求

首先，是“生態(tài)宜居”訴求。基于國土空間生態(tài)規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)，以“生態(tài)”為基礎(chǔ)，全域性、系統(tǒng)性推進土地綜合整治，與生態(tài)建設(shè)的共融共生，保護自然資源，留存鄉(xiāng)村特色的自然風(fēng)貌和人文風(fēng)情，形成“山海川島湖林洞”鄉(xiāng)村自然風(fēng)光，望得見山水、記得住鄉(xiāng)愁。其次，是“產(chǎn)業(yè)興旺”訴求。土地整治要將“產(chǎn)業(yè)興旺”作為實施導(dǎo)向，充分運用“土地整治+”理念，結(jié)合“生態(tài)、農(nóng)業(yè)、旅游、文化”四大特色，做優(yōu)、做強一、二、三產(chǎn)業(yè)大融合。最后，是“生活富?！痹V求。實施土地整治，有效提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量，增強農(nóng)村“造血”功底，使農(nóng)民從土地增值收益中受益，獲得穩(wěn)定增長的經(jīng)濟收入；引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體盤活鄉(xiāng)村土地資源，持續(xù)釋放舊村復(fù)墾增減掛鉤和補充耕地指標(biāo)紅利，增加村財政收入。

■ 升級土地整治的突破口

寧德市土地整治重視土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能提升，充分聯(lián)動“人、地、業(yè)”等因素，以“空間規(guī)劃、整治模式、紅利釋放”為突破口，升級土地整治，從而推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

（一）土地整治空間規(guī)劃有待提升

因農(nóng)村小農(nóng)意識比較明顯，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢，導(dǎo)致寧德市農(nóng)村土地整治普遍存在單項目分散整治現(xiàn)象，空間規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)不強，未充分考慮空間功能的互補性。例如，很多地區(qū)在舊村復(fù)墾（農(nóng)村居民點整治）項目規(guī)劃中，缺乏農(nóng)村現(xiàn)狀和發(fā)展前景、農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)與非農(nóng)化可能性等科學(xué)的論證分析，往往進行整村搬遷整治大范圍規(guī)劃，但實際推進效果并不理想，極大降低了規(guī)劃的指導(dǎo)性、實操性，脫離了鄉(xiāng)村地域具體的人地關(guān)系。

（二）“土地整治1+N”模式有待優(yōu)化

近年來，土地整治在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的作用日益凸顯，湖南、南京等地通過最大限度發(fā)揮土地整治綜合優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新“土地整治＋生態(tài)建設(shè)”“土地整治+休閑農(nóng)業(yè)”等模式，深入挖掘土地整治的組合價值，推動了鄉(xiāng)村振興不斷發(fā)展。反觀寧德市土地整治現(xiàn)況，項目頂層規(guī)劃設(shè)計單一，仍更多局限于工程技術(shù)屬性，聚焦于增加新增耕地、提高耕地質(zhì)量、獲取指標(biāo)收益等物質(zhì)經(jīng)濟層面，甚至將舊村復(fù)墾及歷史遺留損毀采礦用地復(fù)墾耕地等土地整治作為獲取建設(shè)用地指標(biāo)的一種手段，缺乏全域性、系統(tǒng)性、實用實效性，部分土地整治項目驗收后，耕地拋荒、無人管護、坡度大于25°、水土流失、“非農(nóng)化”現(xiàn)象仍有存在，歸根究底，是對“土地整治1+N”模式還有待進一步優(yōu)化提升，“土地整治+”的組合效應(yīng)仍需進一步激發(fā)。

（三）土地整治紅利釋放有待激發(fā)

福建省構(gòu)建了補充耕地指標(biāo)交易平臺，通過省域內(nèi)有償調(diào)劑實現(xiàn)了耕地指標(biāo)的優(yōu)化配置，為“城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”資金轉(zhuǎn)移創(chuàng)設(shè)了渠道，既滿足了廈門、福州等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對補充耕地指標(biāo)的使用需求，也為寧德、南平等資源豐富地區(qū)鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)脫貧攻堅籌集了大量建設(shè)資金。但福建省實行了補充耕地指標(biāo)調(diào)劑平臺定時自動撮合以及強制交易；同時，規(guī)定的指導(dǎo)價（水田15萬元/畝）和限價（旱地5萬元/畝、產(chǎn)能1萬元/畝·百公斤）的標(biāo)準，與國家制定的跨省域補充耕地調(diào)劑標(biāo)準（以旱地為例，國家標(biāo)準為10萬元/畝）存在近1倍的差距，避免了指標(biāo)囤積，有效解決了重點建設(shè)項目用地指標(biāo)問題，但也一定程度上影響了市場供求平衡、公平自主競爭以及經(jīng)濟杠桿的有效調(diào)節(jié)，對指標(biāo)供應(yīng)方通過實施土地整治新增耕地的積極性造成了一定影響，未能充分發(fā)揮資金與資源區(qū)域間有償幫扶作用，土地整治新增耕地指標(biāo)紅利釋放還有待進一步加強。

■ 土地整治推動鄉(xiāng)村振興的對策建議

近年來，寧德市農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢較好，2019年農(nóng)林漁牧總產(chǎn)值560.16億元，位居福建省第二位，具有良好的農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢。寧德市要以土地整治為平臺基礎(chǔ)，不斷拓寬全域土地綜合整治思路，念好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“山海田經(jīng)”。

（一）空間規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，促進鄉(xiāng)村振興人地和諧

鄉(xiāng)村振興視野下，土地整治要建立強化國土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計和體制保障,重塑價值取向，探索將土地整治納入村莊規(guī)劃體系，保證農(nóng)村自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局等要素的良性協(xié)調(diào)發(fā)展；科學(xué)認識城鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村地域功能，以人地和諧、人居滿意為目標(biāo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源、資產(chǎn)以及資本，協(xié)同建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與城鄉(xiāng)公共設(shè)施，將財政資金更多地投入農(nóng)村，吸納更多的民間資金投向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，培育和發(fā)展農(nóng)村優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目，全面改善農(nóng)村風(fēng)貌和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，改變農(nóng)村無序發(fā)展現(xiàn)象，著力打造“山為骨、水為脈、田為魂”的田園綜合體，呈現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)田園新景觀。

（二）全域綜合整治，筑牢鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

土地整治要以寧德市得天獨厚的農(nóng)林漁牧資源及山海旅游資源為依托，以提升農(nóng)業(yè)綜合效益為目的，充分挖掘其組合價值，融合農(nóng)田、三農(nóng)、旅游等農(nóng)村發(fā)展要素，創(chuàng)新多樣化整治模式，組織和實施土地綜合整治，全域優(yōu)化鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、生態(tài)、建設(shè)空間等布局，大力建設(shè)寧德農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，打造寧德“茶鄉(xiāng)、菌都、藥城、水產(chǎn)和果蔬林竹”大市，實現(xiàn)“一縣一特色、一鄉(xiāng)一品牌”，實現(xiàn)“自然風(fēng)光宜人，村莊環(huán)境宜居，農(nóng)林結(jié)合宜游，百姓門口宜業(yè)，集體經(jīng)濟宜收”總目標(biāo)，形成全域土地綜合整治工作新格局。

（三）紅利持續(xù)釋放，拓寬鄉(xiāng)村振興增收渠道

要持續(xù)健全土地整治機制建設(shè)，拓展新視角、培育新動能，向省級建議搭建土地資源優(yōu)化配置平臺與有償幫扶機制，取消補充耕地指標(biāo)交易限價及指導(dǎo)價，取消強制交易，力爭將通過大力實施農(nóng)用地整理、廢棄閑地開發(fā)、舊村復(fù)墾、歷史遺留損毀采礦復(fù)墾耕地和結(jié)合水土流失治理等土地整治新增耕地指標(biāo)納入國家統(tǒng)籌范圍，以經(jīng)濟杠桿調(diào)動耕地指標(biāo)資源的有效配置，放大指標(biāo)調(diào)劑獲益；加強土地整治增值利益分配的總體設(shè)計，項目整治實施后的土地利用及其經(jīng)濟收益真正為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所享受、有穩(wěn)定的經(jīng)營性收入；引導(dǎo)社會資本、金融資本進入土地整治等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，使土地流轉(zhuǎn)增值收益主要為農(nóng)民所獲得，鋪就鄉(xiāng)村振興發(fā)展之路。

■ 結(jié)論

鄉(xiāng)村振興是一個綜合復(fù)雜的課題，傳統(tǒng)的農(nóng)村土地整治模式單一、理念滯后等問題凸顯,亟需圍繞“以人為本”，因地制宜研究探索符合寧德特色的土地整治模式和路徑，運用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的設(shè)計視角，挖掘土地整治蘊含的社會和經(jīng)濟的多重組合價值，加強空心村、低效未利用地以及廢棄園地和殘次林地的再開發(fā)利用，利用舊村復(fù)墾增減掛鉤和補充耕地指標(biāo)紅利，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興“人、地、業(yè)”和諧興旺的核心目標(biāo)。