設(shè)區(qū)市的立法地方特色問題研究

劉洪源 趙詩楊

（1. 廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西·南寧 530006；2. 上海師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海市 200234）

設(shè)區(qū)市的立法作為地方立法的有機組成部分，在細化補充國家立法，保障憲法和法律的地方實施，理順中央和地方事權(quán)，促進地方事務(wù)治理法治化方面起著至關(guān)重要的作用。而地方特色作為地方立法的基本遵循，是保障和衡量地方立法成效的關(guān)鍵因素，地方立法的特性決定了地方立法的特色，地方立法一旦失去特色也就失去了其存在的價值[1]。自2015年修訂立法法普遍賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)以來，“人民群眾對設(shè)區(qū)的市立法關(guān)注點和期望值，已經(jīng)不再是有沒有立法權(quán)的問題，而是所立的法規(guī)究竟好不好，質(zhì)量高不高、管不管用的問題”[2]。雖然經(jīng)過6年的立法實踐和理論探索，設(shè)區(qū)市的立法質(zhì)量和水平有所提高，但立法重復(fù)趨同、立法問題意識不強、立法與需求不匹配等缺乏立法地方特色的問題依舊是阻礙設(shè)區(qū)市立法高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實因素。本文擬就如何增強設(shè)區(qū)市立法地方特色，充分發(fā)揮地方特色在設(shè)區(qū)市立法中的支撐作用進行探討，以請教于方家。

一、設(shè)區(qū)市的立法地方特色釋義

（一） 設(shè)區(qū)市的立法地方特色涵義

在設(shè)區(qū)市的立法中地方特色是一個獨立的有特定涵義的法律術(shù)語?！疤厣币辉~的字面含義為事物表現(xiàn)出來的獨特風(fēng)格，但該詞在設(shè)區(qū)市的立法語境中，有著更加專業(yè)和豐富的內(nèi)涵，只有明確地方特色的立法涵義，才能更加精準(zhǔn)地發(fā)揮地方特色在設(shè)區(qū)市的立法中的支撐作用。第一，從法律規(guī)范層面看，立法法在對設(shè)區(qū)市立法的規(guī)定中以“根據(jù)本市的具體情況和實際需要”來表述地方特色，該表述沿用了1979年地方組織法賦予地方立法權(quán)時的表述慣例，形成了法律層面對地方特色的語言表達。與之相比較，地方性法規(guī)對地方特色的表達更為直接，在多個設(shè)區(qū)市制定的立法條例或地方性法規(guī)條例中，均直接使用了“體現(xiàn)地方特色”的表述，且地方特色往往作為對立法法規(guī)定的立法原則的補充，出現(xiàn)在地方性立法的原則性規(guī)定中?？梢?，地方特色已經(jīng)成為設(shè)區(qū)市的地方法規(guī)中一個獨立的、有特定涵義的法律術(shù)語，并成為設(shè)區(qū)市的立法的原則性規(guī)定。第二，從官方話語層面來看，2002年全國人大常委會在第九屆人大五次會議上所做的工作報告中，對地方特色在立法中的涵義進行了初步闡釋，指出“注重地方特色，就是從本地的具體情況和實際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)有針對性和可操作性，真正對地方的改革、發(fā)展、穩(wěn)定工作起到促進和保障作用”[3]，該闡釋豐富了地方特色的內(nèi)涵，明確了地方特色在地方立法中的功能和作用，為地方特色立法涵義的進一步發(fā)展奠定了研究基礎(chǔ)。第三，從理論研究層面講，學(xué)者們對地方特色的立法涵義的內(nèi)涵和外延進行了積極探索，其中較具代表性的有：周旺生認為地方特色就是地方立法反映本地的特殊性，地方立法要能夠充分反映本地實際對立法調(diào)整的需求程度，還要具有較強的針對性注重解決本地突出問題[1]；孫政認為地方特色是指地方立法在與中央立法保持一致的基礎(chǔ)上，從本地實際出發(fā)，總結(jié)實踐經(jīng)驗，講究立法創(chuàng)新，體現(xiàn)地方性和時代性，并注重可行性和操作性的一種特點[4]；石佑啟認為地方特色就是地方立法在堅持不抵觸原則的前提下，所反映出的地方的個性、差異性和特殊性，能有效對接地方立法需求，適應(yīng)本地實際情況，具有解決本地突出問題的針對性、操作性和可行性[5]。雖然法律規(guī)范、官方話語和理論研究中對地方特色立法涵義的表述不盡相同，但這些表述并不沖突，而是從不同的角度對地方特色的立法涵義進行豐富和完善。根據(jù)上述表述可以得出，設(shè)區(qū)市的立法的地方特色，就是指設(shè)區(qū)市為解決本市的突出問題、實現(xiàn)本市有效治理，在堅持法制統(tǒng)一原則的前提下，根據(jù)本市的具體情況和實際需求，進行具有針對性、時代性、可操作性的立法創(chuàng)新所表現(xiàn)出的獨特風(fēng)格。

（二） 設(shè)區(qū)市的立法地方特色的邊界范圍

設(shè)區(qū)市的立法應(yīng)當(dāng)在立法權(quán)限范圍內(nèi)彰顯地方特色。地方特色要求設(shè)區(qū)市的立法要充分發(fā)揮地方立法的自主性和創(chuàng)新性，應(yīng)當(dāng)認識到設(shè)區(qū)市的立法作為地方立法，其自主性、創(chuàng)新性是堅持法制統(tǒng)一下的自主創(chuàng)新，是從屬于中央立法之下的自主創(chuàng)新，體現(xiàn)地方特色不能脫離國家法制統(tǒng)一的大局，更不能以特色之名大搞地方保護主義。在我國單一制的立法體制下，維護國家法制統(tǒng)一既是立法工作的底線，也是立法工作不能逾越的紅線。因此，法制統(tǒng)一原則劃定了設(shè)區(qū)市的立法地方特色的邊界，在設(shè)區(qū)市的地方立法中，維護法制統(tǒng)一具體體現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，要遵循不抵觸原則。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)市只有在不與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，才能制定地方性法規(guī)。因此，在設(shè)區(qū)市的立法中，體現(xiàn)地方特色須遵循不抵觸原則。不抵觸原則既包括設(shè)區(qū)市的立法不得涉及立法保留事項、專屬立法事項，還包括設(shè)區(qū)市的立法不得與上位法的立法原則、立法精神、具體規(guī)定相違背[6]。對涉及民族自治地方的設(shè)區(qū)市來說，設(shè)區(qū)市立法的地方特色還應(yīng)尊重自治地方制定的自治條例和單行條例。在設(shè)區(qū)市立法實踐中，存在著對“不抵觸原則”和“地方特色”辯證統(tǒng)一關(guān)系認識不清的問題：一是狹隘地理解不抵觸原則，將設(shè)區(qū)市的立法囿于現(xiàn)有的法律規(guī)范中，限縮了體現(xiàn)地方特色的立法視野。二是將地方特色片面地理解為特殊化、特權(quán)化，利用立法權(quán)搞地方保護，這兩種錯誤的認識不僅違背了國家法制統(tǒng)一原則，而且嚴(yán)重影響了設(shè)區(qū)市的立法地方特色的創(chuàng)新發(fā)展。因此，要準(zhǔn)確把握不抵觸原則的涵義，首先，應(yīng)明確不抵觸原則是設(shè)區(qū)市的立法體現(xiàn)地方特色的根本前提，違背不抵觸原則將產(chǎn)生立法無效的后果。其次，也應(yīng)認識到不抵觸原則并不意味著不能對上位法有任何突破或創(chuàng)制，設(shè)區(qū)市的立法應(yīng)在遵循不抵觸原則的基礎(chǔ)上積極發(fā)揮主動性和創(chuàng)造力，通過立法創(chuàng)新彰顯地方特色。譬如，在決勝脫貧攻堅和實施鄉(xiāng)村振興的交匯點上，應(yīng)適度擴展設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)限，充分發(fā)揮設(shè)區(qū)市的立法體現(xiàn)地方特色的優(yōu)勢，為省級乃至國家立法積累先行先試的立法經(jīng)驗。

第二，要遵守立法事項范圍。在規(guī)定不抵觸原則的前提下，《立法法》還對設(shè)區(qū)市的立法事項范圍進行了限定，將設(shè)區(qū)市的立法事項限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面。因此，設(shè)區(qū)市的立法不得以體現(xiàn)地方特色為由，超越事項范圍進行立法創(chuàng)新。值得注意的是，自新修訂的《立法法》頒布實施以來，理論界對設(shè)區(qū)市的立法事項范圍，存在“等內(nèi)等”和“等外等”的不同理解，有學(xué)者認為事項限制不能滿足設(shè)區(qū)市的立法需求，實踐中也存在以限制事項之名行越界之實的情況。譬如，在環(huán)保立法中包含公共經(jīng)濟管理內(nèi)容，因此應(yīng)對事項范圍做擴大化理解[7]。有的學(xué)者則認為，應(yīng)對事項限制做狹義理解，設(shè)區(qū)市的立法只能是法定事項范圍不能是事項范圍相關(guān)，那些疑似超越權(quán)限的立法事項，可能會破壞國家法制統(tǒng)一[8]。面對上述爭議，在法律尚未對“等”字范圍作出具體闡釋前，根據(jù)立法原則應(yīng)當(dāng)將其理解為“等內(nèi)”等，不宜做出寬泛無邊的解釋[9]。除對事項限制的范圍理解不一致之外，實踐中對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理這一事項的內(nèi)涵和外延的界定也存在較大爭議，尤其是城市管理一詞概念邊界較為模糊。雖然全國人大法工委主任李適時曾對此專門作出說明，但該說明對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的解釋，依舊是概括性的，無法完全解決立法實踐中的困惑，且該解釋僅作為官方話語以指導(dǎo)實踐，并不具有立法解釋的法律效力。體現(xiàn)地方特色就要遵守立法事項范圍，但立法事項范圍的邊界不清晰，同樣增加了設(shè)區(qū)市的立法行為違背《立法法》規(guī)定的“行為風(fēng)險”，讓地方立法創(chuàng)新趨于保守，不利于立法實踐中對地方特色的有效彰顯。因此，為了進一步指導(dǎo)地方立法實踐，中央層面可以通過立法解釋或其他規(guī)范性文件的形式，從正反兩方面對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理事項進行闡釋，并通過分級事項列舉的形式明確城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的外延；地方層面應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守立法事項范圍，不得隨意對立法事項進行擴大化理解，對不清楚是否超出立法權(quán)限的事項，可通過請示匯報的形式取得當(dāng)?shù)攸h委或上級人大的指導(dǎo)，必要時可通過省級人大跟全國人大法工委溝通。

（三） 設(shè)區(qū)市的立法地方特色的表現(xiàn)形式

設(shè)區(qū)市的立法特色具有多樣性，在各種形式的設(shè)區(qū)市的立法中，都具有體現(xiàn)地方特色的特征，且不同形式的立法體現(xiàn)地方特色的程度和側(cè)重點有所區(qū)別。根據(jù)設(shè)區(qū)市的立法功能，設(shè)區(qū)市的立法形式分為執(zhí)行性立法、自主性立法和先行性立法，在對這三種立法形式地方特色的主要表現(xiàn)形式進行探討前，需明確主要表現(xiàn)形式并不是專有或唯一的表現(xiàn)形式，僅是指側(cè)重程度較深適合用于指導(dǎo)實際的形式。

在執(zhí)行性立法中，地方特色主要體現(xiàn)在立法的針對性和可操作性兩個方面。執(zhí)行性立法是指設(shè)區(qū)市為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)本市的實際情況作出具體規(guī)定的立法活動，其作用在于通過立法的方式將上位法的普遍性、概括性規(guī)定，轉(zhuǎn)化為符合本市實際的特殊性、具體性規(guī)定，以保障法律、行政法規(guī)及國家的方針政策在市域范圍內(nèi)得以有效實施。針對性要求執(zhí)行性立法，要著眼于本地實際問題的解決。將上位法中既有的規(guī)范，轉(zhuǎn)變?yōu)榉媳臼薪?jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、生產(chǎn)生活方式、民族風(fēng)俗習(xí)慣的地方性規(guī)定，增強中央立法在地方的適應(yīng)性和可接受性，以提高人民群眾自愿遵守的守法意愿?？刹僮餍砸髨?zhí)行性立法要通過立法技術(shù)創(chuàng)新，選用合適的立法體例，將上位法既有的規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_、精細、易于在本地實施的地方性規(guī)定。在上位法授權(quán)或規(guī)定不明的情況下，根據(jù)本地需求對上位法進行補充、續(xù)造，以降低執(zhí)法成本，提高法律實施效能。

在自主性立法中，地方特色主要體現(xiàn)在立法的地域性和本土性上。自主性立法是指設(shè)區(qū)市的立法主體在職權(quán)范圍內(nèi)，為解決本市特有的并需要以立法方式解決的問題而進行的立法活動，其作用在于使設(shè)區(qū)市通過立法的方式自主地解決那些不需要或不適宜由國家法律、行政法規(guī)來作出統(tǒng)一規(guī)定的具有較強地方特色的地方性事務(wù)，為設(shè)區(qū)市自我管理、自主治理能力的提升提供法制保障。地域性要求自主性立法要重點關(guān)注本地的地理人文資源稟賦，對本地特有的自然環(huán)境、人居環(huán)境、自然資源、文化資源在開發(fā)利用、規(guī)劃管理與修復(fù)保護中存在的有待立法解決的問題進行自主立法，為平衡當(dāng)?shù)氐馁Y源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護提供法制支持。本土性則是要求自主性立法要充分挖掘本地的生產(chǎn)生活方式傳統(tǒng)，將有利于促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、增進民族團結(jié)、維護社會穩(wěn)定的本土產(chǎn)業(yè)資源、民族資源、規(guī)范資源、治理資源納入到設(shè)區(qū)市的立法之中，以提高設(shè)區(qū)市的立法解決當(dāng)?shù)貑栴}的靈活性、多樣性，更好地滿足本土的立法需求。

在先行性立法中，地方特色主要體現(xiàn)在立法的時代性和前瞻性兩個方面。先行性立法是指設(shè)區(qū)市在堅持國家法制統(tǒng)一的前提下，根據(jù)本地實際和需求為解決國家尚未制定法律、行政法規(guī)，但現(xiàn)實中又亟待通過立法解決的事項而進行的立法活動，其作用在于利用地方立法貼近社會實際，操作相對簡易的優(yōu)勢，為國家立法積累經(jīng)驗、創(chuàng)造條件。時代性要求設(shè)區(qū)市的立法地方特色要能夠反映時代特點，回應(yīng)時代需求，順應(yīng)時代發(fā)展，在全面深化改革，決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新時代，要充分發(fā)揮設(shè)區(qū)市的立法對本地改革決策的法制保障、推動引領(lǐng)、鞏固拓展的積極作用，推進設(shè)區(qū)市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。前瞻性則是要求立法要為設(shè)區(qū)市改革決策預(yù)留空間，對于那些人民群眾呼聲較大、意愿較強的改革事項，在尚未形成成熟的改革意見和制度設(shè)計時，要發(fā)揮探索精神將能夠確定的方針政策先行固定下來，將爭議性的問題進行原則化處理，并在改革實踐的發(fā)展過程中不斷完善相應(yīng)立法。

二、設(shè)區(qū)市的立法地方特色實證考察

本文以廣西壯族自治區(qū)設(shè)區(qū)市的地方立法為例展開論證。2015年3月15日新修訂的《立法法》頒布實施后，2015年7月24日廣西第十二屆人大常委會第十七次會議決定柳州等6個設(shè)區(qū)市人大及其常委會，自2015年8月1日開始行使地方立法權(quán)；2015 年12月10日廣西第十二屆人大常委會第二十次會議決定防城港等7個設(shè)區(qū)市人大及其常委會，自2016 年1月1日開始行使地方立法權(quán)。自此包括此前已享有立法權(quán)的南寧市在內(nèi)，廣西14個設(shè)區(qū)市均可以依法行使地方立法權(quán)，開展地方立法工作。

（一） 設(shè)區(qū)市的立法地方特色現(xiàn)狀考察

自行使地方立法權(quán)以來，廣西13個新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)市截至2020年10月31日共出臺62部地方性法規(guī)，其中13部屬于規(guī)范立法程序的立法性法規(guī)，49部屬于規(guī)范立法事項的實體性法規(guī)，本文主要以49部實體性法規(guī)作為研究對象，對廣西設(shè)區(qū)市的立法地方特色問題進行分析。

從立法數(shù)量來看，廣西新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市的立法工作開展相對保守，各地立法數(shù)量稍有區(qū)別。譬如，立法數(shù)量較多的北海市已經(jīng)制定8部條例，相較而言，立法進度稍微緩慢的崇左市也已制定3部條例。但是整體來說，廣西新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市基本維持平均每年一部設(shè)區(qū)市的立法，未出現(xiàn)因獲得立法權(quán)造成立法井噴式泛濫，也未出現(xiàn)獲得立法權(quán)后不想用、不敢用的情況。從立法事項和內(nèi)容來看，49部實體性法規(guī)均將切合本地實際作為地方立法原則，并在地方立法實踐中注重體現(xiàn)地方特色。其中，針對本市特有事項進行地方自主性立法17部，由于立法對象的特殊性，該類立法的地方特色較為鮮明，容易識別并產(chǎn)生較好的效益[10]。譬如，為保護壯族的重要文化符號銅鼓，有“銅鼓之鄉(xiāng)”美譽、文化部批準(zhǔn)設(shè)立銅鼓文化生態(tài)保護試驗區(qū)的河池市制定了《河池市民間傳世銅鼓保護條例》；為了弘揚海上絲路精神，作為古代“海上絲綢之路”重要始發(fā)港的北海市制定了《北海市海上絲綢之路史跡保護條例》。與之類似的還有《賀州市黃姚古鎮(zhèn)保護條例》 《來賓市忻城土司文化遺產(chǎn)保護條例》 等。另外，針對本市普遍關(guān)注的重點問題進行執(zhí)行性立法32部，該類立法側(cè)重于城市建設(shè)和管理中的重大民生問題，其地方特色體現(xiàn)在地方立法對上位法的細化、填補或續(xù)造。譬如，為創(chuàng)造和維護整潔優(yōu)美文明的城市環(huán)境，被譽為“國家園林城市”的梧州將市民廣泛關(guān)注、立法條件相對成熟的《梧州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，作為梧州市地方立法中的首部實體法，著力解決當(dāng)?shù)厝罕姺磻?yīng)強烈的影響市容衛(wèi)生的老大難問題。從立法體例來看，49部實體性法規(guī)均采用條例的形式，法規(guī)結(jié)構(gòu)要素相對完備，對相應(yīng)的立法事項作出較為全面具體的規(guī)定，法規(guī)條數(shù)均在20多條以上，其中《防城港市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》多達67條。

（二） 設(shè)區(qū)市立法地方特色存在的主要問題

從廣西新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市的立法實踐來看，雖然各設(shè)區(qū)市在獲得立法權(quán)后都積極、審慎地開展地方性法規(guī)的制定工作，作為邊疆少數(shù)民族地區(qū)在立法中注重立足實際，融入本土元素、民族元素，以問題為導(dǎo)向突出地方特色，但設(shè)區(qū)市的立法能力和水平還有較大的改進空間，僅就體現(xiàn)設(shè)區(qū)市的立法地方特色方面而言，還存在以下問題。

第一，立項選題視野較窄，未能充分挖掘本地特色治理資源。一是現(xiàn)有地方性法規(guī)側(cè)重于根據(jù)本地實際對上位法進行細化和補充，忽視了從本地的市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、團體章程等民間規(guī)范中汲取規(guī)范資源，利用發(fā)端于本土的民間智慧進行立法創(chuàng)新，彰顯本土特色。二是現(xiàn)有的地方性法規(guī)著重關(guān)注的是城市規(guī)劃、市政管理，除特色村落保護外基本沒有涉及鄉(xiāng)村規(guī)劃和管理，這不僅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的時代旋律步調(diào)不一，也與廣西農(nóng)村人口比重大，農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展亟待改善的地方特色需求不匹配。三是現(xiàn)有地方性規(guī)范僅限于自主性立法和執(zhí)行性立法，缺乏在地方治理創(chuàng)新基礎(chǔ)上進行先行立法的前瞻性，整體的立法風(fēng)格呈現(xiàn)較為保守的狀態(tài)[12]。四是各地設(shè)區(qū)市的立法呈現(xiàn)出一定的趨同趨勢，如廣西各設(shè)區(qū)市相繼制定城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例，雖然隨著城市的現(xiàn)代化進程，產(chǎn)生的城市管理問題有一定的趨同性，但相同的城市問題是否是各個城市亟待立法解決的問題，其緊迫程度并不相同，趨同式法規(guī)立項的合理性和特色性有待商榷。多樣化地方治理資源是設(shè)區(qū)市的立法體現(xiàn)地方特色的活水之源，沒有多樣化地方治理資源的儲備，不能充分發(fā)掘多樣化地方治理資源的法治價值，就難以產(chǎn)生富有地方特色的地方法規(guī)[2]。

第二，法規(guī)制定形式單一，不利于立法地方特色的凸顯?，F(xiàn)有設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)，均采用條例這一綜合全面的立法體例，缺乏立法體例上的創(chuàng)新意識和動力，尤其在執(zhí)行性立法中，過分倚重條例體例容易造成“大法抄小法”“大而全”“小而全”等不當(dāng)現(xiàn)象，進而影響地方立法的形象和權(quán)威[13]。具體而言，一方面，雖然完全照抄式的重復(fù)上位法的情形基本不存在，但在規(guī)范內(nèi)容上通過調(diào)整法規(guī)條文的邏輯順序或細化的名義進行模仿式立法的情形依舊存在，較為明顯的如《桂林市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，將國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》中表述“亂扔果皮、紙屑和煙頭等廢棄物”，變成“亂扔瓜果皮核、煙蒂、紙屑、食品包裝等廢棄物”。這種只是對上位法的外延進行進一步列舉，兩者并沒有實質(zhì)區(qū)別，“以‘細化落實’或者‘方便管理’為原則的‘模仿式’立法，只會造成法律文本繁復(fù)冗長、法律體系無限制地膨脹，這不僅違背了中央下放地方立法權(quán)的本意，也使本應(yīng)言簡意賅的法律失去指導(dǎo)社會行為的公信力”[14]。另一方面，“條例”這一全面綜合的立法體例，也從側(cè)面反映出設(shè)區(qū)市的立法口徑較大的問題，立法項目切口過大、范圍過寬不僅會弱化地方立法的針對性，使地方立法難以具體深入，而且貪大求全的立法導(dǎo)向很容易將地方立法引向無實質(zhì)內(nèi)容的重復(fù)立法，那些核心的、重要的、具有針對性、創(chuàng)新性體現(xiàn)地方特色的條款，或?qū)⒈讳螞]在全面龐雜的條文之中，難以體現(xiàn)應(yīng)有的立法價值。

第三，立法制度有待完善，缺乏地方特色立法評估制度。從廣西各設(shè)區(qū)市人大網(wǎng)站立法工作欄目中的新聞報道可以看出，為保障地方立法的合法性、科學(xué)性、民主性，各立法主體均在積極探索完善各項立法制度。譬如，設(shè)立基層立法聯(lián)系點、聘請立法專家顧問、委托第三方起草法規(guī)草案等并制定了相關(guān)工作制度。其中，柳州市人大常委會還與廣西大學(xué)共同籌建了地方立法研究中心，為本市立法提供全方位、高質(zhì)量的立法服務(wù)。除上述立法制度外，不斷成熟的立法后評估機制亦逐漸受到國家層面的重視[15]。從立法實踐來看，廣西新獲得立法權(quán)的13個設(shè)區(qū)市均未制定關(guān)于立法評估的地方性法規(guī)或規(guī)章，且在地方立法過程中或立法后均未啟用立法評估制度，僅桂林市在2020年5月13日召開立法后評估動員會，決定對其制定的《桂林市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》開展立法后評估。立法后評估工作開展較晚與各設(shè)區(qū)市取得立法權(quán)的時間不長有一定的關(guān)聯(lián)性，但對重大立法事項或存在爭議的事項來說，立項評估和法案表決前評估的缺失，不僅會使立法地方特色失去相對客觀的評價，也會直接影響到設(shè)區(qū)市的立法質(zhì)量。

三、增強設(shè)區(qū)市立法地方特色的主要路徑

（一） 立項精準(zhǔn)是奠定設(shè)區(qū)市立法地方特色的基礎(chǔ)

立項精準(zhǔn)是增強設(shè)區(qū)市立法地方特色的基本前提。法規(guī)立項是立法工作開展的首要環(huán)節(jié)，只有做到立法項目科學(xué)精準(zhǔn)，立法工作才能有的放矢地高水平有序運行。在設(shè)區(qū)市的立法實踐中，立法項目能否體現(xiàn)地方特色，使法規(guī)立項符合本市經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，反映當(dāng)?shù)孛裰鞣ㄖ谓ㄔO(shè)需求，回應(yīng)本地人民群眾重大關(guān)切，直接關(guān)系到設(shè)區(qū)市的立法功能和立法目標(biāo)的實現(xiàn)。提高設(shè)區(qū)市立法項目的科學(xué)性、精準(zhǔn)性的關(guān)鍵在于明確立項標(biāo)準(zhǔn)，而明確立項標(biāo)準(zhǔn)就是要通過細化、量化法規(guī)立項的各項指標(biāo)，對法規(guī)立項的必要性、可行性進行考察和評價。

要嚴(yán)格按照地方需求標(biāo)準(zhǔn)確立符合當(dāng)?shù)貙嶋H的立法項目。從體現(xiàn)地方特色的角度出發(fā)，設(shè)區(qū)市立法項目的確定要遵守政治標(biāo)準(zhǔn)，即建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、社會參與”的立法機制。首先，要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是立項工作把握正確政治方向的根本保障，設(shè)區(qū)市的立法要在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的引領(lǐng)下，緊緊圍繞黨和國家工作的大局，落實黨委確定的各項重要立法任務(wù)，確保黨的決策主張通過法定程序上升為國家意志，通過完善設(shè)區(qū)市的立法規(guī)劃、立法計劃及重大立法事項向黨委請示報告制度，強化設(shè)區(qū)市法規(guī)立項工作遵守政治標(biāo)準(zhǔn)的自覺性。其次，設(shè)區(qū)市立法項目的確定要遵循地方標(biāo)準(zhǔn)，立足本地實際關(guān)注本地社會治理實踐，讓立法項目的確定與本市經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，與本市黨委的重大改革決策、措施、部署相匹配，與本市法律、行政法規(guī)的實施相銜接，與本市人民群眾的立法訴求相一致，不跟風(fēng)、不盲從，從實際出發(fā)在設(shè)區(qū)市的市立法權(quán)限范圍內(nèi)，重點關(guān)注擾亂本市經(jīng)濟社會秩序、制約本市改革發(fā)展實踐、影響本市法制實施效果、侵害本市人民群眾利益的亟待立法解決的重大事項，著重關(guān)注本土法律文化資源，有效吸納本市市民公約、村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等民間規(guī)范的治理經(jīng)驗，為設(shè)區(qū)市立法項目的確定“提供規(guī)范材料來源和社會合法性支持”[16]，為設(shè)區(qū)市的立法地方特色的彰顯，提供鮮活可持續(xù)的立項資源。最后，設(shè)區(qū)市立法項目的確定要遵照需求標(biāo)準(zhǔn)，立法資源具有有限性和稀缺性，面對種類不一數(shù)量遞增的立法需求，要站在本市經(jīng)濟社會發(fā)展全局的高度，堅持以問題為導(dǎo)向，亟需先立、先易后難，通過充分的立項調(diào)研和項目論證，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)法規(guī)立項的輕重緩急；要堅持以人民為中心的立法理念，堅持以人民期待為動力，立法為民、立法惠民，通過擴大公眾有序參與聽民聲、解民意、關(guān)民情，優(yōu)先確立本市重大民生立法項目；要符合科學(xué)立法的客觀規(guī)律，充分考量法規(guī)立項的條件和時機的成熟情況，對在本市治理實踐中形成的具有提煉、升華價值，規(guī)范相對完備、成熟，文本內(nèi)容中有較為明顯的體現(xiàn)本地特色條款的獨特經(jīng)驗和做法優(yōu)先立項。

（二） 制定精細是強化設(shè)區(qū)市的立法地方特色的表達

制定精細是設(shè)區(qū)市立法體現(xiàn)地方特色的有效途徑。法規(guī)起草是立法工作開展的核心環(huán)節(jié)，法規(guī)草案的制定越精細、越具體、越規(guī)范，設(shè)區(qū)市立法的針對性、可操作性就越強，立法的地方特色就越突出。而實現(xiàn)制定精細的關(guān)鍵在于改進和提高立法技術(shù)，通過創(chuàng)新立法技術(shù)探尋解決地方實際問題的最優(yōu)方式，就強化設(shè)區(qū)市的立法地方特色的法律表達而言，提高立法技術(shù)主要體現(xiàn)在規(guī)范立法體例、細化規(guī)范內(nèi)容等方面。

要增強立法體例、內(nèi)容和邏輯的精細化，切實提高設(shè)區(qū)市立法的質(zhì)量。一是在立法體例上要精悍規(guī)范。立法體例是設(shè)區(qū)市的立法地方特色的外在體現(xiàn)，立法體例應(yīng)與體現(xiàn)地方特色的立法內(nèi)容相匹配。不同于中央立法立足全國整體情況追求法律、行政法規(guī)的體例完整、事項全面、普遍適用，設(shè)區(qū)市立法作為最基層的立法單位，更應(yīng)重視地方性法規(guī)的針對性、有效性和可操作性，選擇與立法事項相匹配：精悍簡約、明晰規(guī)范的立法體例，避免為追求體例結(jié)構(gòu)上的完整性，過多地羅列原則性、可操作性不強或上位法中已經(jīng)明確規(guī)定的條款，否則不僅會使突顯地方特色、針對性解決本地實際問題的條款被臃腫龐雜的條文所湮沒，而且會導(dǎo)致設(shè)區(qū)市立法重復(fù)。選擇與立法事項相匹配的立法體例，就是要轉(zhuǎn)變凡事均適用條例的地方立法慣性，根據(jù)立法事項的具體內(nèi)容選擇合適的立法體例，需要就某方面事項進行較全面、系統(tǒng)規(guī)定的地方性法規(guī)可以適用條例，需對上位法作出詳細具體規(guī)定的地方性法規(guī)可以適用實施辦法或?qū)嵤┘殑t，而對單一事項或局部、專項事項進行規(guī)定的地方性法規(guī)可以適用規(guī)定。但立法體例精悍并不等于可以隨意破壞現(xiàn)有立法體例的邏輯性和規(guī)范性，有些設(shè)區(qū)市按照“成熟幾條立幾條，需要幾條立幾條”的創(chuàng)新理念嘗試極簡式立法，制定只有幾條或十幾條地方性法規(guī)的做法，可能會導(dǎo)致立法隨意化、泛化，損害立法的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。一方面。條款過少說明立法項目的時機或條件可能還不夠成熟。另一方面，對尚未成熟的立法事項可以通過其他規(guī)范性文件進行調(diào)整和規(guī)范，等到立法條件相對成熟，立法內(nèi)容更充實、更符合邏輯時再行立法。因此，在創(chuàng)新精簡立法體例的同時，也要警惕泛立法主義。二是在規(guī)范內(nèi)容上要精細具體。規(guī)范內(nèi)容是設(shè)區(qū)市的立法地方特色的文本載體，精細具體的規(guī)范內(nèi)容不僅可以增強立法的地方特色屬性，而且可以讓體現(xiàn)地方特色的立法更接地氣，更易操作?！吧饕滓员茈y，敬細以遠大”立法中的每一條條文、一個表述、一個標(biāo)點都需要反復(fù)推敲、字字掂量。三是在立法用語方面，設(shè)區(qū)市立法應(yīng)使用準(zhǔn)確、規(guī)范、不會產(chǎn)生歧義的法律語言。充分有效地表達立法者的理念和要求，避免使用日常化、文件化的語言風(fēng)格及語義含糊、概念交錯的詞語表達，對立法中遇到的地方特有的或方言化的概念和術(shù)語，應(yīng)在清晰闡釋概念內(nèi)涵及充分羅列概念外延的基礎(chǔ)上，將地方術(shù)語轉(zhuǎn)換成通用的法律規(guī)范術(shù)語，以維護法制統(tǒng)一。四是在條文設(shè)計方面，與上位法相比設(shè)區(qū)市的立法在條文設(shè)計上應(yīng)更加簡明、具體，杜絕不必要的條款重復(fù)和無實質(zhì)區(qū)別的借用抄襲，少一些原則性、宣揚式的、不具有可操作性的條款設(shè)計，要聚焦本市實際，堅持問題導(dǎo)向，多一些假定條件明晰，行為模式具體，法律后果可量化、可操作的條文規(guī)范。五是在邏輯結(jié)構(gòu)方面，對法規(guī)文本而言，“地方性法規(guī)應(yīng)清晰而準(zhǔn)確地闡明法律文本的結(jié)構(gòu)及其各層次概念間的內(nèi)在關(guān)系”[17]，清晰準(zhǔn)確的邏輯結(jié)構(gòu)不僅有利于社會公眾認識和理解規(guī)范內(nèi)容，而且有利于執(zhí)法者便捷高效地執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。就法規(guī)內(nèi)容而言，根據(jù)設(shè)區(qū)市立法的職權(quán)范圍，設(shè)區(qū)市立法主要是調(diào)整行政管理法律關(guān)系。因此，在行政法規(guī)的邏輯結(jié)構(gòu)中，不僅要體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的均衡，更要注重權(quán)力責(zé)任相對應(yīng)，厘定相關(guān)部門的職責(zé)邊界，明確行政執(zhí)行要求，細化行政行為程序[18]，以實現(xiàn)提高行政效能和治理水平的立法目的，增強與其他法律法規(guī)和其他治理手段的協(xié)調(diào)性。

（三） 評估精確是保障設(shè)區(qū)市立法地方特色的實效

評估精確是設(shè)區(qū)市的立法體現(xiàn)地方特色實施效果的制度保證。突出地方特色的根本在于促使立法符合地方實際，使地方性法規(guī)“立得住、行得通、真管用”，管用好用實施有效是設(shè)區(qū)市的立法地方特色的本質(zhì)要求。在人大主導(dǎo)下通過科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的評估方法，對特定的立法項目、法規(guī)草案或現(xiàn)行法規(guī)進行分析，預(yù)測可能風(fēng)險、發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實問題，提出可行性建議，為地方立法進一步改進提供科學(xué)依據(jù)的立法評估，是保障設(shè)區(qū)市的立法彰顯地方特色管用好用的重要立法制度。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，立法評估包括立項前評估、法律案表決前評估及立法后評估。在設(shè)區(qū)市的立法過程中，要充分發(fā)揮立法評估的制度效能，并在立法實踐中不斷完善評估制度。

要確立全面的第三方評估制度，為立法全過程提供客觀依據(jù)。根據(jù)《立法法》的規(guī)定有權(quán)提起立法評估的主體為人大常委會或其工作機構(gòu)，為充分發(fā)揮社會力量在立法工作中的積極作用，推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議通過《關(guān)于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》，在國家立法層面確定了第三方評估制度，由全國人大法工委負責(zé)將爭議較大的重要立法事項通過定向委托、招標(biāo)的形式由第三方開展立法評估的具體工作。雖然該工作規(guī)范僅適用于全國人大常委會的法規(guī)草案的評估，但該工作規(guī)范反映了國家立法對第三方評估的認可和重視，對設(shè)區(qū)市立法評估制度的建立和完善起著導(dǎo)向作用。一是在評估主體方面，應(yīng)建立人大評估、執(zhí)法部門評估和第三方評估的綜合評估機制。其中，第三方評估由設(shè)區(qū)市人大為主導(dǎo)，通過課題招標(biāo)、委托項目[19]等方式，從高等院校、律師事務(wù)所、科研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、專業(yè)智庫等范圍內(nèi)選取在專業(yè)領(lǐng)域具有權(quán)威性、代表性且與立法待確定事項或爭議事項無利害關(guān)系的單位作為受委托的第三方，并健全評估機制保障第三方評估機構(gòu)，能夠充分發(fā)揮專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢，客觀、獨立、公正地開展立法評估工作。二是在評估事項方面，應(yīng)擴大立法評估事項范圍，不僅在法規(guī)草案審議中對存在爭議的重大事項進行立法評估，在設(shè)區(qū)市立法中對關(guān)涉民生利益的重大事項的法規(guī)立項及法規(guī)實施也要引入第三方評估機制，通過立法評估對立法的現(xiàn)實必要性、法制統(tǒng)一性、社會影響性、經(jīng)濟可行性、規(guī)范成熟性、實施有效性等方面進行調(diào)研論證，并將體現(xiàn)地方特色作為設(shè)區(qū)市立法的重要指標(biāo)，以充實設(shè)區(qū)市立法調(diào)研資料，增強設(shè)區(qū)市的立法地方特色屬性，提高設(shè)區(qū)市的立法質(zhì)量和水平。三是在評估結(jié)果方面，應(yīng)充分發(fā)揮立法評估報告的參考價值，不能將立法評估作為立法制度創(chuàng)新的噱頭，將其形式化、走過場，而要在對評估方法、評估依據(jù)、評估結(jié)論及意見建議的合法性、合理性、科學(xué)性進行審查的基礎(chǔ)上，將評估報告作為評判法規(guī)是否立項、草案能否表決通過及法規(guī)實施是否達到預(yù)期效果的重要參考因素，并采用書面形式對評估報告的采用情況進行說明。精確完備的立法評估工作不僅為法規(guī)立項、爭議協(xié)商、法規(guī)修訂打下了堅實的基礎(chǔ)，而且為進一步完善設(shè)區(qū)市的立法工作機制，提升設(shè)區(qū)市的立法地方特色的科學(xué)性、民主性有著積極意義。