雄安新區(qū)立法權(quán)限配置研究

陸 洲，王文韜

(河北大學(xué) 法學(xué)院，河北 保定 071000)

雄安新區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持立法先行，保障各項政策和改革措施于法有據(jù)。立法權(quán)限配置作為立法建設(shè)的開端，對雄安新區(qū)立法權(quán)限配置研究是為其立法先行提供選擇路徑。立法體制是一國立法制度的重要組成部分，是以立法權(quán)及其配置、運作為核心的、體系化的制度集合，由一國的國家性質(zhì)和國家形式——國體、政體和國家結(jié)構(gòu)所決定。[1]立法權(quán)限屬于立法體制指一個主權(quán)國家中現(xiàn)行全部有關(guān)需要通過立法方式調(diào)整、控制和規(guī)范的事項的權(quán)利范圍，即立法主體行使立法職權(quán)的權(quán)力限度和內(nèi)容范圍。[2]雄安新區(qū)立法權(quán)限指在其建設(shè)中享有立法權(quán)的主體行使立法職權(quán)的范圍和限度。社會各系統(tǒng)處于一種相互交往關(guān)系之中，立法體制作為國家立法活動的宏觀背景，是法律系統(tǒng)組成部分，受其他社會系統(tǒng)影響會發(fā)生變化。2015年《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)修改通過，我國立法體制作了相應(yīng)調(diào)整，包括黨領(lǐng)導(dǎo)立法、人大主導(dǎo)立法、賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)、授權(quán)立法等。[3]其中賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)、授權(quán)立法的變化將對雄安新區(qū)立法權(quán)限配置產(chǎn)生直接影響。因此雄安新區(qū)立法權(quán)限配置應(yīng)當(dāng)在我國立法體制的總體框架內(nèi)，以發(fā)展眼光結(jié)合雄安新區(qū)實際情況進行探究，以更為準確定位并加以配備。

一、雄安新區(qū)立法權(quán)限配置因素考量

任何制度作為一個完整的系統(tǒng)，都在一定的環(huán)境中形成的，并在與環(huán)境的交互作用中獲得存在和發(fā)展。對于制度而言，環(huán)境不是別的東西，就是自然與社會環(huán)境。[4]探究雄安新區(qū)立法權(quán)限配置，也應(yīng)是多種因素綜合作用的結(jié)果。因此需對雄安新區(qū)設(shè)立背景、發(fā)展定位以及建設(shè)目標中的自然、經(jīng)濟、政策等因素進行綜合考量，以此探求雄安新區(qū)立法需求及相應(yīng)的立法權(quán)限配置。

(一)雄安新區(qū)自然環(huán)境因素

《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》指出：“雄安新區(qū)的空間布局是要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間，構(gòu)建藍綠交織、和諧自然的國土空間格局”。位于雄安新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的白洋淀水域修復(fù)工程則成為雄安新區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)所要解決的首要難題。因此作為服務(wù)雄安新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的立法《保定市白洋淀上游生態(tài)環(huán)境保護條例》在2019年7月1日正式實施。條例專章對接了與雄安新區(qū)協(xié)同治理的相關(guān)事宜。雄安新區(qū)不僅面臨白洋淀水域的修復(fù)問題，還面臨著區(qū)域內(nèi)空氣污染、土地污染、濕地保護等多重環(huán)境問題。從環(huán)境保護的立法模式來看，目前還未形成雄安新區(qū)專門保護立法模式的法律規(guī)范體系。整體性環(huán)境問題，國家層面立法當(dāng)然適用于雄安新區(qū)，面對區(qū)域性的環(huán)境問題，則需尋求中央立法支持或地方層面立法保護。現(xiàn)階段雄安新區(qū)環(huán)境保護的法治保障主要依賴于河北省和保定市的地方立法給予支撐，但因立法資源分配以及立法能力限制等原因，立法供給與立法需求尚存在差距。同時涉及流域性生態(tài)環(huán)境保護，多個地區(qū)需要明確立法主體，加強區(qū)域協(xié)同立法。雄安新區(qū)所處的自然環(huán)境而面臨的特殊環(huán)境保護需求，以及相關(guān)協(xié)同治理的現(xiàn)實需要，都將對雄安新區(qū)立法權(quán)限配置產(chǎn)生影響。

(二)雄安新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展因素

經(jīng)濟特區(qū)、國家級新區(qū)以及自貿(mào)區(qū)的設(shè)立都有其特定的設(shè)立背景、發(fā)展定位與建設(shè)目標，其中經(jīng)濟發(fā)展考量顯然是其中重要的影響因素。正是基于經(jīng)濟發(fā)展與改革需求，各經(jīng)濟特區(qū)先后五次被授予經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)。其中最先開始對廣東省和福建省以及其后對海南省的授權(quán)理由都為使特區(qū)的經(jīng)濟管理充分適應(yīng)開發(fā)建設(shè)的需要，促進特區(qū)建設(shè)發(fā)展。[5]對深圳經(jīng)濟特區(qū)進行授權(quán)立法的原因，七屆全國人大給出的解釋是：“深圳市的進一步發(fā)展急需建立起與之相適應(yīng)的商品經(jīng)濟秩序，它缺乏完整的適應(yīng)商品經(jīng)濟需要并符合國際慣例的法律體系和保證政府廉潔高效運轉(zhuǎn)的新體制”。[6]可見經(jīng)濟特區(qū)獲得授權(quán)立法的原因正是基于經(jīng)濟發(fā)展以及經(jīng)濟管理需求。實踐證明經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的行使，為特區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展提供了制度支撐。隨著中國經(jīng)濟水平的不斷提高，自然約束不斷加劇，全面深化改革面臨更為復(fù)雜的挑戰(zhàn)，單一功能的經(jīng)濟特區(qū)開始向承擔(dān)著國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的國家級新區(qū)轉(zhuǎn)變。[7]經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下國家級新區(qū)肩負著踐行新發(fā)展理念，成為區(qū)域發(fā)展新引擎新示范的重大使命。雄安新區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展定位是要成為高質(zhì)量發(fā)展的全國樣板，培育現(xiàn)代化經(jīng)濟體系新引擎。而構(gòu)建市場機制高效、主體活力強勁的經(jīng)濟體系對法律等上層建筑將提出新要求。同時創(chuàng)新作為引領(lǐng)雄安新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的第一動力，也需要立法給予改革創(chuàng)新發(fā)展的制度支撐。這都需要雄安新區(qū)擁有相應(yīng)立法權(quán)限來適應(yīng)經(jīng)濟體系的變化以及滿足改革創(chuàng)新發(fā)展的要求。

(三)雄安新區(qū)政策環(huán)境因素

2019年1月24日《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴大開放的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)提出：“既要在起步階段給予必要的政策支持，又要著眼于破解深層次矛盾和問題”。政策支持將增強雄安新區(qū)建設(shè)活力，但在新的時代背景和全面依法治國的新要求下確保雄安新區(qū)發(fā)展的持久動力還需靠法治以形成穩(wěn)定保障。對此《指導(dǎo)意見》也指出：“凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，按法定程序經(jīng)全國人大或國務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后實施”。這要求立法決策應(yīng)與黨中央改革決策相一致，立法要適應(yīng)改革的需要，服務(wù)于改革。立法決策與改革決策相適應(yīng)也是黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家做主和依法治國有機統(tǒng)一的體現(xiàn)。[8]雄安新區(qū)所處的政策環(huán)境表明雄安新區(qū)需要將有關(guān)政策落實的立法權(quán)限，以立法推動改革發(fā)展為雄安新區(qū)發(fā)展提供持久活力。同時雄安新區(qū)開展相關(guān)改革進行先行先試時應(yīng)獲得相關(guān)授權(quán)立法權(quán)限，主動適應(yīng)改革決策發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。前者需要改變政策的不穩(wěn)定性因素將相關(guān)政策以法律規(guī)范落實，為雄安新區(qū)擴大開放、引智引技引資提供法治保障；后者需要對相關(guān)試點改革工作進行授權(quán)立法，做到重大改革于法有據(jù)。

二、授權(quán)立法下雄安新區(qū)立法權(quán)限的配置

授權(quán)立法下雄安新區(qū)立法權(quán)限的配置主要基于現(xiàn)階段我國廣義授權(quán)立法制度展開，以期更為全面涵蓋雄安新區(qū)立法權(quán)限配置的多種可行性方案。對此主要包括全國人大及其常委授權(quán)在雄安新區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定、全國人大授權(quán)雄安新區(qū)立法以及河北省人大及其常委會授權(quán)雄安新區(qū)立法三種配置途徑。

(一)授權(quán)在雄安新區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定

2015年《立法法》修改之前，全國人大常務(wù)會已作出了五項授權(quán)調(diào)整適用有關(guān)法律的決定，《立法法》修改后將授權(quán)決定第十三條上予以確認，賦予了授權(quán)決定法律上依據(jù)。有關(guān)學(xué)者認為授權(quán)暫時調(diào)整適用法律包括兩個面向，其制定試點辦法或具體管理辦法屬于授權(quán)立法制度范疇，授權(quán)調(diào)整法律實施發(fā)展成為授權(quán)立法模式的新常態(tài)。[9]作為一種新的授權(quán)立法方式不同于授權(quán)國務(wù)院和經(jīng)濟特區(qū)對法律填補或變通的立法方式，而是將既有已經(jīng)生效的法律懸置不用，騰出用于改革的時空范疇，由被授權(quán)機關(guān)來創(chuàng)新規(guī)則的適用。[10]2020年4月29日十三屆全國人大常委會第十七次會議對中國(海南)自由貿(mào)易試驗區(qū)的授權(quán)決定也由兩部分組成，即授權(quán)國務(wù)院在中國(海南)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定和由海南省人民政府制定具體管理辦法。[11]從現(xiàn)有授權(quán)制度試點和授權(quán)調(diào)整法律適用實踐來看，被授權(quán)國家機關(guān)制定的“試點方案”與“暫行辦法”得到了授權(quán)機關(guān)的間接認可，雖然不具有法律的形式但行使著法律效果。因此基于討論周延性以及雄安新區(qū)實際需要考慮，將授權(quán)調(diào)整法律適用作為一種新的授權(quán)立法形式納入雄安新區(qū)立法權(quán)限配置的討論范疇。

雄安新區(qū)不僅是國家級新區(qū)，也是中國(河北)自由貿(mào)易試驗區(qū)的組成部分。在自由貿(mào)易試驗區(qū)試點改革與現(xiàn)行法律規(guī)范不一致的，已有相關(guān)授權(quán)決定可為雄安新區(qū)獲得相應(yīng)授權(quán)提供現(xiàn)實參照。根據(jù)《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》和《指導(dǎo)意見》規(guī)定，雄安新區(qū)在財稅金融改革、推進土地管理制度改革、探索實行個人所得稅改革、開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點以及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度試點等領(lǐng)域進行先行先試。相關(guān)領(lǐng)域均屬于全國人大及其常委會立法權(quán)限范圍，改革試點對現(xiàn)行法律進行突破的，需要全國人大及其常委會作出暫時調(diào)整適用有關(guān)法律的授權(quán)決定，滿足重大改革于法有據(jù)的要求。在雄安新區(qū)未獲得行政區(qū)劃前，應(yīng)授權(quán)國務(wù)院在雄安新區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定和授權(quán)河北省人民政府制定具體實施辦法與細則在雄安新區(qū)實施，保障制度改革試點工作推行。因此在雄安新區(qū)還未選舉產(chǎn)生地方權(quán)力機關(guān)之前，基于改革試點的政策環(huán)境因素可尋求全國人大及其常委會作出授權(quán)決定，通過授權(quán)調(diào)整適用法律決定的形式來獲取新區(qū)相應(yīng)立法權(quán)限。但應(yīng)注意此種方式尋求雄安新區(qū)立法權(quán)限配置應(yīng)完善相關(guān)授權(quán)決定的批準程序進行明確性授權(quán)，加強授權(quán)事項的備案審查包括授權(quán)實施的中期報告義務(wù)、被授權(quán)對象制定規(guī)范性文件的備案審查以及到期說明義務(wù)。

(二)全國人大授權(quán)雄安新區(qū)立法

根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求雄安新區(qū)設(shè)立同樣扮演著改革“試驗田”角色。改革的“變”與立法“定”是相輔相成。一方面改革的“變”會對不合時宜的制度進行突破，以改變現(xiàn)有的生產(chǎn)關(guān)系，促進立法發(fā)展；另一方面改革也需要立法的“定”來為其提供制度保障和動力，推動改革發(fā)展。[12]雄安新區(qū)以改革的“變”促進發(fā)展同樣也需要立法的“定”為其改革提供法治保障，將改革積累的經(jīng)驗予以固定待條件成熟再向全國推廣。因此雄安新區(qū)被授予經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)不僅在理論上具有可行性，同時在實踐上經(jīng)濟特區(qū)獲得授權(quán)立法的成功經(jīng)驗也為雄安新區(qū)授權(quán)立法提供了參照。雄安新區(qū)目前應(yīng)靈活運用各種方式，把握發(fā)展時機主動向中央尋求授權(quán)立法權(quán)限。

對此將全國人大授權(quán)的相關(guān)問題加以說明。其一，在授權(quán)對象上應(yīng)直接授予雄安新區(qū)人大及其常委會。授權(quán)雄安新區(qū)人大及其常委會立法更能直接回應(yīng)基層社會公眾立法需求，增強地方立法針對性和可行性。再者因被授權(quán)主體法律位階不同，直接授權(quán)雄安新區(qū)立法在法律監(jiān)督方面更為全面，能更好把控改革所帶來的制度變動風(fēng)險以及授權(quán)立法可能面臨的法制統(tǒng)一風(fēng)險，協(xié)調(diào)改革與法治的統(tǒng)一關(guān)系。其二，對雄安新區(qū)的授權(quán)方式應(yīng)該參照授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)立法模式采取概括授權(quán)，在發(fā)展的中后期可以探索出新的授權(quán)立法模式。面對當(dāng)今改革進入“深水區(qū)”、“攻堅期”需給予雄安新區(qū)更為全面的授權(quán)立法，支持雄安新區(qū)大膽探索先行先試，增強改革動力與積極性。采用概括授權(quán)的方式，給予雄安新區(qū)更大的自主權(quán)，完善雄安新區(qū)法律法規(guī)體系，增強雄安新區(qū)改革發(fā)展積極性，更符合雄安新區(qū)授權(quán)立法目的。隨著我國法制建設(shè)越發(fā)完善，地方立法創(chuàng)造的空間會越小，相應(yīng)授權(quán)立法的空間也會變小。對此則可以探索新的授權(quán)立法模式明確列出授權(quán)范圍，并形成一種動態(tài)的授權(quán)目錄范圍。其三，授權(quán)立法的位階問題。對雄安新區(qū)授權(quán)立法位階定位應(yīng)基于經(jīng)濟特區(qū)立法變通權(quán)來予以探析。特區(qū)法規(guī)視為中央立法在地方的表現(xiàn)，應(yīng)將經(jīng)濟特區(qū)中的立法變通理解為“創(chuàng)造性變通”，而不是“執(zhí)行性變通”。[13]機械理解變通規(guī)定就會認為變通是對上位法的變通變成“執(zhí)行變通”，而簡單認為地方性法規(guī)的法律位階當(dāng)然高于經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)位階顯然存在偏差。因此結(jié)合經(jīng)濟特區(qū)的立法變通，授權(quán)雄安新區(qū)立法的位階比憲法、法律和行政法規(guī)要低，同時也低于省級地方性法規(guī)，但對法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)進性變通時在雄安新區(qū)應(yīng)優(yōu)先適用。當(dāng)然需注意有些全國統(tǒng)一性法律和行政法規(guī)在制定時就考慮過雄安新區(qū)改革需要的特殊情況時，應(yīng)該在雄安新區(qū)適用，不允許進行變通規(guī)定。

(三)河北省人大及其常委會授權(quán)雄安新區(qū)立法

地方授權(quán)立法雖然沒有正式法律規(guī)范表述，但由于地域性事項的特殊立法需求以及立法效率的考量，地方授權(quán)立法已經(jīng)成為現(xiàn)實所需，相關(guān)實踐逐漸成為一種趨勢。目前相關(guān)省級經(jīng)濟社會管理權(quán)限下放到雄安新區(qū)，雄安新區(qū)在實施時需要加強法律規(guī)范建設(shè)，符合依法行政原則要求。涉及地方性法規(guī)權(quán)限范圍事項不僅要有地方性法規(guī)的授權(quán)作為依據(jù)，同時也需要授權(quán)立法進行調(diào)整。通過河北省人大及其常委會授權(quán)雄安新區(qū)立法不僅能解決權(quán)力下放的依據(jù)缺失問題，同時也能滿足雄安新區(qū)實施相關(guān)權(quán)限的合法性問題。因此雄安新區(qū)在沒獲得全國人大授權(quán)立法之前可探索尋求河北省人大及其常委會進行授權(quán)立法。對此將相關(guān)問題進行厘定。

首先，授權(quán)主體問題。地方授權(quán)立法制度推行的最大障礙在于主體的適格性。其焦點在于地方權(quán)力機關(guān)立法權(quán)來源是否具有獨立性，由此引發(fā)地方權(quán)力機關(guān)授權(quán)立法是否構(gòu)成“轉(zhuǎn)授權(quán)”違背授權(quán)立法的基本原則。對此有關(guān)學(xué)者指出地方立法權(quán)作為一項固有職權(quán)并非是國家權(quán)力機關(guān)的派生，而是與代議制性質(zhì)密切相關(guān)，根植于自身權(quán)力機關(guān)屬性的一種國家權(quán)力。[14]因此由河北省人大及其常委會作為授權(quán)雄安新區(qū)立法的主體在理論上具有可行性。同時河北省人大及其常委會授權(quán)不僅是履行雄安新區(qū)深化改革和擴大開放的職責(zé)表現(xiàn)，也是借助雄安新區(qū)新的經(jīng)濟增長極補齊區(qū)域發(fā)展短板的良好時機。雄安新區(qū)探索尋求河北省人大及其常委會進行授權(quán)立法具有理論和實踐雙重價值。其次，在授權(quán)對象問題上贊同授權(quán)對象包括行政機關(guān)。授權(quán)行政機關(guān)是基于立法效率的考慮，解決省級立法因立法資源分配、立法任務(wù)繁重等原因致使相關(guān)事項立法闕如的問題。同時行政機關(guān)對行政管理活動更具有針對性和現(xiàn)實性，授權(quán)行政機關(guān)能切實了解行政相對人需求，提供更好服務(wù)與管理，加速政府職能轉(zhuǎn)型，有利于積極探索行政管理體制改革。最后，授權(quán)范圍問題。根據(jù)立法原意《立法法》第八十二條第六款的設(shè)定主要是為了區(qū)分地方性法規(guī)和地方規(guī)章的權(quán)限范圍。第五款規(guī)定則是考慮特殊需要而加以設(shè)定，可以先行制定行政規(guī)章。因此有學(xué)者認為這是一個立法失誤，想要實現(xiàn)立法者在設(shè)計兩款時的原初意圖，就必須引入可能并不在立法者原初設(shè)想中的地方層面授權(quán)立法制度。[15]對此河北省人大及其常委授權(quán)雄安新區(qū)人大及其常委會立法的范圍主要是設(shè)區(qū)市立法權(quán)限范圍之外的內(nèi)容，授權(quán)雄安新區(qū)人民政府的立法范圍則應(yīng)是基于行政管理迫切需要而屬于省級行政法規(guī)權(quán)限的事項范圍。

三、職權(quán)立法下雄安新區(qū)立法權(quán)限的配置

探究雄安新區(qū)職權(quán)立法，首先應(yīng)明確雄安新區(qū)行政級別定位和區(qū)劃設(shè)置。目前學(xué)界對此還存在某些分歧，主要集中在雄安新區(qū)的行政級別為省級還是副省級以及行政區(qū)劃是否為設(shè)區(qū)的市。[16]根據(jù)我國地方行政級別定位和區(qū)劃設(shè)置的組合形式，雄安新區(qū)可能出現(xiàn)省級、設(shè)區(qū)市；副省級、設(shè)區(qū)市；副省級、不設(shè)區(qū)市三種情況。對此下文將雄安新區(qū)行政級別定位和區(qū)劃設(shè)置為副省級、設(shè)區(qū)市，并以此為基礎(chǔ)來論述雄安新區(qū)職權(quán)性立法。

(一)雄安新區(qū)人大及其常委會立法

雄安新區(qū)成立設(shè)區(qū)市后其人大及其常委將獲得職權(quán)性立法權(quán)，享有城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等方面的立法權(quán)限。基于設(shè)區(qū)市享有的立法權(quán)限將滿足雄安新區(qū)發(fā)展建設(shè)中的基本立法需求，回應(yīng)雄安新區(qū)立法權(quán)限配置的相關(guān)影響因素，為雄安新區(qū)建設(shè)初期提供強有力的法治保障。如自然因素決定的生態(tài)環(huán)境保護立法需求、基于政策因素下符合雄安質(zhì)量的城市規(guī)劃法規(guī)保障需求等。

雄安新區(qū)在獲得職權(quán)立法基礎(chǔ)上，應(yīng)基于體制機制創(chuàng)新要求，對職權(quán)立法的權(quán)限范圍和運行進行積極探索，為地方立法制度的完善積累經(jīng)驗。首先，對三種列舉事項范圍進行積極探索。地方立法存在地方自治與法制統(tǒng)一的現(xiàn)實張力，準確合理界定列舉事項范圍特別是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的內(nèi)涵，是實現(xiàn)地方治理法治化與維護法律體系統(tǒng)一性的必要條件。其次，對三類列舉事項的“等”字做何種解釋。從設(shè)區(qū)的市立法權(quán)運行實踐上看似乎應(yīng)理解為“等內(nèi)等”，但按照“賦權(quán)目的”解釋方法則應(yīng)理解為“等外等”。[17]因此對“等”字射程范圍也有待繼續(xù)實踐探索，既要考慮地方立法權(quán)限擴容引起權(quán)力濫用風(fēng)險，又要滿足因地方差異性所帶來的立法需求多樣化，充分發(fā)揮地方積極性與創(chuàng)造性。最后，是對雄安新區(qū)權(quán)力機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)進行探索。行政級別與區(qū)劃設(shè)定，是雄安新區(qū)在我國現(xiàn)行法律體系上享有實體性立法權(quán)的基礎(chǔ)，相應(yīng)級別與區(qū)劃下立法機關(guān)組織結(jié)構(gòu)設(shè)定則會對其程序性立法權(quán)起到?jīng)Q定性作用。法律對地方權(quán)力機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)并沒有作強制性規(guī)定，目前我國地方權(quán)力機關(guān)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)并不統(tǒng)一，組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置會對權(quán)力的運行造成影響。再者持限制地方立法權(quán)限觀點的理由之一便是地方立法機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)和相應(yīng)人才配備可能無法承擔(dān)地方立法之重，將導(dǎo)致國家法制統(tǒng)一遭到破壞。這種擔(dān)憂不無道理，但以被動限權(quán)方式來維護我國法制完整性顯然是治標不治本，主動加強與完善我國地方立法機關(guān)組織制度建設(shè)，提高地方立法質(zhì)量以此維護法治完整性和豐富中國特設(shè)社會主義法律體系才是應(yīng)有之義。因此雄安新區(qū)進行體制機制創(chuàng)新涉及到組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新時要在橫向集權(quán)與分權(quán)之間確定動態(tài)平衡。既要滿足地方立法現(xiàn)實需求，又要避免因組織結(jié)構(gòu)和人員數(shù)量過多而導(dǎo)致立法效率低下影響立法生產(chǎn)力的情況。

(二)雄安新區(qū)人民政府立法

雄安新區(qū)獲得副省級、設(shè)區(qū)市行政級別與區(qū)劃后，《立法法》在賦予雄安新區(qū)人大及其常委會在上述三項事項范圍內(nèi)制定地方性法規(guī)權(quán)限的同時，也賦予了雄安新區(qū)人民政府在上述領(lǐng)域制定政府規(guī)章的權(quán)力。政府規(guī)章制定主要基于地方治理現(xiàn)實需要，同時也是改變以往“紅頭文件”治理格局推進法治政府建設(shè)重要舉措。結(jié)合《指導(dǎo)意見》相關(guān)要求，雄安新區(qū)人民政府在制定地方政府規(guī)章要加強以下幾個方面建設(shè)。

其一，協(xié)調(diào)政策與規(guī)章的關(guān)系。雄安新區(qū)建立設(shè)區(qū)市之前，作為管理區(qū)所簽發(fā)的政策性文件要和地方性法規(guī)和政府規(guī)章進行有效銜接。有關(guān)政策規(guī)定事項完成的要及時進行清理，有關(guān)政策需要繼續(xù)施行且認為有必要進行立法的要制定規(guī)章或地方性法規(guī)進行固定，為改革發(fā)展提供法治保障。同時也要破除法律萬能主義的思想，充分論證立法的可行性與必要性，增強地方立法科學(xué)性。

其二，完善雄安新區(qū)政府規(guī)章制定的監(jiān)督程序。政府規(guī)章監(jiān)督程序除事后備案，還應(yīng)加強事前和事中監(jiān)督。事前監(jiān)督主要是與地方性法規(guī)制定權(quán)限進行區(qū)分，由省級人大常委會對具體行政管理事項范圍以及立法需求進行必要性審查，防止地方立法權(quán)濫用。事中監(jiān)督則應(yīng)建立公眾全過程參與機制，試點建設(shè)以公眾為導(dǎo)向的地方政府規(guī)章制定模式。地方立法對社公眾立法需求的回應(yīng)不應(yīng)該只停留在形式上，而應(yīng)當(dāng)建設(shè)立法的公眾導(dǎo)向機制，轉(zhuǎn)型立法理念，以尊重和滿足社會公眾需求，完善社會治理為出發(fā)點，在每個立法環(huán)節(jié)中聽取社會公眾意見，并作為整個立法程序嵌入地方立法制度中，真正解決社會治理熱點難點問題。[18]事后監(jiān)督應(yīng)加強同級人大常委會對政府規(guī)章的備案審查，解決政府規(guī)章合法性問題，防止部門利益保護現(xiàn)象發(fā)生。同時要加強信息平臺建設(shè)，提高備案審查工作的信息化、便捷化水平，不斷優(yōu)化備案審查工作的流程。

其三，加強政府間協(xié)調(diào)。作為設(shè)區(qū)市地方政府規(guī)章制定應(yīng)加強區(qū)域協(xié)調(diào)，在保持地方特色的基礎(chǔ)上，應(yīng)避免對同種具體行政管理事項的規(guī)定出現(xiàn)不同區(qū)域嚴重割裂現(xiàn)象?！吨笇?dǎo)意見》提出要創(chuàng)新生態(tài)保護修護協(xié)同治理體系。雄安新區(qū)政府在面對環(huán)境保護方面尤其應(yīng)注意區(qū)域協(xié)同立法，特別是作為京津冀世界城市群的重要一級應(yīng)充分考慮其在京津冀一體化中橋梁作用，積極探索京津冀協(xié)同治理新模式。同時建立雄安新區(qū)及周邊區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理長效機制，推進生態(tài)環(huán)境整體修護與協(xié)同保護。

四、結(jié)語

雄安新區(qū)立法權(quán)限配置是各種影響因素綜合作用的結(jié)果，應(yīng)結(jié)合雄安新區(qū)不同發(fā)展階段所面臨的立法需求并以發(fā)展的眼光來探究。同時雄安新區(qū)立法權(quán)限配置方式應(yīng)在我國立法體制總體框架下進行，符合憲法和法律要求。授權(quán)立法和職權(quán)立法方式是目前我國憲法和法律所確立的地方立法權(quán)限配置途徑。在授權(quán)立法下，雄安新區(qū)將通過全國人大及其常委會授權(quán)調(diào)整法律適用、全國人大授權(quán)立法以及河北省人大及其常委會授權(quán)立法三種形式來獲得立法權(quán)限配置。同時厘清三種立法權(quán)限配置相關(guān)事項，保障立法權(quán)的良好運行，發(fā)揮立法對雄安新區(qū)改革引領(lǐng)和推動作用。在職權(quán)立法下，主要基于雄安新區(qū)將會過渡到城市管理體制成為副省級、設(shè)區(qū)市，依據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定而享有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限。作為地方立法形式，雄安新區(qū)在完善地方立法權(quán)限劃分以及地方權(quán)力機關(guān)組織結(jié)構(gòu)建設(shè)方面要進行積極探索，提高地方立法質(zhì)量與效率，為我國地方立法制度的完善積累經(jīng)驗。