財(cái)政資金扶持水庫移民項(xiàng)目管理問題研究

王旻靜

摘要：2006年隨著國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》出臺(tái)，各省市也相繼出臺(tái)了地方性移民扶持管理辦法，規(guī)范了水庫移民扶持政策和標(biāo)準(zhǔn)，水庫移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大地改善，移民群眾的生產(chǎn)生活水平顯著提升。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，移民村的發(fā)展直接關(guān)系到地方的長(zhǎng)治久安和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文以江蘇省TSQ水庫移民項(xiàng)目為例，通過對(duì)水庫移民扶持項(xiàng)目在財(cái)政資金投入、規(guī)范管理、可持續(xù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)扶持等方面存在的突出問題進(jìn)行梳理，對(duì)完善水庫移民項(xiàng)目管理和提高財(cái)政資金使用效益提出針對(duì)性建議，旨在為實(shí)現(xiàn)移民增收、基礎(chǔ)設(shè)施完善與生態(tài)保護(hù)并重的發(fā)展格局提供參考。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金;水庫移民;鄉(xiāng)村振興;扶持政策;案例研究

近年來，水庫移民工作緊扣鄉(xiāng)村振興發(fā)展主題，以“富民強(qiáng)村”為主線，不斷探索創(chuàng)新扶持模式，規(guī)范項(xiàng)目管理程序，積極推進(jìn)扶持政策落實(shí)，有力推動(dòng)了庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。水庫移民的生產(chǎn)生活通過政策、財(cái)政資金等大力扶持已逐步趨向完善，但同時(shí)也看到在財(cái)政資金分配、使用、管理上還需要進(jìn)一步細(xì)化、規(guī)范，應(yīng)以庫區(qū)人民提高可持續(xù)發(fā)展能力為扶持方向，不斷提高升財(cái)政資金效益的持續(xù)性發(fā)揮。財(cái)政部出臺(tái)的《大中型水庫移民后期扶持基金項(xiàng)目資金管理辦法》，明確了財(cái)政部門與水利部門工作職責(zé)，對(duì)水庫移民扶持資金支出范圍進(jìn)行明確界定，規(guī)定了財(cái)政資金下達(dá)支出時(shí)限，提出了全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化了水庫移民扶持資金使用管理應(yīng)遵循科學(xué)規(guī)范、公開透明、統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)，績(jī)效管理、強(qiáng)化監(jiān)督的原則。

一、TSQ水庫移民后期扶持現(xiàn)狀

（一）移民村基本情況

江蘇省崔賀莊水庫地處TSQ伊莊鎮(zhèn)境內(nèi)，是TSQ唯一一座中型水庫。水庫于1972年12月開工興建，1975年5月建成，集水面積25.41km2，1991年徐洪河將廢黃河截?cái)?，崔賀莊水庫在汛期尚需承擔(dān)廢黃河分洪任務(wù)。崔賀莊水庫搬遷安置移民涉及1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個(gè)行政村19個(gè)自然村，其中移民安置村4個(gè)，土地安置村2個(gè)，崔賀莊水庫移民分布在伊莊鎮(zhèn)洪山村、馬集村、曉莊村、牛樓村。經(jīng)上級(jí)核定，崔賀莊水庫納入后期扶持的移民人口為4976人，其中原遷人口2815人，移民后代2161人。

（二）移民政策落實(shí)情況

自2006年落實(shí)水庫移民后期扶持政策以來，TSQ移民人均年收入由2000年人均1160元，2020年增至人均年收入20800元，2020年度移民人均可支配收入較上年增加1865.62元，增幅為10.32%;2020年度人均生活消費(fèi)支出9917.65元，較上年增加62.38元，增幅為0.36%。2020年度移民收支水平有所提高，收入增幅高于支出增幅。TSQ結(jié)合本地實(shí)際分類施策，圍繞促進(jìn)移民群眾綜合發(fā)展設(shè)置規(guī)劃，截至2020年底，中央及地方累計(jì)投入TSQ水庫移民財(cái)政扶持資金20036.82萬元。水庫移民后期扶持項(xiàng)目的實(shí)施，解決了庫區(qū)和安置區(qū)出行難、灌溉難、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題，改善了村莊人居環(huán)境，為移民生產(chǎn)生活提供了便利，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在庫區(qū)移民享受到政策扶持紅利的同時(shí)，移民村、安置村仍存在對(duì)已建成基礎(chǔ)設(shè)施、綠化工程管理養(yǎng)護(hù)不到位、移民收入水平低等制約性問題，提高財(cái)政資金持續(xù)性效益才能確保庫區(qū)移民生活富足，樂業(yè)宜居。

二、水庫移民后期扶持資金投入與政策落實(shí)中存在的問題

（一）水庫移民項(xiàng)目整體財(cái)政資金投入不足

為了更好地使用財(cái)政資金與政策，各地水庫移民管理部門會(huì)依據(jù)前一規(guī)劃周期財(cái)政資金規(guī)模，因地制宜設(shè)計(jì)移民村五年發(fā)展規(guī)劃，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到產(chǎn)業(yè)扶持，從項(xiàng)目設(shè)定到資金測(cè)算形成一套完整的可行性規(guī)劃方案，為庫區(qū)發(fā)展提供有力支撐。十三五期間TSQ規(guī)劃估算項(xiàng)目投入資金21534.0萬元，其中移民直補(bǔ)資金約782.7萬元，移民增收致富項(xiàng)目建設(shè)5000萬元，“美麗庫區(qū)，幸福家園”建設(shè)15001.3萬元，移民村小項(xiàng)目建設(shè)約750萬元。在實(shí)際操作中，“十三五”期間中央及省按照因素分配法累計(jì)下達(dá)后期扶持資金約9720.37萬元，其中發(fā)放直補(bǔ)資金741.54萬元，后期扶持項(xiàng)目資金8978.83萬元。水庫移民后期扶持項(xiàng)目實(shí)施資金只占到規(guī)劃方案投入資金的45%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足庫區(qū)發(fā)展需要?？梢钥闯觥笆濉逼陂g實(shí)際下達(dá)財(cái)政資金和規(guī)劃設(shè)計(jì)預(yù)期目標(biāo)不匹配，以致已規(guī)劃水庫移民項(xiàng)目無法成規(guī)模、成體系的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)施，庫區(qū)移民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法整體推進(jìn)，發(fā)展無法得到充分滿足。

（二）水庫移民后期扶持項(xiàng)目規(guī)范化管理有待提高

1.移民機(jī)構(gòu)對(duì)享受資金直補(bǔ)的移民管理存在弊端

水庫后期扶持方式采取直接補(bǔ)貼與項(xiàng)目扶持相結(jié)合的辦法，而每人每年600元直接補(bǔ)貼是用于原遷移民生產(chǎn)生活補(bǔ)助最直接的方式，以“一折通”形式直接發(fā)放到個(gè)人。享受直補(bǔ)資金的移民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口、死亡或者其他不符合直補(bǔ)條件的情況，其補(bǔ)助資金從下年度停止發(fā)放，停發(fā)的部分用于項(xiàng)目扶持。直補(bǔ)資金管理重要環(huán)節(jié)在于人員信息的動(dòng)態(tài)管理，發(fā)放前要以村為單位統(tǒng)計(jì)上報(bào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)核實(shí)、移民機(jī)構(gòu)審核、村公示程序完成下年度發(fā)放水庫移民直補(bǔ)資金人口動(dòng)態(tài)核定。在實(shí)際操作中由于村級(jí)年度人員信息歸集整理不細(xì)致、未能按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)報(bào)送等原因，造成直補(bǔ)資金部分信息變動(dòng)人員因身份信息未核驗(yàn)發(fā)不出去、已死亡人員直補(bǔ)資金還在發(fā)放等問題。

2.移民建設(shè)項(xiàng)目未嚴(yán)格履行操作規(guī)程

為了規(guī)范水庫移民扶持項(xiàng)目建設(shè)與管理，提高建設(shè)質(zhì)量和管理效益，江蘇省于2019年修訂了《江蘇省水庫移民扶持項(xiàng)目管理辦法》，對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)管理、監(jiān)督檢查等內(nèi)容細(xì)化明晰。水庫移民項(xiàng)目建設(shè)能夠基本按照前期編制初設(shè)和實(shí)施方案要求開展，在建設(shè)中嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、合同制、監(jiān)理制、竣工驗(yàn)收制，項(xiàng)目實(shí)施能夠按照基本建設(shè)程序有序開展。但移民機(jī)構(gòu)在年度根據(jù)規(guī)劃布局制訂水庫移民后期扶持資金建設(shè)項(xiàng)目方案中，對(duì)移民群體意見重視不足，工程建設(shè)過程中監(jiān)督程序不夠公開透明，導(dǎo)致移民對(duì)實(shí)施項(xiàng)目工程存在不積極、不支持情緒。另外，在建設(shè)項(xiàng)目合同管理方面出現(xiàn)簽訂時(shí)間不嚴(yán)謹(jǐn)、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收存在不及時(shí)、賬務(wù)處理不規(guī)范等問題。

（三）水庫移民項(xiàng)目扶持投資方向亟待拓展

近年來，省市移民機(jī)構(gòu)對(duì)庫區(qū)扶持政策以“美麗家園幸福庫區(qū)”建設(shè)及移民村產(chǎn)業(yè)扶持為主導(dǎo)，兼顧農(nóng)田水利、公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以生態(tài)優(yōu)先環(huán)境保護(hù)為前提，加大移民群眾的受益面。在實(shí)際政策執(zhí)行中，由于產(chǎn)業(yè)扶持需要結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)整體發(fā)展方向，符合當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c意愿，存在產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出周期長(zhǎng)，不確定風(fēng)險(xiǎn)因素較多等困難，因此增加了扶持難度。另外當(dāng)?shù)匾泼駲C(jī)構(gòu)受項(xiàng)目申報(bào)、進(jìn)度等考核性指標(biāo)制約，往往在水庫移民項(xiàng)目選擇上還是以村居環(huán)境改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等可控性強(qiáng)的項(xiàng)目為主。根據(jù)TSQ“十三五”期間完成實(shí)施情況可以看出，財(cái)政資金投資直接涉及產(chǎn)業(yè)扶持、農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化運(yùn)作較少，雖然當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)已調(diào)整并優(yōu)化，大部分村民種植水果和食用菌，但由于經(jīng)營(yíng)分散，推廣宣傳不足，消費(fèi)群體也不穩(wěn)定，難以從大量的農(nóng)產(chǎn)品種類中脫穎而出，獲得較高收益。

（四）水庫移民財(cái)政資金持續(xù)性效益不強(qiáng)

“十三五”期間，水庫移民項(xiàng)目完成后期扶持項(xiàng)目13個(gè)、后期扶持結(jié)余資金項(xiàng)目2個(gè)、建設(shè)“美麗庫區(qū)幸福家園”4個(gè)。通過對(duì)水庫移民財(cái)政資金投入項(xiàng)目整體績(jī)效評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)存在以下四個(gè)方面的問題：一是項(xiàng)目建設(shè)“重投入輕核算”。移民機(jī)構(gòu)成立的建設(shè)管理處只注重項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)已開工的建設(shè)類項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算把關(guān)不嚴(yán)。因設(shè)計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)施工條件等原因建設(shè)項(xiàng)目有變更的，未完全按照《江蘇省基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理辦法》履行變更及報(bào)備手續(xù)，項(xiàng)目變更認(rèn)定的手續(xù)不完備會(huì)造成在建工程價(jià)款結(jié)算出現(xiàn)不實(shí)等問題。二是建設(shè)項(xiàng)目完工后，工程項(xiàng)目移交不徹底。在履行移交手續(xù)時(shí)存在只交未移的現(xiàn)象，移民機(jī)構(gòu)在和移民村辦理交接手續(xù)時(shí)只落實(shí)了使用權(quán)的交付，未辦理竣工建設(shè)項(xiàng)目交付使用資產(chǎn)移交手續(xù)，也就是移民村并未將接收的公共基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)納入集體經(jīng)濟(jì)組織賬務(wù)。三是產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不明必然造成管理維護(hù)責(zé)任不清的現(xiàn)象。僅就TSQ“十三五”期間對(duì)移民村扶持財(cái)政資金投入8978.83萬元情況核實(shí)，移民村未對(duì)已移交使用資產(chǎn)辦理入賬手續(xù)，由此間接造成已投入使用的公廁、生產(chǎn)道路、渠涵、體育器材、路燈等公共基礎(chǔ)設(shè)施無管護(hù)資金維持運(yùn)轉(zhuǎn)。村莊整體人居環(huán)境改造完成后，綠地、花壇、小景觀等因缺少后期管護(hù)以致雜草叢生，村居臟亂差現(xiàn)象回頭。四是部分移民建設(shè)項(xiàng)目資產(chǎn)閑置。由于當(dāng)?shù)厝狈τ行б龑?dǎo)，村民對(duì)新建市場(chǎng)、衛(wèi)生室等功能性設(shè)施認(rèn)可度不高，以致利用率低下，造成資源閑置浪費(fèi)。因此可以看出在水庫移民扶持項(xiàng)目績(jī)效考核方面，相關(guān)部門在績(jī)效考核時(shí)將重點(diǎn)工作放在了立項(xiàng)、資金撥付等環(huán)節(jié)，缺乏項(xiàng)目后續(xù)跟蹤。有效的績(jī)效跟蹤是分析評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金使用效益的重要手段，財(cái)政部門、水利部門應(yīng)充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，作為水庫移民項(xiàng)目財(cái)政資金預(yù)算安排使用決策依據(jù)。

三、完善水庫移民項(xiàng)目管理，提升財(cái)政資金投入使用效益的對(duì)策建議

（一）整合各類財(cái)政資金，加大庫區(qū)項(xiàng)目扶持力度

隨著水庫移民安置和后期扶持政策的全面落實(shí)，移民生產(chǎn)生活條件不斷改善，飲水安全、主干道硬化等問題已基本解決，庫區(qū)和移民安置區(qū)總體穩(wěn)定，但以長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光來看，在基礎(chǔ)設(shè)施方面仍有許多問題亟待解決，這就需要積極探索項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域的資源整合，將移民政策與涉農(nóng)政策有效銜接，引導(dǎo)多渠道財(cái)政資金向移民村投入。通過優(yōu)化整合區(qū)域供水、污水處理、集中居住、垃圾處理、道路戶戶通、高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)等財(cái)政專項(xiàng)資金，完善并提升移民村基本設(shè)施建設(shè)。集中水庫移民扶持資金與零散項(xiàng)目資金進(jìn)行“跨村”“跨地”“跨年”整合，積極推動(dòng)水庫移民項(xiàng)目規(guī)劃方案落地，切實(shí)提高項(xiàng)目扶持效益。

（二）強(qiáng)化項(xiàng)目與資金規(guī)范化管理

移民項(xiàng)目規(guī)范操作，是確保財(cái)政資金安全，保障移民扶持政策順利實(shí)施的基礎(chǔ)。一是加強(qiáng)對(duì)移民項(xiàng)目資金的規(guī)范化管理，嚴(yán)格按照國(guó)庫集中支付管理規(guī)定，有效實(shí)施專賬管理、?？顚Ｓ谩ｉT流程、專項(xiàng)要求等“四?！惫ぷ饕?進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目前期立項(xiàng)、驗(yàn)收、資金監(jiān)管等環(huán)節(jié)，確保項(xiàng)目實(shí)施符合庫區(qū)移民意志，資金撥付程序規(guī)范、及時(shí)，使移民項(xiàng)目成效顯著、移民受益期持久。二是對(duì)移民人口信息實(shí)施有效動(dòng)態(tài)管理，積極銜接鎮(zhèn)村工作人員，以月度、季度為單位及時(shí)完善移民人員信息報(bào)送，利用網(wǎng)絡(luò)等便捷手段多層次開展人員信息核查。年度人口復(fù)核工作提前至每年四季度完成，嚴(yán)格按照“一人一卡（折）、直補(bǔ)到人”原則，保證直補(bǔ)資金及時(shí)足額發(fā)放。

（三）提升資源整合效益，拓展產(chǎn)業(yè)扶持新途徑

鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)。依托十三屆園博會(huì)主園區(qū)的地理位置優(yōu)勢(shì)，積極融入湖城一體的發(fā)展戰(zhàn)略，以“庫區(qū)移民牌”為特色，打造“山水湖林田”為一體的呂梁風(fēng)景區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)。一是打造有地域特色的休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，融入鄉(xiāng)土和人文風(fēng)情，凝練主題加大宣傳力度，吸引充足的客源。二是增加游客消費(fèi)體驗(yàn)感項(xiàng)目和配套設(shè)施，構(gòu)建創(chuàng)意農(nóng)業(yè)體驗(yàn)區(qū)，以當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)業(yè)為基底，搭建水果主題采摘等體驗(yàn)項(xiàng)目，將游客流量轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)量，增加移民收入，使特色游群體留得住、玩得興、忘不掉，帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。三是運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，通過微商、電商等渠道推廣當(dāng)?shù)靥厣l(xiāng)村游項(xiàng)目及農(nóng)產(chǎn)品，打出移民村的品牌，提高村集體和村民的收入水平。

（四）提升財(cái)政性資金投入效益的持久性

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，結(jié)合鄉(xiāng)村生態(tài)宜居的整體要求，移民村應(yīng)建成生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。這就需要水庫移民相關(guān)各實(shí)施主體在財(cái)政性資金預(yù)算分配、項(xiàng)目規(guī)劃布局、立項(xiàng)論證、開工建設(shè)、監(jiān)理驗(yàn)收、績(jī)效跟蹤、歸集核算、管養(yǎng)一體等多方面各司其職，明確責(zé)任。一是提高對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)，保證績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與績(jī)效跟蹤切實(shí)有效，通過績(jī)效考核結(jié)果，合理編制水庫移民項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃和資金預(yù)算。二是在資金分配上向產(chǎn)業(yè)扶持傾斜，建成項(xiàng)目要以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為重點(diǎn)，突出綠色生態(tài)環(huán)保，提升移民村集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平。三是在發(fā)展成熟的龍頭產(chǎn)業(yè)積極探索資產(chǎn)收益扶持的新路徑，將水庫移民項(xiàng)目建設(shè)的生產(chǎn)設(shè)施入股合作社，收益按比例分成作為移民分紅收入。四是嚴(yán)格落實(shí)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理程序，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，辦理資產(chǎn)入賬手續(xù)。以移民村現(xiàn)有明晰的產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，建立公共基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)制度，配套日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，確保設(shè)施專人維護(hù)，有效運(yùn)轉(zhuǎn)。五是積極引導(dǎo)村民通過參加技術(shù)培訓(xùn)拓寬視野和知識(shí)面，增強(qiáng)村民務(wù)工競(jìng)爭(zhēng)能力。只有提高村民的積極性，獲得村民支持，才能吸引更多外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)發(fā)展，財(cái)政性資金投入才能持久發(fā)揮效益，移民村才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

四、結(jié)束語

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的大背景下，水庫移民發(fā)展也迎來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。面對(duì)當(dāng)前發(fā)展中存在的制約性問題，堅(jiān)持貫徹以人為本的理念，結(jié)合地域優(yōu)勢(shì)，突出特色產(chǎn)業(yè)，最大限度地發(fā)揮水庫移民扶持政策與財(cái)政性資金效益最大化，移民村發(fā)展與管理緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傮w要求，實(shí)現(xiàn)美麗庫區(qū)幸福家園的總體目標(biāo)。

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