行政事業(yè)單位預(yù)算管理的問題及對(duì)策

楊幫梅

摘要：預(yù)算管理作為行政管理的重要部分，在建設(shè)高效、廉政、法治政府的過程中具有不可替代的地位。然而，我國目前還處于對(duì)預(yù)算制度的建設(shè)和完善進(jìn)程中，存在著諸多問題，嚴(yán)重地制約了預(yù)算管理的發(fā)展。本文結(jié)合當(dāng)前預(yù)算管理的實(shí)際，從預(yù)算管理的問題出發(fā)，提出了針對(duì)性的建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;行政事業(yè)單位;問題;對(duì)策

受限于各種因素，當(dāng)前行政事業(yè)單位的預(yù)算管理制度并沒有得到良好的落實(shí)。強(qiáng)化預(yù)算管理，提升行政事業(yè)單位整體管理水平，是當(dāng)前各單位都急需解決的問題。

一、提升行政事業(yè)單位預(yù)算管理的意義

（一）提升對(duì)財(cái)政制度的認(rèn)識(shí)，提高資金使用效率

行政事業(yè)單位作為國家履行政府職能的核心方式，具有極其重要的作用，而財(cái)政資金作為行政事業(yè)單位資金的主要甚至是唯一來源，如何利用好資金，提升資金利用效率就成為決定地區(qū)發(fā)展進(jìn)程和質(zhì)量的重要因素。由于預(yù)算管理并不只是簡單的數(shù)字游戲，而是關(guān)乎到整個(gè)項(xiàng)目的可行性、進(jìn)程以及最終實(shí)現(xiàn)的效果，因此加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，一方面能直接帶來提升資金使用效率的效果，使得同樣的資金得到的產(chǎn)出更多，而成本也就顯著下降，另一方面，還能有效地保證資金使用的效能，使得每一分錢都用到實(shí)處，避免了突擊花錢或者“大手大腳”的現(xiàn)象。

（二）預(yù)算管理倒逼機(jī)制變革，有效提升管理效能

預(yù)算管理制度中明確要求，行政事業(yè)單位的職能不僅僅是簡單的審批以及撥付，更要包括事前、事中、事后全流程的參與和監(jiān)督。需要做到對(duì)單位的預(yù)算收支情況，財(cái)務(wù)狀況、整體運(yùn)營情況的準(zhǔn)確了解和判斷，在具體參與過程中，一方面能有效提升單位的透明度和職工的參與度，讓項(xiàng)目在陽光下進(jìn)行，另一方面則是倒逼行政事業(yè)單位變革，只有不斷地加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升自身的業(yè)務(wù)水平才能保證預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定是合理可執(zhí)行的，也才能在實(shí)際執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)并解決出現(xiàn)的問題，從而進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位管理效能。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督職能，有效防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生

自黨的十八大以來，政府對(duì)于腐敗行為的打壓態(tài)勢(shì)一直處于高壓狀態(tài)，中央一方面先后出臺(tái)了“八項(xiàng)規(guī)定”、反“四風(fēng)”等制度規(guī)定包括國家監(jiān)察體制的改革都保證了從制度上的約束，同時(shí)，許多案件表面腐敗案件的發(fā)生與財(cái)政資金的使用息息相關(guān)，部分官員將其視為自己謀私的工具，肆意妄為。而預(yù)算管理制度的設(shè)計(jì)以及機(jī)制的安排，就是要保證權(quán)力在陽光下運(yùn)行，進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位的透明度，讓各個(gè)層面的人員都能參與到監(jiān)督的全過程，也進(jìn)一步提升了管理人員合法執(zhí)政的程度，有效地凈化了干部隊(duì)伍，防止了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）對(duì)預(yù)算工作意識(shí)淡薄

在內(nèi)控管理中，預(yù)算管理是基礎(chǔ)性也是核心工作，對(duì)預(yù)算工作的執(zhí)行是否到位將直接關(guān)系到財(cái)政資金的使用效率以及單位的發(fā)展。在這個(gè)問題上，部分人員意識(shí)淡薄，對(duì)于預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不充分，在實(shí)際工作中出現(xiàn)，部分分管或者負(fù)責(zé)的干部之前并非財(cái)務(wù)出身，在專業(yè)能力上欠缺，對(duì)于預(yù)算工作不重視，只關(guān)注資金的支付問題，也就是關(guān)心如何將錢用出去的問題，但是對(duì)于預(yù)算的整體規(guī)劃能力不足，常常使得整體工作推進(jìn)不及時(shí)。除此以外，部分單位還存在相反的情況，即過分注重財(cái)務(wù)視角下的預(yù)算管理反而忽視了業(yè)務(wù)工作在預(yù)算管理中的重要性。業(yè)務(wù)工作是預(yù)算工作的基礎(chǔ)，對(duì)這一事實(shí)的認(rèn)識(shí)將直接決定負(fù)責(zé)人如何規(guī)劃預(yù)算工作，一些單位的預(yù)算管理人員一直從事的是財(cái)務(wù)工作，報(bào)表思維深深扎在心中，但是對(duì)于單位實(shí)際的業(yè)務(wù)卻并沒有做到詳盡的了解和熟悉，僅憑一知半解來規(guī)劃預(yù)算，就會(huì)導(dǎo)致實(shí)際需要和規(guī)劃之間發(fā)生沖突，從而影響單位整體的發(fā)展。同時(shí)，一些單位還存在忽視預(yù)算制度的現(xiàn)象，正如之前提及，部分單位領(lǐng)導(dǎo)重視的是資金的支付，由于其任期一般就三至五年，因此，思考如何增加政績，增加項(xiàng)目，甚至不惜打擦邊球乃至漠視財(cái)經(jīng)法規(guī)。而在項(xiàng)目當(dāng)中，一些領(lǐng)導(dǎo)為了能加快推進(jìn)項(xiàng)目的建設(shè)，則提出先打款后補(bǔ)材料的做法，施工方拿著領(lǐng)導(dǎo)簽字去打款，事實(shí)上造成了財(cái)政工作的被動(dòng)，這也是意識(shí)淡薄的具體表現(xiàn)。

（二）預(yù)算編制不合理

在預(yù)算工作中，預(yù)算工作的步驟即“二上二下”包括了一上：單位提出預(yù)算建議數(shù);一下：財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù);二上：單位編報(bào)正式預(yù)算;二下：財(cái)政部門正式批復(fù)預(yù)算。在整個(gè)預(yù)算編制的過程中受到各個(gè)環(huán)節(jié)的影響，使得在開始編制時(shí)和最后執(zhí)行結(jié)果會(huì)有很大的出入，尤其是預(yù)算編制一般是在上半年，而行政事業(yè)單位的人員調(diào)整問題一般就在下半年，導(dǎo)致原來填報(bào)的預(yù)算難以得到準(zhǔn)確的執(zhí)行。同時(shí)，預(yù)算的考核作為直接關(guān)系單位績效的事項(xiàng)，對(duì)單位預(yù)算的編制和執(zhí)行都有很大的影響，而考核中體現(xiàn)最直接的就是對(duì)項(xiàng)目的考核，尤其是對(duì)資金的考核，雖然理論上多次強(qiáng)調(diào)考核方式要全面，要多元，要涉及單位的各個(gè)方面，但是在實(shí)際操作中受到強(qiáng)調(diào)發(fā)展因素的影響，更多的還是對(duì)資金的撥付進(jìn)行考核，考核方式的導(dǎo)向自然也就使得在預(yù)算的編制中會(huì)向單一元素傾斜，從而事實(shí)上造成了資金使用效率不高的結(jié)果。另一方面，在預(yù)算的部門公用經(jīng)費(fèi)中較為常見的方式就是總額控制和定額分配結(jié)合，具體表現(xiàn)在辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等依據(jù)定額標(biāo)準(zhǔn)生成支出，而單位則在既定總數(shù)內(nèi)對(duì)金額在范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行分配使用。然而，在實(shí)際操作中往往出現(xiàn)，填報(bào)時(shí)編制人員是按照經(jīng)驗(yàn)填報(bào)，就造成了后期在預(yù)算的執(zhí)行中需要進(jìn)行大量的調(diào)整，這樣一來即會(huì)導(dǎo)致預(yù)算的權(quán)威性受到損害，也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果較差。

（三）資金使用效率低下

全面預(yù)算管理的目的之一就是要對(duì)有限的資源進(jìn)行整合，從而實(shí)現(xiàn)提升資源使用效率的目的。預(yù)算管理中包含了兩個(gè)基本方面，一是預(yù)算的編制問題，對(duì)于預(yù)算的編制問題，主要是根據(jù)實(shí)際需要去爭取資金，解決的是填“水池”的問題，在水池蓄滿水以后，面臨的則是如何使用水的問題，如果水龍頭開得太大則會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)，如果水龍頭堵塞則也會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)問題，因此，如何有效提升資金的使用效率則成為預(yù)算管理工作的重中之重。

在實(shí)際工作中往往出現(xiàn)兩方面的問題。一是在預(yù)算編制時(shí)，大多數(shù)的單位采用的都是現(xiàn)有基數(shù)加未來增長的方式，在實(shí)際的資金計(jì)劃過程中沒有足夠的支撐材料支撐，更多的是來源于領(lǐng)導(dǎo)的意向或者安排，也存在上文提及的以考核為導(dǎo)向來安排預(yù)算，卻和實(shí)際情況脫軌，最終造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)。二是在預(yù)算資金分配的過程中存在滯后現(xiàn)象。前文說到由于預(yù)算安排脫離實(shí)際，在執(zhí)行的過程中就會(huì)出現(xiàn)部分項(xiàng)目需要增加預(yù)算資金的情況，而行政事業(yè)單位資金的使用有一系列嚴(yán)格的程序和規(guī)定，要經(jīng)過一系列的審批，就會(huì)造成無法有效地增加資金從而即影響到項(xiàng)目的推進(jìn)也影響到財(cái)政資金的使用。

（四）監(jiān)督、考核方式不全面

預(yù)算管理不僅僅是簡單的編制預(yù)算，也不是簡單的數(shù)字工作，而是事關(guān)發(fā)展全局的核心問題，對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督則是回應(yīng)提升預(yù)算管理效能的最好方式，良好的監(jiān)督制度能有效地避免違紀(jì)違規(guī)問題的出現(xiàn)以及提升資金使用的效能。當(dāng)前預(yù)算管理的監(jiān)督機(jī)制突出表現(xiàn)為制度不完善。對(duì)于預(yù)算管理的監(jiān)督應(yīng)該是“事前、事中、事后”三個(gè)方面共同發(fā)力，但現(xiàn)行的制度中，對(duì)事后監(jiān)督的文件較多，集中在審計(jì)等方面，而事前以及事中的監(jiān)督則較少，尤其是事中監(jiān)督涵蓋了預(yù)算的執(zhí)行、追加等問題是對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行監(jiān)督的重要方面更是要積極推進(jìn)制度建設(shè)，從而保證預(yù)算的有效執(zhí)行。同時(shí)，在對(duì)預(yù)算的考核上也缺乏有效的考核以及獎(jiǎng)懲機(jī)制，當(dāng)前普遍存在的情況是，沒有明確的對(duì)預(yù)算管理的考核機(jī)制并與獎(jiǎng)懲機(jī)制掛鉤，使得在實(shí)際工作中，監(jiān)督的效能大打折扣，更是沒有起到調(diào)動(dòng)積極性的作用。并且，在預(yù)算的考核中還出現(xiàn)了由于計(jì)劃已經(jīng)實(shí)施從而在執(zhí)行過程中則采用拆東墻補(bǔ)西墻的方式加以彌補(bǔ)，沒有有效的懲罰機(jī)制對(duì)預(yù)算編制不當(dāng)進(jìn)行考核。使得預(yù)算管理的約束機(jī)制失效。

三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）提升相關(guān)人員預(yù)算管理意識(shí)

預(yù)算管理作為政府工作的重點(diǎn)，當(dāng)前面臨著人員意識(shí)淡薄的問題，集中表現(xiàn)為對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不足以及專業(yè)能力不足上，這直接制約了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此加強(qiáng)對(duì)新《預(yù)算法》的學(xué)習(xí)，提升行政事業(yè)單位人員意識(shí)及認(rèn)識(shí)深度，推動(dòng)預(yù)算事業(yè)的有序發(fā)展則顯得尤為重要。一是要正確認(rèn)識(shí)預(yù)算工作，預(yù)算工作不是簡單的數(shù)字工作，也不是約束資金使用的工作，預(yù)算的目的就是為了能更加合理地使用資金，提升資金使用效率，通過財(cái)政資金的合理使用達(dá)到改善民生、促進(jìn)就業(yè)、推動(dòng)發(fā)展的目的，因此首要的是保證行政事業(yè)單位人員正確認(rèn)識(shí)預(yù)算工作的作用和地位，積極做好以及配合好預(yù)算工作。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，尤其是加強(qiáng)對(duì)新《預(yù)算法》的學(xué)習(xí)，要保證預(yù)算工作的發(fā)展，不僅僅需要保證對(duì)預(yù)算工作的正確認(rèn)識(shí)，更是需要對(duì)預(yù)算知識(shí)的掌握。在學(xué)習(xí)的過程中，要注意加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)習(xí)，因?yàn)樵趯?shí)際工作中，單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)一項(xiàng)工作的掌握很大程度上會(huì)影響到該項(xiàng)工作的推進(jìn)，通過邀請(qǐng)專家宣講等方式則能有效提升單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算工作的掌握程度，從而為預(yù)算工作的推進(jìn)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。除了領(lǐng)導(dǎo)外，還需要對(duì)其他人員通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考試的方式加強(qiáng)學(xué)習(xí)，一方面是保證編制預(yù)算的人員能合規(guī)合法合理地編制預(yù)算，另一方面也是為了能讓預(yù)算在整個(gè)單位中能有效執(zhí)行。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編制的合理性

預(yù)算工作之所以要強(qiáng)調(diào)全面預(yù)算，就是需要將預(yù)算工作與整體的發(fā)展相結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)合理配置有限資源，最大化產(chǎn)出的目標(biāo)。因此，預(yù)算部門在編制預(yù)算計(jì)劃時(shí)就需要結(jié)合單位和地區(qū)發(fā)展的實(shí)際，從全局出發(fā)，聯(lián)系單位以及地區(qū)的中長遠(yuǎn)計(jì)劃合理安排資金，不能將二者割裂，或者只顧自己單位的發(fā)展，而忽視了整體的布局，要將促進(jìn)地區(qū)發(fā)展，服務(wù)民生的原則貫徹落實(shí)到位。因此，對(duì)于行政事業(yè)單位而言，在編制預(yù)算時(shí)為了能解決沒有足夠的支撐材料等問題，有必要積極使用現(xiàn)代化工作，尤其是可以將可行性分析列在重要位置?？尚行苑治霾粌H僅是對(duì)項(xiàng)目的收益進(jìn)行測(cè)算從而保證資金的投入能夠有合適的產(chǎn)出和回報(bào)，對(duì)于行政事業(yè)單位而言，在服務(wù)民生的前提下更是可以將改善民生的程度納入到可行性分析中，將一系列的“形象工作”拒之門外，與此同時(shí)，在提升資金使用效率的要求下更是需要從項(xiàng)目的立項(xiàng)開始介入，一直持續(xù)到項(xiàng)目結(jié)束，全過程跟蹤，保證資金的合理使用，提升財(cái)政資金的效能。

（三）提升資金使用效率

在預(yù)算的執(zhí)行中造成資金使用低下的原因上文已經(jīng)提及，主要涉及編制方式的問題，編制方式是否合理是決定預(yù)算能否順利執(zhí)行的關(guān)鍵問題，因此在編制過程中一定要注意采用合適的方式方法，目前對(duì)于預(yù)算編制除了上文提到的沒有充分的支撐材料支撐外，還存在基本支出核算不準(zhǔn)備的問題，在基本支出中人員支出一直占有很大的比例，然后各單位實(shí)際工作人員未必有如此多就會(huì)造成編制失真的問題，針對(duì)上述問題，沒有支撐材料的應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行可行性分析，提供充足的支撐材料，針對(duì)基本支出應(yīng)該按照實(shí)際承擔(dān)的工作量來劃分，保證二者之間是成正比的關(guān)系。同時(shí)還需要注意，在編制過程中要具有前瞻性、科學(xué)合理性、結(jié)果導(dǎo)向性，并且盡量向公眾需求靠攏。規(guī)范項(xiàng)目編制，防范以項(xiàng)目支出之名來彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目支出預(yù)算的測(cè)算要有科學(xué)依據(jù)，項(xiàng)目預(yù)算編制要提供可靠的數(shù)據(jù)支撐，重大項(xiàng)目必須進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算評(píng)估，使項(xiàng)目預(yù)算更加科學(xué)合理，避免項(xiàng)目預(yù)算過高或過低，影響績效評(píng)價(jià)。另一方面，還需要優(yōu)化預(yù)算調(diào)整程序，提高預(yù)算調(diào)整效率，減少預(yù)算調(diào)整成本，上級(jí)政府及有關(guān)部門制定優(yōu)化預(yù)算調(diào)整的相關(guān)程序和審批流程，在保障預(yù)算調(diào)整合法性的同時(shí)促進(jìn)預(yù)算調(diào)整的科學(xué)性、合理性和適用性。增強(qiáng)預(yù)算調(diào)整的及時(shí)性，使之與客觀情況相匹配，使預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行更加科學(xué)合理。

（四）完善預(yù)算監(jiān)督、考核方式

有效的監(jiān)督是保證預(yù)算工作能夠順利進(jìn)行的關(guān)鍵因素，在監(jiān)督的方式中不僅僅應(yīng)該包括審計(jì)等常規(guī)的方式對(duì)事后的監(jiān)督，更加關(guān)鍵的是需要在事前以及事中進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并糾正。而要想實(shí)現(xiàn)事前、事中監(jiān)督的目的，核心就是需要做好信息公開工作，具體來看需要做到兩方面的工作。一是提升預(yù)算公開程度，當(dāng)前對(duì)于預(yù)算公開的程度并不能滿足要求，許多應(yīng)該公布的事項(xiàng)沒有完全公布或者完全不公布，使得同級(jí)監(jiān)督和群眾監(jiān)督淪為空談，因此，需要進(jìn)一步加深預(yù)算公開的程度，使得預(yù)算公開制度化、常態(tài)化，在陽光下進(jìn)行。二是細(xì)化預(yù)算公開的內(nèi)容，對(duì)于預(yù)算公開的內(nèi)容一直缺乏一個(gè)統(tǒng)一的、合理的標(biāo)準(zhǔn)，哪些需要公開，哪些需要公開到什么程度難以把握，因此就需要從制度建設(shè)上明確預(yù)算公開的內(nèi)容，尤其是涉及重大項(xiàng)目或者民生工程時(shí)更是應(yīng)該規(guī)定時(shí)限、規(guī)定內(nèi)容、規(guī)定方式。除此以外，還需要發(fā)揮好績效考核和激勵(lì)懲罰機(jī)制的作用，明確預(yù)算管理的職責(zé)。具體應(yīng)當(dāng)做到，一方面，對(duì)于事前、事中的考核應(yīng)該量化，事前的可行性分析應(yīng)該納入考核的指標(biāo)中，對(duì)于是否充分調(diào)研作出考核，在事中還需要根據(jù)預(yù)算的執(zhí)行效果進(jìn)行量化，由此來決定資金的撥付情況，對(duì)于亂編制、隨意調(diào)整的行為應(yīng)該在考核中有所體現(xiàn)。另一方面，考核結(jié)果應(yīng)該作為相關(guān)人員的年終績效、評(píng)優(yōu)評(píng)先的重要依據(jù)，尤其是對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，對(duì)預(yù)算工作的學(xué)習(xí)、支持、管理都應(yīng)該納入其考核的依據(jù)并作為其提拔的考量內(nèi)容之一。

四、結(jié)束語

綜上所述，預(yù)算管理工作作為當(dāng)前政府工作的重中之重，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶銐虻闹匾?，面?duì)當(dāng)前預(yù)算管理工作存在的種種問題，我們應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)，并結(jié)合有效措施積極改進(jìn)，在實(shí)際工作中不斷改進(jìn)工作方式，進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算事業(yè)的發(fā)展。

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