后小康時代村干部腐敗治理的關(guān)鍵問題及其應(yīng)對

張英秀，程同順

摘要：后小康時代對鄉(xiāng)村“治理有效”提出了更高要求。村干部腐敗治理是繞不過去且必須首要解決的重大課題。在治理路徑上，村干部腐敗治理呈現(xiàn)內(nèi)生民主治理和外部控制治理相交織的復合型治理樣態(tài)，但從不同時間線看其內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在一定差異。在治理結(jié)構(gòu)上，須構(gòu)建黨建引領(lǐng)的一體化治理共同體，實現(xiàn)多元社會力量協(xié)同共治、社會善治。在治理方式上，要實現(xiàn)抽象治理方法論和具體治理工具的互融互嵌。在治理機制上，應(yīng)構(gòu)建“懲戒—防范—教育—保障”四位一體反腐機制。著眼于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的宏闊愿景，應(yīng)明晰國家和社會邊界，實現(xiàn)基層社會自治，以真正自治推動村干部腐敗治理的標本兼治。

關(guān)鍵詞：后小康時代;村干部;腐敗治理;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2021）11-0066-08

隨著現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全面脫貧和全面建成小康社會，我國已經(jīng)進入后小康時代。我國“三農(nóng)”工作的重點將由之前的脫貧攻堅戰(zhàn)全面轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，即由消除鄉(xiāng)村絕對貧困轉(zhuǎn)向促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)的全面振興。治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，這意味著后小康時代對鄉(xiāng)村“治理有效”提出了更高要求。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效需要從治理主體、治理方式和治理內(nèi)容等方面著手推進鄉(xiāng)村治理變革。其中，村干部腐敗治理是繞不過去且必須首要解決的重大課題。近年來，隨著反腐敗工作重心下移和全面從嚴治黨向基層延伸，基層腐敗治理成為黨和政府在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上的重要著力點。實踐中，黨和政府圍繞村干部等基層干部腐敗治理進行了一系列頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新，基層腐敗治理呈現(xiàn)出系統(tǒng)治理、整體推進的良好態(tài)勢，這為我國進入后小康時代提供了很好的政治基礎(chǔ)和組織保證。但也應(yīng)看到，雖然近年村干部腐敗存量大幅減少、腐敗增量得到有效遏制，但腐敗現(xiàn)象仍然存在，且呈現(xiàn)出更加隱蔽化、智能化、復雜化以及積極腐敗向消極腐敗轉(zhuǎn)變的趨勢。針對村干部腐敗現(xiàn)象及其治理問題，學界也給予了很多關(guān)注和研究。因為村干部腐敗及其治理是一個指向性、現(xiàn)實性很強的研究課題，所以對其研究基本上是以問題的解決為旨歸，大體包括國家與社會結(jié)構(gòu)性矛盾[1]、社會文化因素[2]、民主治理[3]、法治文化[4]等研究視角。已有多個進路和視角的研究為我們深化村干部腐敗治理的認識提供了重要借鑒，但還有進一步研究的空間。面對村干部腐敗治理現(xiàn)狀以及后小康時代對鄉(xiāng)村治理提出的更高要求，需要從宏觀上把握并處理好幾個關(guān)鍵問題。

一、治理進路：內(nèi)生民主治理抑或外部控制治理？

進路即路徑和方向，居于基礎(chǔ)性地位。就村干部腐敗治理實踐來看，相當長一段時期內(nèi)，我國政府倡導并制定制度機制引導從村莊共同體內(nèi)部加強對村干部權(quán)力的制約和規(guī)制。例如，1987年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》正式開啟了鄉(xiāng)村治理的“鄉(xiāng)政村治”時代，明確了村民自治組織在村莊治理中的主導地位。村民自治制度是基于人民公社解體后農(nóng)村社會出現(xiàn)權(quán)力真空和秩序混亂的困境，由農(nóng)民在實踐中首創(chuàng)然后經(jīng)由憲法確認和全國推廣而形成的制度。其核心是村民具有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利。這一制度雖然沒有明確指出如何防治村干部腐敗問題，但其對村民委員會的性質(zhì)界定和功能定位已經(jīng)暗含了其內(nèi)生民主治理邏輯。換言之，國家推行村民自治制度，旨在運用民主方式重建國家權(quán)威，并試圖通過民主所動員的社會力量監(jiān)督基層干部[5]。隨著村干部腐敗現(xiàn)象加劇并不斷“升級換代”，我國黨和政府還試圖通過完善制度設(shè)計并鼓勵基層創(chuàng)新反腐機制應(yīng)對這一問題。如1998年施行的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）以法律形式正式確立村務(wù)公開制度;2010年修訂的《村組法》對村務(wù)公開制度進行了進一步細化和完善，并明確指出村莊應(yīng)當建立村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，負責村民民主理財和監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實。同時，對貴州省“公章五瓣”式民主理財機制、四川省“村兩委+議事會”新型村莊治理機制等基層制度機制創(chuàng)新給予認可和推廣。與之相應(yīng)，很多學者也倡導通過挖掘村莊內(nèi)生資源來完善村莊內(nèi)部民主治理從而達到有效遏制村干部腐敗的目的。

十八大之后，中國共產(chǎn)黨的反腐力度進一步加大，反腐敗斗爭進入一個新的階段。而此時我國農(nóng)村地區(qū)的脫貧攻堅工作也被擺到治國理政的重要位置，隨著扶貧項目和扶貧資源不斷輸入并匯聚到農(nóng)村地區(qū)，扶貧領(lǐng)域的“微腐敗”逐漸暴露并迅速升級，嚴重影響國家扶貧開發(fā)工作進程和成效。與此同時，黨和國家著眼于加強黨的全面領(lǐng)導、厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)進行了一系列反腐敗頂層設(shè)計和戰(zhàn)略布局。在這個系統(tǒng)設(shè)計方案中，針對基層腐敗的外部控制型監(jiān)督力量得到加強和完善。如2015年中組部、中農(nóng)辦、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，2021年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》，雖然兩個文件的側(cè)重點有所不同，但都提到駐村干部的主要職責包括加強村黨組織建設(shè)、提升村莊治理水平等方面。再如，2018年通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》中，以村干部為代表的基層群眾自治性組織中從事管理的人員也被納入監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察范圍;2019年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》指出要規(guī)范鄉(xiāng)村小微權(quán)力運行，織密農(nóng)村基層權(quán)力“廉政防護網(wǎng)”，大力開展農(nóng)村基層微腐敗整治，推進農(nóng)村巡察工作。

也就是說，當前就村干部腐敗治理已經(jīng)形成了內(nèi)生民主治理和外部控制治理兩個向度。那么，如何認識并處理二者之間的關(guān)系呢？筆者認為，實踐中基本是內(nèi)生民主治理和外部控制治理相交織的復合型治理樣態(tài)，但在過去不同時期和從未來不同時間線看，該復合型治理樣態(tài)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在很大差異。就長遠來看，尤其著眼于鄉(xiāng)村振興的大局和全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的愿景，培育鄉(xiāng)村社會從而推進村莊民主治理是解決村干部腐敗問題的根本之道。但我國作為后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家，是在內(nèi)部現(xiàn)代性積累不足但又受到外部強力刺激的背景下啟動的現(xiàn)代化進程，社會力量還比較分散和薄弱，因而現(xiàn)代化的實現(xiàn)還需要強有力的公共權(quán)威來主導與推動[6]。就村干部腐敗治理而言，雖然我國已經(jīng)實行村民自治制度30多年，基層治理主體的主體性和自治性獲得了長足發(fā)展，但還不盡如人意，仍然存在根本性矛盾和困局[7]，所以僅靠或主要倚賴村莊內(nèi)生民主治理不可能解決甚至遏制當前嚴峻的村干部腐敗現(xiàn)象，仍然需要外部力量的介入甚至主導。同時，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義的最本質(zhì)的特征，這一特征決定了我國各項工作的開展離不開中國共產(chǎn)黨的“在場”和領(lǐng)導。從短期和治理效能來看，由于內(nèi)生社會力量薄弱，外部控制治理在村干部腐敗防治過程中所起到的作用更大，效果也更好?？梢詳喽?，在未來相當長一段時期內(nèi)，外部控制治理依然會在村干部腐敗防治中起到更為關(guān)鍵和重要的作用。在繼續(xù)保持和加強中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導以及基層政府、基層人大等外部體制力量介入的同時，還要通過制度支持、資源注入等多種方式培育和撬動村莊內(nèi)生力量，為村干部腐敗治理提供新動能。

二、治理結(jié)構(gòu)：從內(nèi)部多元主義到黨建引領(lǐng)的治理共同體

反腐不是國家某個特定機構(gòu)的工作，而應(yīng)使更廣泛的社會力量有序參與到預(yù)防腐敗的工作中，這已經(jīng)成為各國公認的反腐敗戰(zhàn)略[8]。從應(yīng)然狀態(tài)來說，村干部腐敗行為的治理主體主要包括基層黨委、政府以及人大等黨政機關(guān)和村級組織、媒體等社會力量。這些治理主體覆蓋了村干部腐敗行為的預(yù)防、監(jiān)督、懲治的全過程、各環(huán)節(jié)，構(gòu)成了一個國家的廉政“支柱”。應(yīng)該說，多主體協(xié)同共治村干部腐敗行為，早已成為學界和實務(wù)界的共識，而且體現(xiàn)在相應(yīng)的制度框架中。但相當長一段時間內(nèi)，村干部腐敗問題沒有得到有效遏制的一個重要原因就是各個治理主體不但沒能發(fā)揮應(yīng)有的效力，而且“各自為政”“單打獨斗”，沒有實現(xiàn)互動和整合。換言之，監(jiān)督主體雖然多，但沒有真正發(fā)揮作用，而且互相掣肘，有的學者將這種格局稱為“內(nèi)部多元主義”[9]。從村莊內(nèi)部看，村黨支部本應(yīng)在依法治村中發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，擔負起對于黨員尤其是黨員干部的教育、監(jiān)督和管理職責，但現(xiàn)實中卻存在引領(lǐng)發(fā)動黨員群眾的能力不強、軟弱渙散、弱化虛化邊緣化“三化”問題突出等狀況;村監(jiān)督委員會等組織和村民囿于“熟人社會”或者“半熟人社會”的面子、人情、關(guān)系、利益等因素而不愿承擔監(jiān)督責任。從村莊外部看，基層黨政機關(guān)和村兩委之間是一種“雙邊壟斷”關(guān)系，即縣鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間的相互需求都是壟斷性的，正是這種“雙邊壟斷”相互需求引致了“雙邊壟斷”的利益支付進而將其結(jié)構(gòu)化為利益上的共同體[10]，從而導致體制內(nèi)力量監(jiān)督失效。黨的十九屆四中全會提出要構(gòu)建自治、德治、法治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，構(gòu)建社會治理共同體。要有效治理村干部腐敗行為，必須構(gòu)建一體化治理共同體，實現(xiàn)多元社會力量協(xié)同共治、社會善治。新時代，各個治理主體之間應(yīng)該形成如下關(guān)系。

一是繼續(xù)鞏固農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導核心地位，切實發(fā)揮其對村黨員和干部的教育、監(jiān)督及管理職責。2018年中央一號文件指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，治理有效是基礎(chǔ)，而要夯實基層基礎(chǔ)，必須建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。2021年中央一號文件進一步指出，要“充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導作用，持續(xù)抓黨建促鄉(xiāng)村振興”?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》指出：“堅持和加強黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導，深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動全面從嚴治黨向基層延伸，提高黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)質(zhì)量，為新時代鄉(xiāng)村全面振興提供堅強政治和組織保證?！笨v觀黨的基層組織建設(shè)和發(fā)展歷程，黨的基層組織建設(shè)好壞關(guān)乎黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，發(fā)揮國家治理優(yōu)勢，需要黨的堅強政治領(lǐng)導。從某種意義上說，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)狀況及是否發(fā)揮其領(lǐng)導核心作用，與村莊政治生態(tài)呈正相關(guān)關(guān)系，是影響村莊政治生態(tài)的第一變量：基層黨組織建設(shè)得好，其生命力和戰(zhàn)斗力更強，更有利于涵養(yǎng)和構(gòu)建風清氣正的良好政治生態(tài)，也更加有利于遏制腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延;反之，基層黨組織軟弱渙散，缺乏號召力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，村莊政治生態(tài)遭到嚴重破壞，村干部貪腐謀私甚至“村霸”“村匪”等黑惡勢力為害一方。此外，加強基層黨組織建設(shè)不僅是政治建設(shè)所需，也是穩(wěn)定社會秩序所需，同時還可以培育社會，創(chuàng)造集體行動的條件，是邁向未來共建共治共享社會狀態(tài)的必需[11]。十八大以來，中國共產(chǎn)黨堅持黨要管黨，全面從嚴治黨，并推動黨組織建設(shè)向基層延伸，基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用得以全面強化。展望未來，要繼續(xù)以提升基層黨組織的組織力為重點，增強其政治領(lǐng)導力、群眾組織力和社會號召力，為治理村干部腐敗、凈化基層政治生態(tài)提供政治基礎(chǔ)和組織保障。

二是發(fā)揮以紀檢監(jiān)察機關(guān)為主體的體制內(nèi)監(jiān)督力量的關(guān)鍵性作用。長期以來，我國反腐體制呈現(xiàn)出多頭管理態(tài)勢。這種看似合力反腐、人人有責的協(xié)作體制，實際上陷入“人人都管但人人都不管”的體制困境，專門的反腐機構(gòu)尤其是基層紀委無法有效履行監(jiān)督職責，形成了內(nèi)部組織體制力量的消融，實際上給腐敗提供了放任的生存環(huán)境[12]。十八大以來，黨中央高度重視健全黨和國家監(jiān)督體系，十九大提出構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系的目標，其中深化紀檢監(jiān)察體制改革是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》明確將黨的紀律檢查機關(guān)和國家監(jiān)察機關(guān)定位為黨和國家自我監(jiān)督的專責機關(guān)。十九屆中央紀委四次全會工作報告提出，“要在更大范圍整合運用監(jiān)督力量，提升基層紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督能力”。隨著反腐敗工作重心向基層的下移，以基層紀檢監(jiān)察機關(guān)為主體的體制內(nèi)監(jiān)督力量必然會在基層反腐中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。因此，要繼續(xù)推進紀檢監(jiān)察職能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊延伸，實現(xiàn)對包括村干部在內(nèi)的所有公職人員的監(jiān)督全覆蓋;整合運用監(jiān)督力量，推動紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡察監(jiān)督、派駐監(jiān)督的統(tǒng)一和銜接;聚力提升基層紀檢監(jiān)察力量監(jiān)督能力和治理效能，補齊基層監(jiān)督短板。

三是培育村莊內(nèi)生力量，撬動社會發(fā)展，激活村民在村干部腐敗治理中的主體作用。在村民自治制度設(shè)計中，村民具有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利。但長期以來，一些地方的村民自治異化為“村干部自治”，村民的四項民主權(quán)利沒有得到很好的踐行和落實。如上所述，加強村民在鄉(xiāng)村治理中的主體性地位是解決村干部腐敗問題的根本之策，同時也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。村民因其“在地”性和利益上的直接關(guān)聯(lián)，具有其他治理主體不可比擬的信息優(yōu)勢，在村干部腐敗治理體系中應(yīng)該發(fā)揮主體作用。因此，認可并培育村民的主體性也是推動村民自治制度向本質(zhì)回歸的應(yīng)有之義。

簡而言之，村干部腐敗治理主體應(yīng)該體現(xiàn)出更具開放性、系統(tǒng)性、互動性和能動性的趨向?；鶎狱h組織及紀檢監(jiān)察機關(guān)分別發(fā)揮引領(lǐng)和關(guān)鍵作用，對村干部腐敗行為的治理覆蓋事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后懲治的全過程，而且應(yīng)主動前置監(jiān)督關(guān)口，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，并進行風險預(yù)警。村民和村莊社會組織等村莊內(nèi)生力量在村干部履職過程中利用其信息優(yōu)勢發(fā)揮主體性監(jiān)督作用。當然，除了上述治理主體，其他層面的力量如媒體、第三方組織等都可以參與到對村干部的監(jiān)督過程中。這些治理主體既要明確自身的定位，找到監(jiān)督工作的突破口和著力點，避免監(jiān)督中的交叉、重復、錯位問題;又要加強互動溝通和協(xié)同參與，構(gòu)建上下一體貫通、左右銜接順暢、內(nèi)外層級聯(lián)動的權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，提升基層權(quán)力監(jiān)督效能，實現(xiàn)權(quán)力運行和風險防控同步高效。

三、治理方式：抽象治理方法論和具體治理工具的互融互嵌

將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，推動國家治理效能的提升，是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面和努力方向。而治理腐敗的能力和成效是衡量一個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。治理腐敗、提升腐敗治理效能的關(guān)鍵并不在于政府的權(quán)力或者權(quán)威，而在于其可以運用有效的方式或手段來引導，后者是政府將政策意圖和政策愿景轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實的載體。后小康時代，要將我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為腐敗治理效能，就必須不斷優(yōu)化和創(chuàng)新腐敗治理方式，不斷形成抽象治理方法論和具體治理工具的互融互嵌。

一是抽象的治理方法論。治理方法論在治理方式中居于基礎(chǔ)和根本地位，決定治理質(zhì)效，在很多時候甚至直接決定治理成敗。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央十分注重方法論的運用，把握事物內(nèi)部規(guī)律、堅持正確的方法論成為我國持續(xù)深化改革、加強國家各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)治理的一個重要指導原則。村干部腐敗雖然大多呈現(xiàn)出微腐敗之表征，但易發(fā)多發(fā)、量大面廣而且侵蝕黨的執(zhí)政根基，其治理藥方不在基層，而是需要納入我國的總體反腐格局中加以綜合考慮、系統(tǒng)考量。換言之，村干部腐敗等基層腐敗治理也需要有一定的章法，需要遵循特定的方法論。這一方法論主要包括加強黨的領(lǐng)導、系統(tǒng)施治、標本兼治等。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是我國社會主義制度的最大優(yōu)勢。我國現(xiàn)代化道路的探索始終需要“政黨在場”，形成政黨推動，中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能同樣需要“政黨推動”[13]。加強黨的領(lǐng)導作為治理基層腐敗的重要方法論，主要體現(xiàn)在要切實部署、親力親為、勇于擔當[14]。系統(tǒng)施治則體現(xiàn)在村干部腐敗治理要注重加強頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成整合，對全局工作進行整體設(shè)計、整體觀照，各個主體、各個環(huán)節(jié)和各個方面實現(xiàn)有效銜接和相互協(xié)調(diào)，從而破除各地和各個層級在治理腐敗過程中進度、力度、效度不統(tǒng)一的弊病，進而提高腐敗治理效能。標本兼治則指改變一段時期內(nèi)強調(diào)以治標為主、大力懲治腐敗存量的思路，更加側(cè)重從源頭上預(yù)防腐敗、遏制腐敗增量，實現(xiàn)標本兼治。后小康時代，只有繼續(xù)遵循上述居于宏觀、基礎(chǔ)層面的方法論，而且將方法論與具體的手段、工具相融合，才能為腐敗治理效能的生成、提升注入更多動力。

二是以制度與技術(shù)為主的治理工具。當前學界對政府治理工具的闡釋多種多樣，其中比較有影響的觀點包括技術(shù)或手段論、形式或媒介論、制度或行為機制論三種[15]。具體到村干部腐敗治理的場景中，本文認為可以運用的治理工具主要有制度和技術(shù)。制度的重要性毋庸諱言。國家建設(shè)始終伴隨著制度建設(shè)，而制度建設(shè)過程中的制度選擇和制度設(shè)計又直接決定著國家建設(shè)，合理的、基于現(xiàn)實的制度擁有促進國家進步和發(fā)展的能力[16]。就腐敗治理而言，制度是最根本、最有效的反腐工具。習近平曾多次強調(diào)制定制度的重要性，在制度建設(shè)方面也提出了很多重要的思想觀點，如“要堅持用制度管權(quán)管事管人”，“要狠抓制度執(zhí)行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威”[17]。健全的預(yù)防和懲治腐敗的法律法規(guī)、體制機制是構(gòu)建完善的權(quán)力制約監(jiān)督體系的前置性條件，如果這一條件缺失或者不完善，腐敗治理必將失敗。作為治理工具的技術(shù)，是狹義上的技術(shù)概念，政府運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段進行公共治理，以提升行政效率和治理效能[18]。技術(shù)制約權(quán)力是行政權(quán)力擴張的必然結(jié)果，是權(quán)力制衡邏輯在行政領(lǐng)域的應(yīng)用，對完善公務(wù)員制度、實現(xiàn)有效的權(quán)力監(jiān)督有著重要作用?？梢哉f，制度建設(shè)表征國家治理體系現(xiàn)代化程度，是提升治理能力的基礎(chǔ);而現(xiàn)代技術(shù)的運用水平表征治理能力現(xiàn)代化程度，也就是說治理能力現(xiàn)代化離不開治理手段、治理技術(shù)的現(xiàn)代化，治理能力的提升反過來促進治理體系的日趨完善[19]。在村干部腐敗治理實踐中，對制度和技術(shù)兩個治理手段的運用需要注意以下幾個方面：其一，建立健全基層反腐法律法規(guī)制度體系和權(quán)力清單體系?？傮w上看，經(jīng)過多年的反腐實踐，我國基層腐敗治理已經(jīng)從運動式反腐、碎片化反腐走向法治反腐和系統(tǒng)性反腐。就村干部腐敗治理而言，我國目前已經(jīng)構(gòu)建了比較完善的腐敗治理制度體系，既有以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)，如黨內(nèi)監(jiān)督條例、廉潔自律準則、紀律處分條例、巡視工作條例、問責條例等，也有以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國家法律法規(guī)，如監(jiān)察法;既有國家層面的制度設(shè)計，如國家監(jiān)察體制改革和村務(wù)監(jiān)督委員會的設(shè)立，也有地方層面的區(qū)域化探索，如村級小微權(quán)力清單的制定、村財鄉(xiāng)管的制度創(chuàng)新等。需要注意的是，當前基層反腐制度體系建構(gòu)要向關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和“關(guān)鍵少數(shù)”傾斜，同時也要在預(yù)防層面制度建設(shè)上下大力氣。其二，加強區(qū)塊鏈、人工智能等先進信息技術(shù)在基層反腐中的運用。村級管理處于信息管理的末端，缺乏對先進信息技術(shù)的應(yīng)用，這導致隱蔽性腐敗、智能性腐敗和消極性腐敗等新型腐敗很難被發(fā)現(xiàn)，村級權(quán)力很難被有效監(jiān)管。人工智能、區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)在預(yù)防腐敗工作中具有獨特的優(yōu)勢，可以嵌入電子政務(wù)系統(tǒng)、電子采購、行政執(zhí)法、公共資金使用、公共資源等網(wǎng)上運行系統(tǒng)，用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)紀檢監(jiān)察部門與其他部門之間的信息共享和互聯(lián)互通，而紀檢監(jiān)察部門可以根據(jù)收集到的信息進行數(shù)據(jù)篩選、識別、分析?？傊?，在村干部腐敗治理過程中，要緊緊依靠制度和技術(shù)兩個工具，實現(xiàn)二者的互補和融合，這樣才能避免反腐空轉(zhuǎn)，發(fā)揮出權(quán)力監(jiān)督的效力。但與此同時，也要防止制度和技術(shù)的濫用，避免過度精致的制度和日益現(xiàn)代的技術(shù)成為基層工作的困擾和羈絆。

四、治理機制：“懲戒—防范—教育—保障”四位一體同步推進

一個完整的腐敗治理體系應(yīng)該包含預(yù)防和懲戒兩個維度，而預(yù)防又包括對村干部思想、理念上的教育引導和村干部行為的制度性約束兩個方面。教育、監(jiān)督和懲戒分別代表了反腐的三個階段：嚴厲的懲戒使其“不敢腐”，完善的制度使其“不能腐”，有效的教育和完善的保障使其“不想腐”。從我國總體看，早期的反腐重點放在對腐敗分子的事后懲治上，制度約束、教育引導和激勵保障等預(yù)防性方式在當時反腐工作中沒有受到應(yīng)有的重視。黨的十五大提出從源頭治理腐敗，實際上標志著中央開始重視預(yù)防在反腐敗工作中功能的發(fā)揮;2005年《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》的正式頒布，則標志著預(yù)防成為反腐敗重要戰(zhàn)略;2010年，懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架建成。但具體到我國農(nóng)村基層腐敗治理則可以發(fā)現(xiàn)，在相當長一段時間內(nèi)，村干部腐敗滋生并呈蔓延之勢，懲戒、防范、教育、保障的效能發(fā)揮有限：一些基層黨組織軟弱渙散，對黨員教育引導不力;村干部待遇差、上升空間小，職業(yè)缺乏吸引力;法律制度不健全，監(jiān)管主體缺位，村干部越界行為沒有得到有效制約;因與縣鄉(xiāng)政府的利益共同體關(guān)系以及缺乏有效的制度抓手，一些村干部沒有因其腐敗行為受到應(yīng)有的懲戒。近年來隨著中央強力反腐決心向基層的傳導和反腐重心的下沉，我國村干部腐敗治理基本處于依靠強力懲戒和震懾的第一階段。當然，在具體反腐實踐中，我國反腐敗工作并不是遵循著“不敢腐—不能腐—不想腐”這樣的邏輯和順序來推動的，而是同時進行、同向發(fā)力。在將反腐強力延伸到農(nóng)村基層的同時，黨和國家更注重從源頭和根本上解決村干部腐敗問題。具體到實踐中，需要構(gòu)建“懲戒—防范—教育—保障”四位一體反腐機制。

一是保持高壓反腐和懲治力度不減尺度不松，繼續(xù)保持業(yè)已形成的不敢腐的政治氛圍，構(gòu)建提高腐敗行為成本的懲戒機制。要構(gòu)建有效的懲戒機制，一方面要保持高壓態(tài)勢不放松，堅持有腐必反、有貪必肅，在全社會形成強大震懾。農(nóng)村基層干部是國家行政系統(tǒng)的根基，為國家政策方針執(zhí)行的“最后一公里”，但在政策執(zhí)行中經(jīng)常存在“上熱中溫下冷”現(xiàn)象。村干部腐敗治理同樣如此。黨和政府必須保持反腐高壓態(tài)勢并力求避免在向基層傳導過程中產(chǎn)生邊際效力遞減現(xiàn)象，推動農(nóng)村社會形成崇廉向善的社會氛圍和風清氣正的政治生態(tài)。另一方面要通過明確責任主體和運用高新技術(shù)等多種手段將各種基層腐敗現(xiàn)象和腐敗分子在較短的時間內(nèi)盡快予以揭露并加以嚴懲。腐敗現(xiàn)象不能被及時揭露、腐敗分子不能盡快被查處會導致一些潛在腐敗分子產(chǎn)生僥幸心理進而滋生腐敗動機和行為。

二是織密制度反腐“籠子”，構(gòu)建最大程度減少腐敗機會的防范機制。從腐敗形成機理來看，腐敗主要源于腐敗動機和腐敗機會兩方面因素。蘇珊·羅絲—阿克曼在《腐敗與政府：根源、后果與改革》一書中提出了一個“可腐敗的”概念。她在假定法律已經(jīng)對合法與違法行為作出了明確界定的情形下，指出大多數(shù)普通民眾和官員雖然對腐敗行為持譴責態(tài)度，但在特定情形下會收受或者給予賄賂，即他們是“可腐敗的”，或者說是機會主義者，只有極少數(shù)道德觀念強的人不會作出腐敗行為[20]。這一觀點和阿克頓關(guān)于失去制衡的權(quán)力都會傾向于殘暴、腐敗和不義是相通的?，F(xiàn)實中腐敗的形成源自有腐敗動機的公共權(quán)力掌控者獲得了非法謀利的渠道和機會。只有系統(tǒng)構(gòu)建防范體制機制，才能盡量消除各種體制性腐敗空間、切斷腐敗的各種通道，從而真正實現(xiàn)“不能腐”的治理目標。有學者提出，要從放權(quán)型防范機制、民主型防范機制、更替型防范機制、技術(shù)型防范機制、程序性防范機制以及退出型防范機制方面著手構(gòu)建減少腐敗發(fā)生機會的防范機制[21]。就村干部腐敗治理而言，村莊凋敝、空心化現(xiàn)象等導致的村干部斷檔和繼替問題日趨嚴重，應(yīng)該更多從保護村干部的角度防范其貪腐。具體來說，要進一步建立健全村干部權(quán)力清單、責任清單和負面清單制度，對其權(quán)力邊界予以規(guī)范和明確，使其做到有規(guī)可依;對存在廉政風險的重要政務(wù)和村務(wù)建立規(guī)范的工作流程，并通過采取技術(shù)措施避免人為因素對資源、利益分配過程的干擾;提升內(nèi)部民主監(jiān)督和外部力量監(jiān)督質(zhì)效，尤其是持續(xù)鞏固深化發(fā)展村級政治巡察，發(fā)揮巡察利劍作用。

三是突出源頭治理，構(gòu)建弱化村干部腐敗動機、促進其正確履職的教育機制。黨的十九屆四中全會《決定》強調(diào)，“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。其中源頭治理強調(diào)把治理工作的重心從事后轉(zhuǎn)向事前，使治理工作的關(guān)口前移，進而保證從源頭上防控風險和從根本上解決問題。源頭治理同樣也是反腐敗的關(guān)鍵。其一，農(nóng)村基層黨組織是黨的執(zhí)政之基和力量之源，在村干部腐敗治理中發(fā)揮戰(zhàn)略支點作用，應(yīng)以加強基層黨組織組織力建設(shè)為抓手，激活基層黨組織主體責任意識，有效發(fā)揮其對村干部的教育、引導和監(jiān)督作用，激發(fā)村干部樹立正確價值觀和權(quán)力觀。其二，在村干部的教育和培訓上，要創(chuàng)新培訓思路、優(yōu)選培訓方法、拓展培訓方式。一方面，在傳統(tǒng)在地學習方式基礎(chǔ)上，為村干部外出接受培訓提供人力、制度和組織方面的支持，這有利于村干部提高政治站位、開闊視野并增強其村級治理的能力。另一方面，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“純課堂”“純灌輸”的傳統(tǒng)教育方式，通過專題調(diào)研、座談研討、現(xiàn)場觀摩等形式，提高對村干部教育和引導的針對性、實效性和感染力。

四是拓展村干部生存和發(fā)展空間，構(gòu)建差異化的使村干部“不想腐”的激勵保障機制。近年來，隨著治理重心下移、服務(wù)下沉以及對各項治理事務(wù)規(guī)范化、制度化、標準化程度要求的提高，我國村級組織行政化和村干部職業(yè)化趨勢日漸凸顯。村干部需要承擔和落實的行政任務(wù)急劇增加，但同時面臨自由裁量權(quán)壓縮和問責風險擴張等多重壓力，村干部這一崗位愈發(fā)失去吸引力。加之全國鄉(xiāng)村尤其是中西部鄉(xiāng)村普遍面臨的日益嚴峻的村干部繼替問題，可以挖掘、培養(yǎng)、選拔、使用的村干部后備人選嚴重不足。在這種情況下，治理村干部腐敗更不能忽略拓展村干部生存和發(fā)展空間、增加村干部職業(yè)吸引力這一視角和維度。針對這種現(xiàn)實情況，我國一些地區(qū)已經(jīng)進行了探索和創(chuàng)新，如浙江多地對村干部實行差異化考核和報酬差異化發(fā)放，貴州建立“345”保障機制提升村干部報酬，遼寧錦州構(gòu)建責權(quán)利相一致的村干部收入保障、人文關(guān)懷和政治激勵機制。后小康時代，除了上述經(jīng)濟、政治和人文方面的保障外，還應(yīng)進行更廣維度和更深層次的探索。比如，在基層治理方面，完善體制機制以推動容錯糾錯機制落地，減少村干部的后顧之憂;推動鄉(xiāng)村文化振興，提升村民對本土文化和村莊共同體的認同感，以及村莊對村民的凝聚力和向心力，為增強村干部職業(yè)吸引力、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效鑄好文化之“魂”。

五、展望：從全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家愿景高度認識和治理村干部腐敗問題

在全面建成小康社會后，我國正式開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標邁進的新征程?，F(xiàn)代化是一項系統(tǒng)工程，不僅涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明等各個領(lǐng)域，而且覆蓋物質(zhì)、觀念和制度等不同層面。后小康時代，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，如何認識村干部腐敗治理？村干部腐敗治理應(yīng)走向何方？

一是將村干部腐敗治理放在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和國家基層治理現(xiàn)代化大局中統(tǒng)籌推進。治理腐敗的目的是實現(xiàn)公共權(quán)力的規(guī)范使用，構(gòu)建良性的政府與民眾關(guān)系，提高政權(quán)的合法性與合理性。從本質(zhì)上說，治理腐敗是國家政權(quán)建設(shè)的一項重要任務(wù)，同時也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和戰(zhàn)略目標。農(nóng)村是國家治理的重要場域，農(nóng)村治理是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。在后小康時代，應(yīng)該立足基層政權(quán)建設(shè)和國家基層治理現(xiàn)代化的高度審視村干部腐敗治理。具體而言，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)總體上包括兩個階段：第一個階段是對基層社會進行滲透、改造和整合，即杜贊奇所說的地方行政機構(gòu)正規(guī)化[22];第二個階段是基層治理的現(xiàn)代化，即治理的科學化、民主化和法治化。正如亨廷頓所言，腐敗本身就是缺乏有效的政治制度化的一種表征[23]。因而，對處于國家政權(quán)體系末端的村干部的腐敗行為的治理，不應(yīng)該僅僅被理解為基層黨組織建設(shè)范疇，更屬于基層政權(quán)建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。

二是在國家力量向基層滲透的同時更要重視培育基層社會的自主性，在以權(quán)力制約權(quán)力的同時實現(xiàn)以社會制約權(quán)力?！皣遗c社會之間的二元分離構(gòu)成了現(xiàn)代化進程中的基本圖景?！盵24]社會自主性是衡量一個國家現(xiàn)代化水平和進程的重要指標，除了涵括自治性和相對獨立性等外，還包含對國家權(quán)力的制約等內(nèi)容，屬于以社會制約權(quán)力的范疇。與以權(quán)力制約權(quán)力的制約力量來自國家權(quán)力內(nèi)部不同，來自社會領(lǐng)域的制約是一種對國家權(quán)力的外在約束，其通過擴大監(jiān)督和制約的范圍，對國家權(quán)力形成一種“包圍性”的制約[25]。從法理來講，村干部來自基層社會，其掌握的權(quán)力并不屬于國家權(quán)力的范疇，但實際上，村干部的權(quán)力來源具有雙重性——其治理村務(wù)的權(quán)力來自村莊共同體，但治理政務(wù)的權(quán)力來自政府行政授權(quán)。尤其是近年來隨著村干部行政化趨勢的加強，村干部日益傾向于國家代理人角色。從這個意義上說，村干部權(quán)力至少可以理解為國家權(quán)力的延伸。只有培育基層社會的自主性，才能從長遠和根本上實現(xiàn)對村干部權(quán)力的有效制約。其一，涵養(yǎng)人的現(xiàn)代化。全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家包括物質(zhì)現(xiàn)代化、人的現(xiàn)代化和國家治理現(xiàn)代化等維度，其中人的現(xiàn)代化居于核心地位，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的出發(fā)點和落腳點。人的現(xiàn)代化是培育基層社會、實現(xiàn)社會制約權(quán)力進而從根本上解決村干部腐敗問題的關(guān)鍵。就村干部腐敗治理而言，涵養(yǎng)人的現(xiàn)代化主要通過以協(xié)商和民主為基本價值導向的新元素的嵌入引導基層自治機制創(chuàng)新，以及通過自主性創(chuàng)新厚植基層治理文化根基，從而塑造現(xiàn)代公民品德。其二，培育村級組織自律基礎(chǔ)上的自主性。社會組織是培育基層社會自主性的載體。就村干部腐敗治理而言，一方面，要推動村級組織的內(nèi)生性成長，即在對社會組織進行形式化建構(gòu)的同時，更要注重其自治功能建設(shè)，實現(xiàn)其真正的內(nèi)生性自主;另一方面，要構(gòu)建健全的社會組織監(jiān)管體系和完善的規(guī)制制度，防止村級組織發(fā)展失范和陷入自律困境。

三是明晰社會和國家權(quán)力的邊界，區(qū)隔行政權(quán)和自治權(quán)，實現(xiàn)真正的社會自治。如前所述，現(xiàn)代化的一個重要表征是國家和社會基于法治規(guī)范的分野。對于中國這樣一個后發(fā)外生型國家，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的進程中，不僅需要通過“政黨在場”培育社會力量從而撬動社會發(fā)展，而且需要逐漸推動形成一個不受行政權(quán)裹挾和僭越的穩(wěn)定的、自主的社會共同體。但近年來，在鄉(xiāng)村治理實踐中，村干部行政化趨向日益突顯，其結(jié)果是鄉(xiāng)村自治空間受到擠壓，村民自治組織逐漸失去自治特征而邊緣化。就村干部腐敗治理而言，鄉(xiāng)村自治體的自治功能和自治能力在行政架空之下對村干部的監(jiān)督已難以有所作為。著眼于“標本兼治”村干部腐敗現(xiàn)象和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的宏闊愿景，應(yīng)在法治基礎(chǔ)上劃清政府和社會權(quán)責界限，逐漸剝離村干部被賦予的行政權(quán)，真正實現(xiàn)村民自治和基層社會自治。這就要求我們在培育基層社會的過程中，改變以往的管控思維和工具主義傾向，在對其加以引導和規(guī)范的同時，推動社會組織擴面提質(zhì)，真正實現(xiàn)基層社會自主、良性發(fā)展。

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【責任編輯：雨蕙】