中國共產黨百年農村土地政策的歷史演進與基本經驗探析

吳大兵

摘要：農村土地問題始終是關系黨和國家前途命運的重大問題，它貫穿中國共產黨革命、建設、改革開放和新時代百年奮斗的全過程。黨對農村土地政策百年探索的基本經驗是：必須置于不同發(fā)展階段黨的基本綱領戰(zhàn)略高度來謀劃土地政策，必須立足不同歷史時期農民的普遍訴求來制定土地政策，必須抓住農村土地所有制這個關鍵問題來構建土地政策，必須從城鄉(xiāng)關系與工農關系的系統(tǒng)格局來設計土地政策。新發(fā)展階段謀劃農村土地政策，應把握此階段農村土地問題的歷史方位，切實發(fā)揮農民在解決農村土地問題中的作用，進一步推進農村土地制度改革，切實突破農村土地問題存在的瓶頸。

關鍵詞：土地政策;土地問題;中國共產黨;基本經驗

中圖分類號：D23文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2021）11-0024-07

農村土地問題始終是關系黨和國家前途命運的重大問題。百年來，中國共產黨一直高度重視農村土地問題，一系列關于農村土地問題的路線方針政策的制定，就是黨對農村土地問題的深入探索與思考的集中展示。土地問題儼然與黨前進的腳步同頻，并成為時代的基本問題。新發(fā)展階段，在鄉(xiāng)村振興視域下，深化農村改革，“主線仍然是處理好農民和土地的關系”[1]。如何更好地解決新發(fā)展階段農村土地問題，認真汲取歷史經驗，制定科學政策，顯然是極為重要的一環(huán)。當前學界對中國共產黨百年來解決農村土地問題的探討，主要集中在土地制度、土地經營、土地流轉和土地管理等方面，聚焦百年歷程及經驗的研究成果不多。本文將基于馬克思主義唯物史觀，在梳理中國共產黨百年來解決農村土地問題歷程的基礎上，系統(tǒng)總結提煉其基本經驗，進而在此基礎上探析新發(fā)展階段解決農村土地問題的時代進路。

一、中國共產黨對農村土地政策的百年探索歷程

土地是農民的命根子。百年來中國共產黨奮進前行，農村土地問題始終是關系黨和國家前途命運的重大問題，它貫穿中國共產黨革命、建設、改革開放和新時代奮斗的全過程。圍繞農村土地所有制的建立和土地使用制度的創(chuàng)新，黨關于農村土地問題的政策體現了不同的側重，整個探索歷程大致分為四個階段。

（一）新民主主義革命時期：奮力實現“耕者有其田”

中國共產黨誕生后逐漸認識到，“中國的革命實質上是農民戰(zhàn)爭”[2]692，農民是革命的依靠力量，而“耕者有其田”這一農民夢想，則是關系農民的根本問題。圍繞著這一問題的解決，黨開啟了對農村土地政策的艱辛探索。

以制定土地法大綱為抓手，實現“耕者有其田”。大革命失敗使黨清晰認識到中國革命本質上就是農民革命，如果實現不了農民“耕地農有”的要求，“他們還是不能成為革命的擁護者”[3]。那么如何來實現呢？黨的六大通過了《土地問題決議案》，較為全面地分析了中國土地關系和特點。隨后在中央蘇區(qū)、閩西等一些革命根據地，“土地沒收與分配”成為“耕者有其田”的主要舉措。1928年底湘贛邊區(qū)政府制定的《井岡山土地法》，1929年毛澤東主持制定的興國縣《土地法》等，進一步明晰了“沒收”或“分配”土地的標準、原則和方法。隨著革命形勢的發(fā)展，黨的土地政策也進行了相應的調整。1933年，蘇區(qū)開展了查田運動。1936年，中共中央發(fā)布了《中央關于土地政策的指示》，對富農、地主的政策進行了調整，特別是糾正了原來“地主不分田”的錯誤。抗日戰(zhàn)爭時期，一系列指示也主要從政策、策略上解決農民擁有土地問題。解放戰(zhàn)爭時期，1946年中共中央發(fā)出了《五四指示》，特別是1947年的《中國土地法大綱》，系統(tǒng)總結了土地革命的基本經驗教訓，明確了土地所有權問題，回應了“土地農有”的訴求。

以減輕農民負擔為出發(fā)點，持續(xù)推進土地減稅運動。減輕土地稅是黨探索農村土地政策的重要一環(huán)。土地革命時期，基于農民對革命的支持，為了減輕農民財糧、戰(zhàn)勤、社會等負擔，1931年頒布了《中華蘇維埃共和國暫行稅法》，規(guī)定了征收土地稅的原則、方法。在抗日戰(zhàn)爭時期，大力推進農業(yè)稅收制度，包括頒布公糧征收條例、統(tǒng)一實施累進稅制度，還制定了營業(yè)稅征收制度。同時，這一時期，還大力實施減租減息政策，如在抗日根據地制定了《中共中央關于抗日根據地土地政策的決定》等，較好地保障了農民的土地收益，極大地匯聚起抗日力量。解放戰(zhàn)爭時期，累進農業(yè)稅制度繼續(xù)推進，并先后從獎勵、減免等多方面進一步推進了農業(yè)稅制改革，保障了農民土地利益。

（二）社會主義革命和建設時期：建立土地集體所有制

新中國的成立，為徹底廢除封建土地制度、實現“耕者有其田”，“契約”式向制度式保障提供根本支撐。同時，為了鞏固和發(fā)展社會主義制度，圍繞著農村土地集體所有制的建立和鞏固及其土地的經營，黨開始了新的探索。

推進農村土地集體所有制度的建立。1950年6月，中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，明確指出土地改革的目的是廢除地主階級封建剝削的土地所有制，這一法規(guī)一直沿用到1987年。土地改革完成后，基于農村普遍的小農家庭經營，黨在吸取組織農民合作的歷史經驗基礎上，開始了農業(yè)互助合作運動。1951年中共中央印發(fā)《關于農業(yè)生產互助合作的決議（草案）》，1955年8月后農業(yè)合作化掀起高潮，5億多農民在短時間內就順利完成了農業(yè)合作化。尤其是通過低級社到高級社的發(fā)展，從根本上實現了“社員土地轉為合作社集體所有”。為糾正“共產風”，1960年中共中央發(fā)出了《中共中央關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，1962年通過了《關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》《農村人民公社工作條例（修正草案）》等，對所有制、生產責任制予以細化，進而形成了“三級所有，隊為基礎”和“政社合一”的農業(yè)生產經營制度。當然，“大躍進”及人民公社化運動違背發(fā)展規(guī)律，客觀上對社會主義建設帶來極大阻礙甚至嚴重破壞，但在事實上也加快和強化了農村土地集體所有制。

對土地所有權與經營權分離的探索。在土地集體所有制建立的同時，黨也在努力對土地所有權與經營權分離進行探索。1950年頒布的《土地改革法》就規(guī)定：土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租土地的權利。三年“大躍進”和“一大二公”的人民公社化運動，證明高度公有化效果并不理想。1956年，隨著合作化的推進，在四川江津、浙江永嘉等地區(qū)為消除對合作社的不滿情緒，探索出“包工包產”轉為“包產到戶”的做法。1961年，安徽省率先推出包產到田的責任制并取得較好成效。當然，這次大規(guī)模的包產到戶從一開始就引發(fā)了較大爭議。支持者主要有劉少奇、鄧小平、陳云、鄧子恢等。毛澤東從起初的默許，到后來因擔心“包產到戶”會弱化“集體制”而提出了批評意見，包產到戶最終被取消。其后，在“文化大革命”期間，一些地方為擺脫“計劃經濟”的羈絆，推行了自由種植、開荒、擴大自由地、組織地下包工隊等做法，有的搞起了“三包”“四固定”“五統(tǒng)一”，有的發(fā)展成了包產到戶[4]。盡管這些探索作為“資本主義尾巴”受到嚴厲打壓，但農村土地政策蘊含的農民強烈訴求則須臾不曾消退。

（三）改革開放新時期：推進家庭聯(lián)產承包責任制

1978年黨的十一屆三中全會以來，隨著黨的成熟和事業(yè)的發(fā)展，農村土地問題作為改革的“突破口”呈現在歷史舞臺?！皠趧尤罕娂w所有，家庭承包經營”的農村土地政策的基本思路成為時代的主旋律。

推進農村土地聯(lián)產承包責任制。農業(yè)高度合作化和集體化為工業(yè)化奠定了堅實基礎，但農民的權利和利益卻受到極大損害。在鄧小平的鼓勵下，1978至1981年，安徽、四川、貴州等地掀起了新一輪“包產到戶”，農村改革的序幕由此拉開。在堅持農村土地集體所有制的前提下，家庭承包等多種形式責任制逐漸在全國推行開來。1982年中共中央批轉的《全國農村工作會議紀要》，正式為“包產到戶”“包干到戶”正名。1983年通過的《當前農村經濟政策的若干問題》，肯定了家庭承包經營是農民的偉大創(chuàng)造，第一次以規(guī)范性文件的形式確立了家庭聯(lián)產承包責任制。1984年中央1號文件，將土地承包期由原定的3年延長到15年，確保了制度的長期性。2004-2012年中央1號文件，均從不同維度強調了堅持農村土地聯(lián)產承包責任制，“現有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變”。2004年中央一號文件提出了讓農民增收的“多予、少取、放活”的方針，確立了“三農”問題新的戰(zhàn)略決策取向。2006年全面取消了延續(xù)千年的“皇糧國稅”，賦予農村土地聯(lián)產承包責任制新活力。

建立和完善農村土地使用政策。隨著農村土地聯(lián)產承包責任制的建立和發(fā)展，如何使用（經營）好農村土地，成為黨在新時期的重要任務。1983年，中央1號文件就提出了“必須堅持土地的集體所有制，切實注意保護耕地和合理利用耕地”。1984年中央1號文件提出了“鼓勵農民增加投資，培養(yǎng)地力，實行集約經營”。21世紀以來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，“加快土地征用制度改革”，促進了土地承包經營權流轉市場。如，2001年發(fā)布《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》;2012年中央1號文件系統(tǒng)提出了“按照依法自愿有償原則，引導土地承包經營權流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，促進農業(yè)生產經營模式創(chuàng)新”。與此同時，黨還從嚴格保護耕地、加強土地管理等維度對建立和完善農村土地使用政策作出了法律或政策上的設計和安排。如，2004年中央1號文件就提出要“切實落實最嚴格的耕地保護制度”，并被歷次中央1號文件所強調。2008年中央1號文件強調要“嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計劃”。2010年開展土地“確權”登記工作，農村土地政策進入新階段。

（四）新時代以來：實施農村土地“三權分置”

黨的十八大以來，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農村大批勞動力涌入城鎮(zhèn)，如何保護耕地、盤活農村土地以增加農民的收益，成為新時代農村土地問題的新矛盾聚焦點。黨面向全面建設社會主義現代化國家的歷史使命，進一步完善農村土地承包政策、推進農村土地確權深化，開啟了農村土地政策新征程。

進一步完善農村土地承包政策。2013年中央1號文件強調，要穩(wěn)定農村土地承包關系，“抓緊研究現有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現形式，完善相關法律制度”。2014年中央1號文件繼續(xù)強調，“穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變”，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。2017年，黨的十九大報告明確提出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。對億萬農民來說，這是一顆“定心丸”;對農村集體產權制度改革而言，這是一?！盎罱j丹”。2020年11月，針對農村土地承包政策，習近平強調，要“堅持農村土地農民集體所有制不動搖，堅持家庭承包經營基礎性地位不動搖。要運用農村承包地確權登記頒證成果，扎實推進第二輪土地承包到期后再延長30年工作，保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變”[5]。

推進農村土地“三權分置”制度。2013年中央1號文件強調全面保護土地承包經營權，完成農村土地確權登記頒證工作。黨的十八屆三中全會強調，鼓勵承包經營權“向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉”。2014年，中辦、國辦印發(fā)了《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》，要求在“堅持農村土地集體所有”的前提下，“實現所有權、承包權、經營權三權分置”。2016年10月，中辦、國辦印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，進一步明確了農村土地“三權分置”的改革思路和具體做法。2018年1月，《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進一步強調了“完善農村承包地‘三權分置制度”[6]。2019年頒布的《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，要求健全完善農村承包地制度、農村宅基地制度以及農村集體經營性建設用地制度。2021年中央1號文件明確提出了本年度基本完成農村集體產權制度改革階段性任務。

二、中國共產黨對農村土地政策百年探索的基本經驗

回首中國共產黨百年探索農村土地政策的過程，一條基本的邏輯主線就是：黨的農村土地政策制定，總是基于黨對事業(yè)發(fā)展的歷史任務考量與農民對土地的根本利益訴求而展開的，黨的事業(yè)發(fā)展與農村土地政策的發(fā)展體現出共振現象。其中所蘊含的深刻思考、科學遵循與創(chuàng)新做法構成了黨百年來探索農村土地政策的基本經驗。

（一）必須站在不同發(fā)展階段黨的基本綱領戰(zhàn)略高度來謀劃土地政策

黨的事業(yè)體現于黨的基本綱領，黨在不同發(fā)展階段的任務是黨的基本綱領的具化。黨在不同階段的任務的確立，必須基于對現實社會的深刻認識和黨的建設規(guī)律的深刻把握。回顧黨的百年歷程，在中國革命的偉大實踐中，毛澤東基于對“中國社會主義”的理解[7]，深刻指出：“農民問題乃國民革命的中心問題?！痹诟母镩_放的偉大實踐中，鄧小平指出，中國社會的安定、中國經濟的發(fā)展，“首先要看農村能不能發(fā)展，農民生活是不是好起來”[8]77-78。邁進新時代，習近平進一步指出，中國革命的基本問題是農民問題，進而強調必須“堅持把解決好‘三農問題作為全黨工作重中之重”[9]。顯然，黨的基本綱領與中國農村土地問題具有天然一致性。事實上，百年來，從建黨和大革命時期土地綱領的初步確定，到土地革命、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭及社會主義革命時期實行的土地改革，再到社會主義建設和改革開放新時期的集體所有制度的建立和鞏固、土地使用制度的創(chuàng)新，及至新時代以來進一步完善農村土地承包政策、推進農村土地“三權分置”制度，農村土地政策的制定總是圍繞黨的基本綱領展開的。

堅持從黨的事業(yè)發(fā)展不同階段的基本綱領來謀劃農村土地政策，從根本上認清中國農村土地問題的根源，即要從社會制度構建上，為公正性土地政策的制定提供基本保障。而中國實際國情，要求中國問題的解決必須首先實現“民主”“獨立”，進而實現“富強”“自由”，這其中實際上也蘊含了農村土地問題的癥結和發(fā)展目標，是農村土地政策制定的內在基本邏輯。黨的百年農村土地政策歷程，正是黨緊緊抓住和把握這個切入點的結果，一方面農村土地政策及時制定和調整，并體現了政策的連續(xù)性和承繼性;另一方面，合理科學的農村土地政策效應，反過來又為黨的事業(yè)發(fā)展提供了強大的支撐。當然，在具體的政策制定中，還須堅持實事求是的原則和科學理性，因為認識的局限及工作節(jié)奏和時序等緣故，黨的事業(yè)發(fā)展與農村土地政策的制定不一定同步，必須尊重農村土地政策的客觀規(guī)律性，不能脫離農村土地實際狀況而好高騖遠，否則將會出現“一大二公”那樣的失誤，甚至會犯“大躍進”那樣的錯誤。

（二）必須立足不同歷史時期農民的普遍訴求來制定土地政策

百年來，農民在不同歷史時期對土地的訴求是不一樣的。在革命戰(zhàn)爭年代，毛澤東指出，占中國人口大多數的農民是中國無產階級最廣大最忠實的“同盟軍”，“中國的革命實質上是農民戰(zhàn)爭”[2]692。為實現“耕者有其田”這一農民的普遍愿望，土地政策的制定是以打土豪、分田地等形式的土地改革為主題。新中國成立后，針對農村凋敝、農業(yè)生產發(fā)展遲滯以至破產、農民生活極端困苦的情況，黨領導廣大農民開展了轟轟烈烈的土地改革運動。社會主義建設時期，農民政治地位的確立，要求從制度上徹底解決農村土地所有制度問題，黨的農村土地政策的制定就是圍繞農村土地集體所有制而展開的。改革開放以來，農民對土地的訴求已經從權利所有擴展到土地價值的保障和實現，農村土地政策在于實現“兩個飛躍”，即“廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產承包為主的責任制”，適應農業(yè)發(fā)展，“發(fā)展適度規(guī)模經營，發(fā)展集體經濟”[2]355。新時代以來，面向“兩個一百年”奮斗目標的實現，在“堅持農村土地農民集體所有”這一“農村基本經營制度的‘魂”[10]前提下，增加農民的土地收益，使得以“三權分置”為主要內容的農村土地政策成為新時代的主題。可見，從不同歷史時期農民的普遍訴求來思考農村土地政策貫穿了黨的百年歷程。

自無產階級政黨誕生之日，“他們沒有任何同整個無產階級的利益不同的利益”[11]。全心全意為人民服務是黨的宗旨。農民在中國社會發(fā)展中具有特殊的地位，農民問題一定程度上就是中國所有問題的根本，而土地問題又是農民問題的根本。因此，堅持從不同歷史時期農民的普遍訴求來思考農村土地政策，既彰顯了馬克思主義人民群眾的主體觀，也抓住了農村土地政策的出發(fā)點和落腳點。實際上，從馬克思主義的社會發(fā)展觀來看，發(fā)展是社會永恒的主題，人的解放是一個過程。作為社會實踐重要的主體，農民的訴求和愿望必然會隨著社會的前進賦予新的要求和內容，這也是黨的農村土地政策自身內在規(guī)律使然。由此，堅持從不同歷史時期農民的普遍訴求來思考農村土地政策，真切地體現了黨的農村土地政策的合目的性和合規(guī)律性的有機統(tǒng)一。

（三）必須抓住農村土地所有制這個關鍵問題來完善土地政策

中國自古就是一個農業(yè)大國，農耕文明在幾千年的歷史長河中占據重要地位。透視農耕文明的背后，作為社會實踐主體的農民始終囚枷于上千年的封建土地剝削制度之下。中國共產黨一經誕生，首要的任務就是推翻壓在中國人民頭上的“三座大山”，實現中國人民“站起來”的目標，進而實現“富起來”和“強起來”的目標。而作為占據中國社會主要成分的農民，土地是他們的命根，堅持農村土地集體所有制并不斷推進改革顯然是抓住了農民問題的根本，也是“三農”問題的根本，更是關切中國革命、建設、改革開放的根本問題。這也在另一維度上揭示了黨探索農村土地的成功經驗，那就是改革，不斷地進行改革和創(chuàng)新。

回顧百年來黨的農村土地政策，建立健全和發(fā)展農村集體所有制貫穿始終。在革命戰(zhàn)爭時期，國家政權尚未建立，農村集體所有制尚不具備建立的基礎，黨的農村土地政策主要集中解決“耕者有其田”的問題，特別是根據地的土地改革，著眼沒收地主土地為農民所有，如興國縣《土地法》規(guī)定“沒收一切公共土地及地主階級的土地”，“田地歸耕種的農民所有”，這為革命勝利后從根本上破解封建土地所有制夯實了思想基礎和實踐基礎。新中國的成立，為農村集體所有制度建立提供了政治前提，黨先后通過推進土地改革、實現農業(yè)合作化等，從根本上實現了“社員土地轉為合作社集體所有”，農村集體所有制逐步建立和鞏固起來。改革開放新時期，鄧小平多次強調農村改革和發(fā)展的方向是集體經濟。新時代以來，習近平也多次強調堅持農村土地集體所有制是農村改革和發(fā)展的底線?；仡櫚倌隁v程，我們看到，農村土地集體所有制隨著社會主義事業(yè)的發(fā)展而不斷得到鞏固和加強。堅持農村土地集體所有制的同時，如何發(fā)揮土地的效益以確保農民利益的實現，是黨始終不移的重要任務。百年來，從互助合作到“三自一包”，從“大躍進”到“人民公社”，從“包產到戶”到家庭聯(lián)產承包責任制，及至土地確權和推進“三權分置”，黨一刻也沒有放松積極探索土地使用制度的改革創(chuàng)新，以確保農民權益的實現和發(fā)展。

（四）必須從城鄉(xiāng)關系與工農關系的系統(tǒng)格局來設計土地政策

回眸中國共產黨百年歷程，基于對農業(yè)、農村、農民現代化的考量，黨始終堅持系統(tǒng)觀念，從城鄉(xiāng)與工農的密切關系著眼，對農村土地政策不斷進行精心謀劃、調整、完善和發(fā)展。如在革命戰(zhàn)爭年代，中國共產黨基于對城與鄉(xiāng)、工與農關系的深刻認識，開辟了“農村包圍城市”的道路，隨著革命的勝利，及時作出黨的工作重心由鄉(xiāng)村轉移到城市的決定。新中國成立后，為鞏固工業(yè)、社會主義制度、打破帝國主義的干涉和封鎖，著眼于農輕重問題和城鄉(xiāng)關系的考慮，黨作出了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的決定。在“一五”計劃結束后，針對農業(yè)發(fā)展落后的現實，黨中央提出了“在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎上，發(fā)展工業(yè)和發(fā)展農業(yè)同時并舉”，進而逐步形成起“以農促工”“以鄉(xiāng)支城”的大格局。改革開放以來，隨著發(fā)展基礎的夯實和發(fā)展理念的轉變，黨提出了“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的方針。黨的十八大以來，“三農”問題成為全黨工作重中之重。尤其是在“我國經濟實力和綜合國力顯著增強，具備了支撐城鄉(xiāng)發(fā)展一體化物質技術條件，到了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的發(fā)展階段”[12]，“城鄉(xiāng)一體”發(fā)展成為農村土地政策制定遵循的新歷史主題。

回望人類文明，近代以來，人類社會開啟了快速邁進現代化的進程，中國的發(fā)展也在這一歷史大潮裹挾中踟躕前行。直到中國共產黨誕生，才真正開啟中國現代化發(fā)展的新航程?，F代化的核心是工業(yè)化。城與鄉(xiāng)、工與農，基本包括了中國社會全部發(fā)展的要素與訴求，它們既有相對的獨立性，又體現出天然的一致性。正如毛澤東在《矛盾論》中指出的，“經濟上城市和鄉(xiāng)村的矛盾”，在社會主義國家里面“變?yōu)榉菍沟拿堋盵13]。如何處理好工農關系、城鄉(xiāng)關系，在一定程度上也決定著現代化的成敗。中國共產黨始終堅持系統(tǒng)觀念，從城鄉(xiāng)與工農的關系精心謀劃農村土地的發(fā)展，既體現了宏大的歷史觀，又彰顯出客觀科學的理性態(tài)度，由此，洞悉了農村土地政策的歷史癥結，扣住了發(fā)展的脈搏。

三、對新發(fā)展階段農村土地政策的進路思考

基于中國共產黨農村土地政策百年演進的經驗啟示，農村土地政策的制定必須置于黨和國家事業(yè)的大局予以考慮，在明確農村土地政策發(fā)展歷史方位的基礎上，從農民這一主體出發(fā)尋找動力之源，以改革創(chuàng)新為手段，推進土地制度改革，進而消除工作環(huán)節(jié)中的梗阻，實現農村土地政策的科學制定與效應的充分發(fā)揮。

（一）準確把握新發(fā)展階段農村土地問題的歷史方位

黨的農村土地政策百年歷程啟示我們，要置于黨的事業(yè)發(fā)展不同階段的基本綱領來考量農村土地政策。農村土地政策制定首要的就是把準農村土地問題發(fā)展的歷史方位，也就是農村土地政策具體歷史階段的任務要求。新時代是全面建設社會主義現代化強國的時代，是不斷創(chuàng)造美好生活、逐步實現全體人民共同富裕的時代，是中華民族復興夢實現、我國日益走近世界舞臺中央、不斷為人類發(fā)展作出更大貢獻的時代。顯然，這一歷史方位統(tǒng)領中國所有問題，農村土地問題內含其中。一方面，要明確新發(fā)展階段農村土地問題的解決關系著農業(yè)現代化的實現。習近平多次強調，沒有農業(yè)農村現代化，就沒有整個國家現代化，強調要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展總方針，堅持把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重。顯然，在新發(fā)展階段，農村土地問題已成為農業(yè)現代化建設的關鍵點，是制定農村土地政策的基本出發(fā)點。另一方面，要把準農村土地改革新的任務要求。黨的十八大以來，習近平針對農村土地問題發(fā)表了一系列重要講話，包括“土地流轉和多種形式規(guī)模經營，是發(fā)展現代農業(yè)的必由之路”[14];“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度”[15];“要根據實踐發(fā)展要求，豐富集體所有權、農戶承包權、土地經營權的有效實現形式，促進農村土地資源優(yōu)化配置，積極培育新型農業(yè)經營主體”[5];等等。這些重要論述，明確了新發(fā)展階段農村土地改革的新任務新要求，是現階段農村土地政策制定的基本依據和基本要求。

（二）切實發(fā)揮農民在解決農村土地問題中的作用

“為了誰、依靠誰”是中國共產黨百年奮進的邏輯主線。堅持從不同歷史時期農民的普遍訴求出發(fā)謀劃農村土地政策，是黨百年來的重要經驗。這既揭示了農村土地政策制定的出發(fā)點和落腳點，也揭示了農村土地政策制定的動力之源。毛澤東指出：“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力?！盵16]鄧小平強調：“農村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來?！盵8]382新發(fā)展階段，隨著社會主要矛盾的轉變，農民對生產生活有更多、更美好的追求和愿望，而新發(fā)展階段面臨的各種問題、挑戰(zhàn)和風險也使農村土地問題復雜化、尖銳化。歷史經驗的昭示，無疑是實踐發(fā)展的明鑒。由此，“為了誰、依靠誰”仍將引領中國共產黨制定和優(yōu)化農村土地政策的全過程。一方面，應切實體現和保障農民的權益訴求。堅持“人民至上”的理念，在深化法治和政策保障的同時，應“抓住人民最關心最直接最現實的利益問題推進重點領域改革”[17]。政府及公職人員要進一步增強服務意識和服務能力，針對農村土地的具體問題，切實為人民群眾辦實事、做好事、解難事;針對突出問題和矛盾，要大力加強源頭參與，推動形成利益協(xié)調、訴求表達、矛盾調處和權益保障機制。另一方面，要充分尊重廣大農民的創(chuàng)新精神。習近平多次強調，要尊重人民群眾首創(chuàng)精神，不斷從人民群眾中汲取發(fā)展的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。農村土地問題復雜、尖銳而敏感，要將尊重群眾的首創(chuàng)精神與黨的領導結合起來，“堅持‘摸著石頭過河和頂層設計相結合，堅持問題導向和目標導向相統(tǒng)一，堅持試點先行和全面推進相促進，既鼓勵大膽試、大膽闖，又堅持實事求是、善作善成”[18]。如此，“為了誰、依靠誰”理念才能深深植入農村土地政策，在改革開放中行穩(wěn)致遠。

（三）進一步推進新發(fā)展階段農村土地制度改革

改革的意義在于革舊創(chuàng)新。社會發(fā)展實踐的根本動力在于改革的驅動。在農村土地問題中，為誰所有、為誰所用、怎么使用的問題，也即土地所有制和經營制度的問題，是最根本和最重要的問題。所以，百年來，黨圍繞著農村土地集體所有制的建立健全和農村土地經營制度的改革貫穿始終、須臾不移。新發(fā)展階段，鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉(xiāng)村振興，加快農業(yè)農村現代化，成為一個關系大局的重大問題。在新發(fā)展理念引領下構建新發(fā)展階段農業(yè)農村的新發(fā)展格局，應以深化農村改革為核心，圍繞建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，進一步完善城鄉(xiāng)要素合理流動體制機制，打通要素進城與下鄉(xiāng)通道，破解農村土地征收制度改革、農村集體經營性建設用地入市制度改革和農民宅基地使用制度改革等發(fā)展難題。這意味著，新發(fā)展階段的農村土地問題要堅持大歷史觀，進一步推進農村土地制度改革。一是堅持“兩個不動搖”。堅持農村土地農民集體所有制不動搖，堅持家庭承包經營基礎性地位不動搖，這既是我國社會主義性質使然，更是依法維護農民權益的根本保障。二是進一步完善土地使用制度，增強土地使用效應。鞏固并用好確權成果，不斷完善農村承包地所有權、承包權、經營權分置制度體系，豐富“三權分置”的有效實現形式;認真落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策，切實維護好億萬農民合法權益，在堅持家庭經營的基礎上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營[5];聚焦激活農村土地要素和土地市場，不斷探索創(chuàng)新土地股份合作經營的新渠道，提高土地要素配置效率。三是要嚴防死守18億畝耕地紅線，采取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度。建設高標準農田，堅持農業(yè)科技自立自強，加快推進農業(yè)關鍵核心技術攻關，調動農民種糧積極性，穩(wěn)定和加強種糧農民補貼[19]。

（四）切實突破新發(fā)展階段農村土地問題存在的瓶頸

回顧中國共產黨百年農村土地政策歷程，可以清晰地看到黨的戰(zhàn)略重心轉移的過程，即從農村到城市，再從城市反哺農村，再到實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程。其中，內含著從“農業(yè)支持工業(yè)”到“工業(yè)反哺農業(yè)”的發(fā)展過程，即我國農業(yè)農村現代化發(fā)展的過程。由此，堅持系統(tǒng)觀念，從城鄉(xiāng)與工農的關系精心謀劃農村土地政策，成為黨百年來的重要經驗?，F代化體現的是黨解決農村土地問題的理性設計。新發(fā)展階段，高質量發(fā)展與高品質的生活訴求，必然對農村土地政策提出更高要求，而農村土地自身面臨的使用、管理、治理等多重矛盾問題，也對農村土地政策提出科學的設計安排要求。這些要求與農村土地本身存在問題交織在一起，形成了新發(fā)展階段農村土地問題解決的重要瓶頸。因此，面向未來實踐：一方面，要進一步推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。應繼續(xù)加大以城帶鄉(xiāng)、以工促農，推動城鄉(xiāng)一體發(fā)展，重點是探索建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，努力打破城鄉(xiāng)分割的體制和政策，進而加快破除城鄉(xiāng)藩籬，釋放農村土地改革的紅利，真正建立城鄉(xiāng)資源要素雙向自由流通、城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的體制和政策體系，盤活農村沉睡的土地資源要素。同時，加快戶籍制度改革，實行城鄉(xiāng)戶籍一元化管理，給予農民平等的公民權利，為農村土地開發(fā)、利用拓展更大的空間。另一方面，要與時俱進不斷提高農業(yè)農村現代化水平。向“城”看齊，做好農村土地使用的科學規(guī)劃，加大基礎設施建設，加大農村土地使用亂象的治理，促進農村土地的有效流轉或使用。向“數”并進，加大農業(yè)農村現代化步伐，在關切土地使用服務、治理上引入智慧管理系統(tǒng)，實現在線辦理、“指尖辦理”。如此方能縮小城鄉(xiāng)發(fā)展基礎設施間的落差、數字“鴻溝”，不斷優(yōu)化新發(fā)展階段農村土地政策，為鄉(xiāng)村振興插上騰飛的翅膀。

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【責任編輯：張亞茹】