中國(guó)共產(chǎn)黨百年農(nóng)村土地政策的歷史演進(jìn)與基本經(jīng)驗(yàn)探析

吳大兵

摘要：農(nóng)村土地問題始終是關(guān)系黨和國(guó)家前途命運(yùn)的重大問題，它貫穿中國(guó)共產(chǎn)黨革命、建設(shè)、改革開放和新時(shí)代百年奮斗的全過程。黨對(duì)農(nóng)村土地政策百年探索的基本經(jīng)驗(yàn)是：必須置于不同發(fā)展階段黨的基本綱領(lǐng)戰(zhàn)略高度來謀劃土地政策，必須立足不同歷史時(shí)期農(nóng)民的普遍訴求來制定土地政策，必須抓住農(nóng)村土地所有制這個(gè)關(guān)鍵問題來構(gòu)建土地政策，必須從城鄉(xiāng)關(guān)系與工農(nóng)關(guān)系的系統(tǒng)格局來設(shè)計(jì)土地政策。新發(fā)展階段謀劃農(nóng)村土地政策，應(yīng)把握此階段農(nóng)村土地問題的歷史方位，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在解決農(nóng)村土地問題中的作用，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，切實(shí)突破農(nóng)村土地問題存在的瓶頸。

關(guān)鍵詞：土地政策;土地問題;中國(guó)共產(chǎn)黨;基本經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：D23文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2021）11-0024-07

農(nóng)村土地問題始終是關(guān)系黨和國(guó)家前途命運(yùn)的重大問題。百年來，中國(guó)共產(chǎn)黨一直高度重視農(nóng)村土地問題，一系列關(guān)于農(nóng)村土地問題的路線方針政策的制定，就是黨對(duì)農(nóng)村土地問題的深入探索與思考的集中展示。土地問題儼然與黨前進(jìn)的腳步同頻，并成為時(shí)代的基本問題。新發(fā)展階段，在鄉(xiāng)村振興視域下，深化農(nóng)村改革，“主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”[1]。如何更好地解決新發(fā)展階段農(nóng)村土地問題，認(rèn)真汲取歷史經(jīng)驗(yàn)，制定科學(xué)政策，顯然是極為重要的一環(huán)。當(dāng)前學(xué)界對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨百年來解決農(nóng)村土地問題的探討，主要集中在土地制度、土地經(jīng)營(yíng)、土地流轉(zhuǎn)和土地管理等方面，聚焦百年歷程及經(jīng)驗(yàn)的研究成果不多。本文將基于馬克思主義唯物史觀，在梳理中國(guó)共產(chǎn)黨百年來解決農(nóng)村土地問題歷程的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)總結(jié)提煉其基本經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上探析新發(fā)展階段解決農(nóng)村土地問題的時(shí)代進(jìn)路。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村土地政策的百年探索歷程

土地是農(nóng)民的命根子。百年來中國(guó)共產(chǎn)黨奮進(jìn)前行，農(nóng)村土地問題始終是關(guān)系黨和國(guó)家前途命運(yùn)的重大問題，它貫穿中國(guó)共產(chǎn)黨革命、建設(shè)、改革開放和新時(shí)代奮斗的全過程。圍繞農(nóng)村土地所有制的建立和土地使用制度的創(chuàng)新，黨關(guān)于農(nóng)村土地問題的政策體現(xiàn)了不同的側(cè)重，整個(gè)探索歷程大致分為四個(gè)階段。

（一）新民主主義革命時(shí)期：奮力實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”

中國(guó)共產(chǎn)黨誕生后逐漸認(rèn)識(shí)到，“中國(guó)的革命實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)”[2]692，農(nóng)民是革命的依靠力量，而“耕者有其田”這一農(nóng)民夢(mèng)想，則是關(guān)系農(nóng)民的根本問題。圍繞著這一問題的解決，黨開啟了對(duì)農(nóng)村土地政策的艱辛探索。

以制定土地法大綱為抓手，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。大革命失敗使黨清晰認(rèn)識(shí)到中國(guó)革命本質(zhì)上就是農(nóng)民革命，如果實(shí)現(xiàn)不了農(nóng)民“耕地農(nóng)有”的要求，“他們還是不能成為革命的擁護(hù)者”[3]。那么如何來實(shí)現(xiàn)呢？黨的六大通過了《土地問題決議案》，較為全面地分析了中國(guó)土地關(guān)系和特點(diǎn)。隨后在中央蘇區(qū)、閩西等一些革命根據(jù)地，“土地沒收與分配”成為“耕者有其田”的主要舉措。1928年底湘贛邊區(qū)政府制定的《井岡山土地法》，1929年毛澤東主持制定的興國(guó)縣《土地法》等，進(jìn)一步明晰了“沒收”或“分配”土地的標(biāo)準(zhǔn)、原則和方法。隨著革命形勢(shì)的發(fā)展，黨的土地政策也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。1933年，蘇區(qū)開展了查田運(yùn)動(dòng)。1936年，中共中央發(fā)布了《中央關(guān)于土地政策的指示》，對(duì)富農(nóng)、地主的政策進(jìn)行了調(diào)整，特別是糾正了原來“地主不分田”的錯(cuò)誤。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，一系列指示也主要從政策、策略上解決農(nóng)民擁有土地問題。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，1946年中共中央發(fā)出了《五四指示》，特別是1947年的《中國(guó)土地法大綱》，系統(tǒng)總結(jié)了土地革命的基本經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確了土地所有權(quán)問題，回應(yīng)了“土地農(nóng)有”的訴求。

以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為出發(fā)點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)土地減稅運(yùn)動(dòng)。減輕土地稅是黨探索農(nóng)村土地政策的重要一環(huán)。土地革命時(shí)期，基于農(nóng)民對(duì)革命的支持，為了減輕農(nóng)民財(cái)糧、戰(zhàn)勤、社會(huì)等負(fù)擔(dān)，1931年頒布了《中華蘇維埃共和國(guó)暫行稅法》，規(guī)定了征收土地稅的原則、方法。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)稅收制度，包括頒布公糧征收條例、統(tǒng)一實(shí)施累進(jìn)稅制度，還制定了營(yíng)業(yè)稅征收制度。同時(shí)，這一時(shí)期，還大力實(shí)施減租減息政策，如在抗日根據(jù)地制定了《中共中央關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》等，較好地保障了農(nóng)民的土地收益，極大地匯聚起抗日力量。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，累進(jìn)農(nóng)業(yè)稅制度繼續(xù)推進(jìn)，并先后從獎(jiǎng)勵(lì)、減免等多方面進(jìn)一步推進(jìn)了農(nóng)業(yè)稅制改革，保障了農(nóng)民土地利益。

（二）社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期：建立土地集體所有制

新中國(guó)的成立，為徹底廢除封建土地制度、實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，“契約”式向制度式保障提供根本支撐。同時(shí)，為了鞏固和發(fā)展社會(huì)主義制度，圍繞著農(nóng)村土地集體所有制的建立和鞏固及其土地的經(jīng)營(yíng)，黨開始了新的探索。

推進(jìn)農(nóng)村土地集體所有制度的建立。1950年6月，中央人民政府頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》，明確指出土地改革的目的是廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，這一法規(guī)一直沿用到1987年。土地改革完成后，基于農(nóng)村普遍的小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)，黨在吸取組織農(nóng)民合作的歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，開始了農(nóng)業(yè)互助合作運(yùn)動(dòng)。1951年中共中央印發(fā)《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，1955年8月后農(nóng)業(yè)合作化掀起高潮，5億多農(nóng)民在短時(shí)間內(nèi)就順利完成了農(nóng)業(yè)合作化。尤其是通過低級(jí)社到高級(jí)社的發(fā)展，從根本上實(shí)現(xiàn)了“社員土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有”。為糾正“共產(chǎn)風(fēng)”，1960年中共中央發(fā)出了《中共中央關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》，1962年通過了《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》等，對(duì)所有制、生產(chǎn)責(zé)任制予以細(xì)化，進(jìn)而形成了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”和“政社合一”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度。當(dāng)然，“大躍進(jìn)”及人民公社化運(yùn)動(dòng)違背發(fā)展規(guī)律，客觀上對(duì)社會(huì)主義建設(shè)帶來極大阻礙甚至嚴(yán)重破壞，但在事實(shí)上也加快和強(qiáng)化了農(nóng)村土地集體所有制。

對(duì)土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的探索。在土地集體所有制建立的同時(shí)，黨也在努力對(duì)土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離進(jìn)行探索。1950年頒布的《土地改革法》就規(guī)定：土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租土地的權(quán)利。三年“大躍進(jìn)”和“一大二公”的人民公社化運(yùn)動(dòng)，證明高度公有化效果并不理想。1956年，隨著合作化的推進(jìn)，在四川江津、浙江永嘉等地區(qū)為消除對(duì)合作社的不滿情緒，探索出“包工包產(chǎn)”轉(zhuǎn)為“包產(chǎn)到戶”的做法。1961年，安徽省率先推出包產(chǎn)到田的責(zé)任制并取得較好成效。當(dāng)然，這次大規(guī)模的包產(chǎn)到戶從一開始就引發(fā)了較大爭(zhēng)議。支持者主要有劉少奇、鄧小平、陳云、鄧子恢等。毛澤東從起初的默許，到后來因擔(dān)心“包產(chǎn)到戶”會(huì)弱化“集體制”而提出了批評(píng)意見，包產(chǎn)到戶最終被取消。其后，在“文化大革命”期間，一些地方為擺脫“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的羈絆，推行了自由種植、開荒、擴(kuò)大自由地、組織地下包工隊(duì)等做法，有的搞起了“三包”“四固定”“五統(tǒng)一”，有的發(fā)展成了包產(chǎn)到戶[4]。盡管這些探索作為“資本主義尾巴”受到嚴(yán)厲打壓，但農(nóng)村土地政策蘊(yùn)含的農(nóng)民強(qiáng)烈訴求則須臾不曾消退。

（三）改革開放新時(shí)期：推進(jìn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

1978年黨的十一屆三中全會(huì)以來，隨著黨的成熟和事業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村土地問題作為改革的“突破口”呈現(xiàn)在歷史舞臺(tái)?！皠趧?dòng)群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)村土地政策的基本思路成為時(shí)代的主旋律。

推進(jìn)農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。農(nóng)業(yè)高度合作化和集體化為工業(yè)化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但農(nóng)民的權(quán)利和利益卻受到極大損害。在鄧小平的鼓勵(lì)下，1978至1981年，安徽、四川、貴州等地掀起了新一輪“包產(chǎn)到戶”，農(nóng)村改革的序幕由此拉開。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，家庭承包等多種形式責(zé)任制逐漸在全國(guó)推行開來。1982年中共中央批轉(zhuǎn)的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，正式為“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”正名。1983年通過的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》，肯定了家庭承包經(jīng)營(yíng)是農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，第一次以規(guī)范性文件的形式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1984年中央1號(hào)文件，將土地承包期由原定的3年延長(zhǎng)到15年，確保了制度的長(zhǎng)期性。2004-2012年中央1號(hào)文件，均從不同維度強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。2004年中央一號(hào)文件提出了讓農(nóng)民增收的“多予、少取、放活”的方針，確立了“三農(nóng)”問題新的戰(zhàn)略決策取向。2006年全面取消了延續(xù)千年的“皇糧國(guó)稅”，賦予農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制新活力。

建立和完善農(nóng)村土地使用政策。隨著農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立和發(fā)展，如何使用（經(jīng)營(yíng)）好農(nóng)村土地，成為黨在新時(shí)期的重要任務(wù)。1983年，中央1號(hào)文件就提出了“必須堅(jiān)持土地的集體所有制，切實(shí)注意保護(hù)耕地和合理利用耕地”。1984年中央1號(hào)文件提出了“鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實(shí)行集約經(jīng)營(yíng)”。21世紀(jì)以來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，“加快土地征用制度改革”，促進(jìn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。如，2001年發(fā)布《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》;2012年中央1號(hào)文件系統(tǒng)提出了“按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新”。與此同時(shí)，黨還從嚴(yán)格保護(hù)耕地、加強(qiáng)土地管理等維度對(duì)建立和完善農(nóng)村土地使用政策作出了法律或政策上的設(shè)計(jì)和安排。如，2004年中央1號(hào)文件就提出要“切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，并被歷次中央1號(hào)文件所強(qiáng)調(diào)。2008年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃”。2010年開展土地“確權(quán)”登記工作，農(nóng)村土地政策進(jìn)入新階段。

（四）新時(shí)代以來：實(shí)施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”

黨的十八大以來，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村大批勞動(dòng)力涌入城鎮(zhèn)，如何保護(hù)耕地、盤活農(nóng)村土地以增加農(nóng)民的收益，成為新時(shí)代農(nóng)村土地問題的新矛盾聚焦點(diǎn)。黨面向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的歷史使命，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包政策、推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)深化，開啟了農(nóng)村土地政策新征程。

進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包政策。2013年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，“抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度”。2014年中央1號(hào)文件繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。2017年，黨的十九大報(bào)告明確提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。對(duì)億萬農(nóng)民來說，這是一顆“定心丸”;對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革而言，這是一?！盎罱j(luò)丹”。2020年11月，針對(duì)農(nóng)村土地承包政策，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制不動(dòng)搖，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位不動(dòng)搖。要運(yùn)用農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證成果，扎實(shí)推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年工作，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”[5]。

推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度。2013年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)全面保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”。2014年，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，要求在“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有”的前提下，“實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置”。2016年10月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革思路和具體做法。2018年1月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置制度”[6]。2019年頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，要求健全完善農(nóng)村承包地制度、農(nóng)村宅基地制度以及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度。2021年中央1號(hào)文件明確提出了本年度基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村土地政策百年探索的基本經(jīng)驗(yàn)

回首中國(guó)共產(chǎn)黨百年探索農(nóng)村土地政策的過程，一條基本的邏輯主線就是：黨的農(nóng)村土地政策制定，總是基于黨對(duì)事業(yè)發(fā)展的歷史任務(wù)考量與農(nóng)民對(duì)土地的根本利益訴求而展開的，黨的事業(yè)發(fā)展與農(nóng)村土地政策的發(fā)展體現(xiàn)出共振現(xiàn)象。其中所蘊(yùn)含的深刻思考、科學(xué)遵循與創(chuàng)新做法構(gòu)成了黨百年來探索農(nóng)村土地政策的基本經(jīng)驗(yàn)。

（一）必須站在不同發(fā)展階段黨的基本綱領(lǐng)戰(zhàn)略高度來謀劃土地政策

黨的事業(yè)體現(xiàn)于黨的基本綱領(lǐng)，黨在不同發(fā)展階段的任務(wù)是黨的基本綱領(lǐng)的具化。黨在不同階段的任務(wù)的確立，必須基于對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的深刻認(rèn)識(shí)和黨的建設(shè)規(guī)律的深刻把握?；仡欬h的百年歷程，在中國(guó)革命的偉大實(shí)踐中，毛澤東基于對(duì)“中國(guó)社會(huì)主義”的理解[7]，深刻指出：“農(nóng)民問題乃國(guó)民革命的中心問題。”在改革開放的偉大實(shí)踐中，鄧小平指出，中國(guó)社會(huì)的安定、中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“首先要看農(nóng)村能不能發(fā)展，農(nóng)民生活是不是好起來”[8]77-78。邁進(jìn)新時(shí)代，習(xí)近平進(jìn)一步指出，中國(guó)革命的基本問題是農(nóng)民問題，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)必須“堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重”[9]。顯然，黨的基本綱領(lǐng)與中國(guó)農(nóng)村土地問題具有天然一致性。事實(shí)上，百年來，從建黨和大革命時(shí)期土地綱領(lǐng)的初步確定，到土地革命、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)及社會(huì)主義革命時(shí)期實(shí)行的土地改革，再到社會(huì)主義建設(shè)和改革開放新時(shí)期的集體所有制度的建立和鞏固、土地使用制度的創(chuàng)新，及至新時(shí)代以來進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包政策、推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，農(nóng)村土地政策的制定總是圍繞黨的基本綱領(lǐng)展開的。

堅(jiān)持從黨的事業(yè)發(fā)展不同階段的基本綱領(lǐng)來謀劃農(nóng)村土地政策，從根本上認(rèn)清中國(guó)農(nóng)村土地問題的根源，即要從社會(huì)制度構(gòu)建上，為公正性土地政策的制定提供基本保障。而中國(guó)實(shí)際國(guó)情，要求中國(guó)問題的解決必須首先實(shí)現(xiàn)“民主”“獨(dú)立”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“富強(qiáng)”“自由”，這其中實(shí)際上也蘊(yùn)含了農(nóng)村土地問題的癥結(jié)和發(fā)展目標(biāo)，是農(nóng)村土地政策制定的內(nèi)在基本邏輯。黨的百年農(nóng)村土地政策歷程，正是黨緊緊抓住和把握這個(gè)切入點(diǎn)的結(jié)果，一方面農(nóng)村土地政策及時(shí)制定和調(diào)整，并體現(xiàn)了政策的連續(xù)性和承繼性;另一方面，合理科學(xué)的農(nóng)村土地政策效應(yīng)，反過來又為黨的事業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)大的支撐。當(dāng)然，在具體的政策制定中，還須堅(jiān)持實(shí)事求是的原則和科學(xué)理性，因?yàn)檎J(rèn)識(shí)的局限及工作節(jié)奏和時(shí)序等緣故，黨的事業(yè)發(fā)展與農(nóng)村土地政策的制定不一定同步，必須尊重農(nóng)村土地政策的客觀規(guī)律性，不能脫離農(nóng)村土地實(shí)際狀況而好高騖遠(yuǎn)，否則將會(huì)出現(xiàn)“一大二公”那樣的失誤，甚至?xí)浮按筌S進(jìn)”那樣的錯(cuò)誤。

（二）必須立足不同歷史時(shí)期農(nóng)民的普遍訴求來制定土地政策

百年來，農(nóng)民在不同歷史時(shí)期對(duì)土地的訴求是不一樣的。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，毛澤東指出，占中國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)民是中國(guó)無產(chǎn)階級(jí)最廣大最忠實(shí)的“同盟軍”，“中國(guó)的革命實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)”[2]692。為實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”這一農(nóng)民的普遍愿望，土地政策的制定是以打土豪、分田地等形式的土地改革為主題。新中國(guó)成立后，針對(duì)農(nóng)村凋敝、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展遲滯以至破產(chǎn)、農(nóng)民生活極端困苦的情況，黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民開展了轟轟烈烈的土地改革運(yùn)動(dòng)。社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，農(nóng)民政治地位的確立，要求從制度上徹底解決農(nóng)村土地所有制度問題，黨的農(nóng)村土地政策的制定就是圍繞農(nóng)村土地集體所有制而展開的。改革開放以來，農(nóng)民對(duì)土地的訴求已經(jīng)從權(quán)利所有擴(kuò)展到土地價(jià)值的保障和實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地政策在于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)飛躍”，即“廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”，適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，“發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”[2]355。新時(shí)代以來，面向“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在“堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有”這一“農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的‘魂”[10]前提下，增加農(nóng)民的土地收益，使得以“三權(quán)分置”為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地政策成為新時(shí)代的主題。可見，從不同歷史時(shí)期農(nóng)民的普遍訴求來思考農(nóng)村土地政策貫穿了黨的百年歷程。

自無產(chǎn)階級(jí)政黨誕生之日，“他們沒有任何同整個(gè)無產(chǎn)階級(jí)的利益不同的利益”[11]。全心全意為人民服務(wù)是黨的宗旨。農(nóng)民在中國(guó)社會(huì)發(fā)展中具有特殊的地位，農(nóng)民問題一定程度上就是中國(guó)所有問題的根本，而土地問題又是農(nóng)民問題的根本。因此，堅(jiān)持從不同歷史時(shí)期農(nóng)民的普遍訴求來思考農(nóng)村土地政策，既彰顯了馬克思主義人民群眾的主體觀，也抓住了農(nóng)村土地政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。實(shí)際上，從馬克思主義的社會(huì)發(fā)展觀來看，發(fā)展是社會(huì)永恒的主題，人的解放是一個(gè)過程。作為社會(huì)實(shí)踐重要的主體，農(nóng)民的訴求和愿望必然會(huì)隨著社會(huì)的前進(jìn)賦予新的要求和內(nèi)容，這也是黨的農(nóng)村土地政策自身內(nèi)在規(guī)律使然。由此，堅(jiān)持從不同歷史時(shí)期農(nóng)民的普遍訴求來思考農(nóng)村土地政策，真切地體現(xiàn)了黨的農(nóng)村土地政策的合目的性和合規(guī)律性的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）必須抓住農(nóng)村土地所有制這個(gè)關(guān)鍵問題來完善土地政策

中國(guó)自古就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)耕文明在幾千年的歷史長(zhǎng)河中占據(jù)重要地位。透視農(nóng)耕文明的背后，作為社會(huì)實(shí)踐主體的農(nóng)民始終囚枷于上千年的封建土地剝削制度之下。中國(guó)共產(chǎn)黨一經(jīng)誕生，首要的任務(wù)就是推翻壓在中國(guó)人民頭上的“三座大山”，實(shí)現(xiàn)中國(guó)人民“站起來”的目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“富起來”和“強(qiáng)起來”的目標(biāo)。而作為占據(jù)中國(guó)社會(huì)主要成分的農(nóng)民，土地是他們的命根，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制并不斷推進(jìn)改革顯然是抓住了農(nóng)民問題的根本，也是“三農(nóng)”問題的根本，更是關(guān)切中國(guó)革命、建設(shè)、改革開放的根本問題。這也在另一維度上揭示了黨探索農(nóng)村土地的成功經(jīng)驗(yàn)，那就是改革，不斷地進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

回顧百年來黨的農(nóng)村土地政策，建立健全和發(fā)展農(nóng)村集體所有制貫穿始終。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，國(guó)家政權(quán)尚未建立，農(nóng)村集體所有制尚不具備建立的基礎(chǔ)，黨的農(nóng)村土地政策主要集中解決“耕者有其田”的問題，特別是根據(jù)地的土地改革，著眼沒收地主土地為農(nóng)民所有，如興國(guó)縣《土地法》規(guī)定“沒收一切公共土地及地主階級(jí)的土地”，“田地歸耕種的農(nóng)民所有”，這為革命勝利后從根本上破解封建土地所有制夯實(shí)了思想基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。新中國(guó)的成立，為農(nóng)村集體所有制度建立提供了政治前提，黨先后通過推進(jìn)土地改革、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化等，從根本上實(shí)現(xiàn)了“社員土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有”，農(nóng)村集體所有制逐步建立和鞏固起來。改革開放新時(shí)期，鄧小平多次強(qiáng)調(diào)農(nóng)村改革和發(fā)展的方向是集體經(jīng)濟(jì)。新時(shí)代以來，習(xí)近平也多次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制是農(nóng)村改革和發(fā)展的底線。回顧百年歷程，我們看到，農(nóng)村土地集體所有制隨著社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展而不斷得到鞏固和加強(qiáng)。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的同時(shí)，如何發(fā)揮土地的效益以確保農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)，是黨始終不移的重要任務(wù)。百年來，從互助合作到“三自一包”，從“大躍進(jìn)”到“人民公社”，從“包產(chǎn)到戶”到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，及至土地確權(quán)和推進(jìn)“三權(quán)分置”，黨一刻也沒有放松積極探索土地使用制度的改革創(chuàng)新，以確保農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展。

（四）必須從城鄉(xiāng)關(guān)系與工農(nóng)關(guān)系的系統(tǒng)格局來設(shè)計(jì)土地政策

回眸中國(guó)共產(chǎn)黨百年歷程，基于對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民現(xiàn)代化的考量，黨始終堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，從城鄉(xiāng)與工農(nóng)的密切關(guān)系著眼，對(duì)農(nóng)村土地政策不斷進(jìn)行精心謀劃、調(diào)整、完善和發(fā)展。如在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，中國(guó)共產(chǎn)黨基于對(duì)城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)關(guān)系的深刻認(rèn)識(shí)，開辟了“農(nóng)村包圍城市”的道路，隨著革命的勝利，及時(shí)作出黨的工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市的決定。新中國(guó)成立后，為鞏固工業(yè)、社會(huì)主義制度、打破帝國(guó)主義的干涉和封鎖，著眼于農(nóng)輕重問題和城鄉(xiāng)關(guān)系的考慮，黨作出了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的決定。在“一五”計(jì)劃結(jié)束后，針對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展落后的現(xiàn)實(shí)，黨中央提出了“在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎(chǔ)上，發(fā)展工業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)同時(shí)并舉”，進(jìn)而逐步形成起“以農(nóng)促工”“以鄉(xiāng)支城”的大格局。改革開放以來，隨著發(fā)展基礎(chǔ)的夯實(shí)和發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，黨提出了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針。黨的十八大以來，“三農(nóng)”問題成為全黨工作重中之重。尤其是在“我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，具備了支撐城鄉(xiāng)發(fā)展一體化物質(zhì)技術(shù)條件，到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段”[12]，“城鄉(xiāng)一體”發(fā)展成為農(nóng)村土地政策制定遵循的新歷史主題。

回望人類文明，近代以來，人類社會(huì)開啟了快速邁進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程，中國(guó)的發(fā)展也在這一歷史大潮裹挾中踟躕前行。直到中國(guó)共產(chǎn)黨誕生，才真正開啟中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的新航程?，F(xiàn)代化的核心是工業(yè)化。城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)，基本包括了中國(guó)社會(huì)全部發(fā)展的要素與訴求，它們既有相對(duì)的獨(dú)立性，又體現(xiàn)出天然的一致性。正如毛澤東在《矛盾論》中指出的，“經(jīng)濟(jì)上城市和鄉(xiāng)村的矛盾”，在社會(huì)主義國(guó)家里面“變?yōu)榉菍?duì)抗的矛盾”[13]。如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上也決定著現(xiàn)代化的成敗。中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，從城鄉(xiāng)與工農(nóng)的關(guān)系精心謀劃農(nóng)村土地的發(fā)展，既體現(xiàn)了宏大的歷史觀，又彰顯出客觀科學(xué)的理性態(tài)度，由此，洞悉了農(nóng)村土地政策的歷史癥結(jié)，扣住了發(fā)展的脈搏。

三、對(duì)新發(fā)展階段農(nóng)村土地政策的進(jìn)路思考

基于中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策百年演進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)啟示，農(nóng)村土地政策的制定必須置于黨和國(guó)家事業(yè)的大局予以考慮，在明確農(nóng)村土地政策發(fā)展歷史方位的基礎(chǔ)上，從農(nóng)民這一主體出發(fā)尋找動(dòng)力之源，以改革創(chuàng)新為手段，推進(jìn)土地制度改革，進(jìn)而消除工作環(huán)節(jié)中的梗阻，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地政策的科學(xué)制定與效應(yīng)的充分發(fā)揮。

（一）準(zhǔn)確把握新發(fā)展階段農(nóng)村土地問題的歷史方位

黨的農(nóng)村土地政策百年歷程啟示我們，要置于黨的事業(yè)發(fā)展不同階段的基本綱領(lǐng)來考量農(nóng)村土地政策。農(nóng)村土地政策制定首要的就是把準(zhǔn)農(nóng)村土地問題發(fā)展的歷史方位，也就是農(nóng)村土地政策具體歷史階段的任務(wù)要求。新時(shí)代是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的時(shí)代，是不斷創(chuàng)造美好生活、逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的時(shí)代，是中華民族復(fù)興夢(mèng)實(shí)現(xiàn)、我國(guó)日益走近世界舞臺(tái)中央、不斷為人類發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)的時(shí)代。顯然，這一歷史方位統(tǒng)領(lǐng)中國(guó)所有問題，農(nóng)村土地問題內(nèi)含其中。一方面，要明確新發(fā)展階段農(nóng)村土地問題的解決關(guān)系著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒有整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，堅(jiān)持把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。顯然，在新發(fā)展階段，農(nóng)村土地問題已成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)，是制定農(nóng)村土地政策的基本出發(fā)點(diǎn)。另一方面，要把準(zhǔn)農(nóng)村土地改革新的任務(wù)要求。黨的十八大以來，習(xí)近平針對(duì)農(nóng)村土地問題發(fā)表了一系列重要講話，包括“土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路”[14];“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度”[15];“要根據(jù)實(shí)踐發(fā)展要求，豐富集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式，促進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”[5];等等。這些重要論述，明確了新發(fā)展階段農(nóng)村土地改革的新任務(wù)新要求，是現(xiàn)階段農(nóng)村土地政策制定的基本依據(jù)和基本要求。

（二）切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在解決農(nóng)村土地問題中的作用

“為了誰、依靠誰”是中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮進(jìn)的邏輯主線。堅(jiān)持從不同歷史時(shí)期農(nóng)民的普遍訴求出發(fā)謀劃農(nóng)村土地政策，是黨百年來的重要經(jīng)驗(yàn)。這既揭示了農(nóng)村土地政策制定的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也揭示了農(nóng)村土地政策制定的動(dòng)力之源。毛澤東指出：“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力?！盵16]鄧小平強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來。”[8]382新發(fā)展階段，隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民對(duì)生產(chǎn)生活有更多、更美好的追求和愿望，而新發(fā)展階段面臨的各種問題、挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)也使農(nóng)村土地問題復(fù)雜化、尖銳化。歷史經(jīng)驗(yàn)的昭示，無疑是實(shí)踐發(fā)展的明鑒。由此，“為了誰、依靠誰”仍將引領(lǐng)中國(guó)共產(chǎn)黨制定和優(yōu)化農(nóng)村土地政策的全過程。一方面，應(yīng)切實(shí)體現(xiàn)和保障農(nóng)民的權(quán)益訴求。堅(jiān)持“人民至上”的理念，在深化法治和政策保障的同時(shí)，應(yīng)“抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革”[17]。政府及公職人員要進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力，針對(duì)農(nóng)村土地的具體問題，切實(shí)為人民群眾辦實(shí)事、做好事、解難事;針對(duì)突出問題和矛盾，要大力加強(qiáng)源頭參與，推動(dòng)形成利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處和權(quán)益保障機(jī)制。另一方面，要充分尊重廣大農(nóng)民的創(chuàng)新精神。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，要尊重人民群眾首創(chuàng)精神，不斷從人民群眾中汲取發(fā)展的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。農(nóng)村土地問題復(fù)雜、尖銳而敏感，要將尊重群眾的首創(chuàng)精神與黨的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合起來，“堅(jiān)持‘摸著石頭過河和頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一，堅(jiān)持試點(diǎn)先行和全面推進(jìn)相促進(jìn)，既鼓勵(lì)大膽試、大膽闖，又堅(jiān)持實(shí)事求是、善作善成”[18]。如此，“為了誰、依靠誰”理念才能深深植入農(nóng)村土地政策，在改革開放中行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（三）進(jìn)一步推進(jìn)新發(fā)展階段農(nóng)村土地制度改革

改革的意義在于革舊創(chuàng)新。社會(huì)發(fā)展實(shí)踐的根本動(dòng)力在于改革的驅(qū)動(dòng)。在農(nóng)村土地問題中，為誰所有、為誰所用、怎么使用的問題，也即土地所有制和經(jīng)營(yíng)制度的問題，是最根本和最重要的問題。所以，百年來，黨圍繞著農(nóng)村土地集體所有制的建立健全和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的改革貫穿始終、須臾不移。新發(fā)展階段，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，成為一個(gè)關(guān)系大局的重大問題。在新發(fā)展理念引領(lǐng)下構(gòu)建新發(fā)展階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村的新發(fā)展格局，應(yīng)以深化農(nóng)村改革為核心，圍繞建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)體制機(jī)制，打通要素進(jìn)城與下鄉(xiāng)通道，破解農(nóng)村土地征收制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革和農(nóng)民宅基地使用制度改革等發(fā)展難題。這意味著，新發(fā)展階段的農(nóng)村土地問題要堅(jiān)持大歷史觀，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。一是堅(jiān)持“兩個(gè)不動(dòng)搖”。堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制不動(dòng)搖，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位不動(dòng)搖，這既是我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)使然，更是依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的根本保障。二是進(jìn)一步完善土地使用制度，增強(qiáng)土地使用效應(yīng)。鞏固并用好確權(quán)成果，不斷完善農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置制度體系，豐富“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式;認(rèn)真落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年政策，切實(shí)維護(hù)好億萬農(nóng)民合法權(quán)益，在堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)[5];聚焦激活農(nóng)村土地要素和土地市場(chǎng)，不斷探索創(chuàng)新土地股份合作經(jīng)營(yíng)的新渠道，提高土地要素配置效率。三是要嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線，采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)科技自立自強(qiáng)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，穩(wěn)定和加強(qiáng)種糧農(nóng)民補(bǔ)貼[19]。

（四）切實(shí)突破新發(fā)展階段農(nóng)村土地問題存在的瓶頸

回顧中國(guó)共產(chǎn)黨百年農(nóng)村土地政策歷程，可以清晰地看到黨的戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移的過程，即從農(nóng)村到城市，再從城市反哺農(nóng)村，再到實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程。其中，內(nèi)含著從“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的發(fā)展過程，即我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的過程。由此，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，從城鄉(xiāng)與工農(nóng)的關(guān)系精心謀劃農(nóng)村土地政策，成為黨百年來的重要經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)代化體現(xiàn)的是黨解決農(nóng)村土地問題的理性設(shè)計(jì)。新發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展與高品質(zhì)的生活訴求，必然對(duì)農(nóng)村土地政策提出更高要求，而農(nóng)村土地自身面臨的使用、管理、治理等多重矛盾問題，也對(duì)農(nóng)村土地政策提出科學(xué)的設(shè)計(jì)安排要求。這些要求與農(nóng)村土地本身存在問題交織在一起，形成了新發(fā)展階段農(nóng)村土地問題解決的重要瓶頸。因此，面向未來實(shí)踐：一方面，要進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。應(yīng)繼續(xù)加大以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，重點(diǎn)是探索建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，努力打破城鄉(xiāng)分割的體制和政策，進(jìn)而加快破除城鄉(xiāng)藩籬，釋放農(nóng)村土地改革的紅利，真正建立城鄉(xiāng)資源要素雙向自由流通、城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的體制和政策體系，盤活農(nóng)村沉睡的土地資源要素。同時(shí)，加快戶籍制度改革，實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍一元化管理，給予農(nóng)民平等的公民權(quán)利，為農(nóng)村土地開發(fā)、利用拓展更大的空間。另一方面，要與時(shí)俱進(jìn)不斷提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平。向“城”看齊，做好農(nóng)村土地使用的科學(xué)規(guī)劃，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)村土地使用亂象的治理，促進(jìn)農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)或使用。向“數(shù)”并進(jìn)，加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐，在關(guān)切土地使用服務(wù)、治理上引入智慧管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)在線辦理、“指尖辦理”。如此方能縮小城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施間的落差、數(shù)字“鴻溝”，不斷優(yōu)化新發(fā)展階段農(nóng)村土地政策，為鄉(xiāng)村振興插上騰飛的翅膀。

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