以檢察公益訴訟助力維護(hù)高鐵運(yùn)營(yíng)安全

康聰玲　易小斌

摘 要：高鐵運(yùn)營(yíng)安全是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的重要組成部分，對(duì)于高鐵運(yùn)營(yíng)安全存在的重大安全隱患，行政機(jī)關(guān)未依法履職的，檢察機(jī)關(guān)可以開(kāi)展行政公益訴訟。指定鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)管轄鐵路運(yùn)營(yíng)安全領(lǐng)域公益訴訟案件，既可以發(fā)揮專(zhuān)門(mén)檢察院的管理體制優(yōu)勢(shì)和辦理涉鐵案件的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，又可以更有效凝聚鐵路、地方和諸多行政機(jī)關(guān)的工作合力。涉及多級(jí)、多地人民政府及其職能部門(mén)職責(zé)的，可以對(duì)具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)的上級(jí)人民政府發(fā)出檢察建議，提高監(jiān)督效果，節(jié)約司法成本。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 高鐵運(yùn)營(yíng)安全 預(yù)防性公益訴訟 跨區(qū)劃管轄

一、基本案情及檢察履職情況

2016年2月以來(lái)，三門(mén)峽市陜州區(qū)菜園鄉(xiāng)、湖濱區(qū)交口鄉(xiāng)部分村民在鄭州到西安高速鐵路（以下簡(jiǎn)稱“鄭西高鐵”）南交口大橋橋梁南北兩側(cè)距橋墩不足100米處，分別修路筑壩、填土造田，造成橋梁南側(cè)（上游）塘壩內(nèi)蓄水約1萬(wàn)立方米，存在汛期潰壩沖擊橋梁的風(fēng)險(xiǎn);北側(cè)（下游）形成堰塞湖，浸泡高鐵橋墩，造成高鐵運(yùn)營(yíng)重大安全隱患。經(jīng)河南省防汛抗旱指揮部協(xié)調(diào)，三門(mén)峽市相關(guān)部門(mén)采取了開(kāi)挖排洪渠、人工抽水等臨時(shí)性解決措施，但仍未根本解決高鐵橋梁防洪安全隱患問(wèn)題。

2017年3月至12月，最高人民檢察院組織開(kāi)展推動(dòng)解決鐵路線下安全隱患專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)。河南省人民檢察院鄭州市鐵路運(yùn)輸分院（以下簡(jiǎn)稱“鄭州鐵檢分院”）發(fā)現(xiàn)該重大公共安全隱患線索后，迅速向河南省人民檢察院匯報(bào)相關(guān)情況。2018年1月8日，河南省人民檢察院指定鄭州鐵檢分院管轄該案。

鄭州鐵檢分院經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，調(diào)取行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)及執(zhí)法情況的證據(jù)材料，詢問(wèn)鐵路安全監(jiān)管部門(mén)、鐵路企業(yè)、沿線村民等相關(guān)人員，查明違建塘壩、堰塞湖浸泡高鐵橋墩，造成高鐵運(yùn)營(yíng)重大安全隱患的事實(shí)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)鐵路安全法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》等規(guī)定，研判當(dāng)?shù)卣捌溆嘘P(guān)部門(mén)負(fù)有的監(jiān)管職責(zé)和實(shí)際履職情況。鄭州鐵檢分院認(rèn)為：三門(mén)峽市陜州區(qū)、湖濱區(qū)人民政府和市區(qū)兩級(jí)水利、國(guó)土、安全生產(chǎn)等相關(guān)職能部門(mén)未依法全面履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、防洪和保障鐵路安全職責(zé)，造成高鐵運(yùn)營(yíng)重大安全隱患，國(guó)家和社會(huì)公共利益受到嚴(yán)重威脅。三門(mén)峽市人民政府具有保障鐵路安全職責(zé)，由其對(duì)下屬兩個(gè)區(qū)人民政府和相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度，更有利于高效解決問(wèn)題。

2018年3月7日，鄭州鐵檢分院依法向三門(mén)峽市人民政府發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議：一是督促水行政主管部門(mén)、國(guó)土資源主管部門(mén)和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)全面履行法定職責(zé)，對(duì)上下游填土筑壩、修建影響高鐵橋梁安全設(shè)施的行為依法進(jìn)行處罰。二是制定符合鐵路安全標(biāo)準(zhǔn)的根本性整治方案，消除高鐵運(yùn)營(yíng)安全隱患。

檢察建議發(fā)出后，在省院主要領(lǐng)導(dǎo)的親自指揮協(xié)調(diào)下，三門(mén)峽市人民政府對(duì)下屬兩個(gè)區(qū)級(jí)政府、多個(gè)職能部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度，由三門(mén)峽市委政法委、市水利局等部門(mén)組成專(zhuān)項(xiàng)整治工作組，市財(cái)政撥付資金240余萬(wàn)元用于南交口大橋上下游堰塞湖除險(xiǎn)工程。市政府對(duì)該工程“統(tǒng)一設(shè)計(jì)方案、統(tǒng)一組織施工、統(tǒng)一督導(dǎo)檢查、統(tǒng)一資金使用”，委托專(zhuān)業(yè)公司進(jìn)行勘測(cè)設(shè)計(jì)，并邀請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行評(píng)審，鐵路安全監(jiān)督管理部門(mén)審核后全面組織施工。2018年汛期前，上游塘壩和下游堰塞湖除險(xiǎn)工程如期完成。

2018年6月14日，受三門(mén)峽市人民政府邀請(qǐng)，河南省人民檢察院、鄭州鐵檢分院及鄭西鐵路客運(yùn)專(zhuān)線有限公司、中國(guó)鐵路鄭州局集團(tuán)有限公司、武漢鐵路監(jiān)督管理局等相關(guān)部門(mén)到現(xiàn)場(chǎng)查看、驗(yàn)收，一致認(rèn)為南交口大橋上下游堰塞湖除險(xiǎn)工程施工質(zhì)量良好，能夠滿足排洪泄洪條件，危及鄭西高鐵運(yùn)營(yíng)安全的重大風(fēng)險(xiǎn)得到排除。

二、檢察公益訴訟參與鐵路線下安全治理的必要性

近年來(lái)，中國(guó)高鐵建設(shè)事業(yè)發(fā)展世界矚目，目前已經(jīng)擁有世界最大的高速鐵路網(wǎng)絡(luò)和最完整的技術(shù)產(chǎn)業(yè)配套體系。習(xí)近平總書(shū)記指出：“高鐵動(dòng)車(chē)體現(xiàn)了中國(guó)裝備制造業(yè)水平，在‘走出去‘一帶一路建設(shè)方面也是‘搶手貨，是一張亮麗的名片?！盵1]高鐵運(yùn)營(yíng)安全事關(guān)人民群眾生命健康和國(guó)有財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)中國(guó)鐵路的形象，事關(guān)中國(guó)的國(guó)際影響和聲譽(yù)。隨著我國(guó)鐵路的快速發(fā)展，來(lái)自外部環(huán)境的安全風(fēng)險(xiǎn)與日俱增，成為威脅鐵路運(yùn)營(yíng)安全的重要因素。檢察機(jī)關(guān)立足公益訴訟職能，參與鐵路沿線安全隱患整治，有利于查明安全隱患問(wèn)題原因，依法追究違法行為人責(zé)任，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管部門(mén)全面履職，推動(dòng)形成協(xié)同共治合力，更加有效解決影響鐵路安全穩(wěn)定的深層次問(wèn)題

（一）高鐵外部安全問(wèn)題多發(fā)，鐵路企業(yè)依靠自身力量難以消除安全隱患

鐵路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈、國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施和大眾化交通運(yùn)輸工具，是我國(guó)綜合交通運(yùn)輸體系的骨干，截至2020年底，運(yùn)營(yíng)里程已達(dá)14.6萬(wàn)公里，其中高鐵3.8萬(wàn)公里，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用至關(guān)重要。[2]高速鐵路已經(jīng)從“四縱四橫”向“八縱八橫”發(fā)展，形成以主通道為骨架、區(qū)域連接線銜接、城際鐵路補(bǔ)充的路網(wǎng)。同時(shí)，高鐵沿線重大安全隱患和周邊環(huán)境治理難題嚴(yán)重危及高鐵運(yùn)營(yíng)安全。比如，高鐵高架橋下違法占地、違法建設(shè)、公路上跨鐵路立交橋等帶來(lái)日常高鐵線下安全隱患;私搭亂建、彩鋼瓦等“異物侵限”影響高鐵安全;非法開(kāi)采、挖沙取土、違法抽取地下水、天然氣管道違規(guī)穿越等影響高鐵路基穩(wěn)定;行政機(jī)關(guān)違規(guī)行政許可給高鐵運(yùn)行安全帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)，等等。這些問(wèn)題輕則引起接觸網(wǎng)斷線、中斷行車(chē)，重則可能引起列車(chē)脫軌、顛覆，造成不可估量的人身和財(cái)產(chǎn)損失。由于問(wèn)題隱患多數(shù)都是外部原因造成的，鐵路企業(yè)受自身職能限制，預(yù)防和治理難度大。

（二）高鐵安全隱患問(wèn)題成因復(fù)雜，鐵路安全監(jiān)管部門(mén)缺乏有力的整治手段，地方政府重視不足

全國(guó)鐵檢機(jī)關(guān)開(kāi)展推動(dòng)解決鐵路線下安全隱患專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)期間，會(huì)同鐵路單位共發(fā)現(xiàn)并推動(dòng)解決高鐵線下安全隱患700余處，占總數(shù)的32.1%。在高鐵較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，高鐵線下安全隱患數(shù)量甚至超過(guò)普通鐵路，成為安全隱患的“重災(zāi)區(qū)”。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，高鐵安全隱患問(wèn)題成因復(fù)雜多樣，有的是鐵路沿線部分土地權(quán)屬不清、利益主體多元，解決難度大;有的是涉及多個(gè)部門(mén)、責(zé)任劃分不清，監(jiān)管協(xié)調(diào)不力;有的是少數(shù)監(jiān)管部門(mén)對(duì)治理安全隱患的重要性認(rèn)識(shí)不足，積極性不高;有的是對(duì)相關(guān)責(zé)任主體懲治力度不夠，導(dǎo)致屢禁不止。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)鐵路法》（以下簡(jiǎn)稱《鐵路法》）、《鐵路安全管理?xiàng)l例》等規(guī)定，鐵路安全監(jiān)督管理部門(mén)作為行業(yè)監(jiān)管部門(mén)，主要履行對(duì)鐵路建設(shè)、運(yùn)輸、設(shè)備制造維修單位的監(jiān)管職責(zé)，其對(duì)路外實(shí)施違法行為造成安全隱患的單位和個(gè)人，法律規(guī)定的職權(quán)范圍及執(zhí)法方式都不夠明確，與地方政府的責(zé)任分工也不夠清晰。鐵路安全監(jiān)管部門(mén)在發(fā)現(xiàn)涉及鐵路安全隱患的情形后，多數(shù)情況下不具備直接行使職權(quán)開(kāi)展執(zhí)法、排除隱患的條件，需要與地方政府及其職能部門(mén)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。雖然鐵路沿線各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)具有保障鐵路運(yùn)輸安全的職責(zé)，但又往往認(rèn)為鐵路安全責(zé)任主要在鐵路企業(yè)和鐵路監(jiān)管部門(mén)，發(fā)現(xiàn)路外安全隱患和問(wèn)題，得不到應(yīng)有的重視和支持，影響安全隱患的及時(shí)處理。同時(shí)，由于鐵路企業(yè)和政府職能部門(mén)之間缺乏協(xié)作平臺(tái)，使得雙方就隱患整改方案、整改標(biāo)準(zhǔn)以及驗(yàn)收確認(rèn)等問(wèn)題不能達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，也造成安全隱患問(wèn)題難以及時(shí)解決。

（三）跨區(qū)劃多部門(mén)管理體制造成溝通協(xié)調(diào)不暢，重大安全隱患整治不徹底

鄭西高鐵是重要的高速鐵路干線——“徐蘭客運(yùn)專(zhuān)線”中間段，是中國(guó)中西部地區(qū)第一條投入運(yùn)營(yíng)的時(shí)速350公里的高鐵，日運(yùn)行列車(chē)81對(duì)，全天通過(guò)三門(mén)峽南站時(shí)乘坐旅客約95000人。由于南交口大橋上下游排水問(wèn)題未得到根本性解決，該處仍然存在橋墩發(fā)生沉降、空心墩進(jìn)水降低墩身強(qiáng)度以及上游簡(jiǎn)易壩潰壩后對(duì)橋墩產(chǎn)生沖擊，造成橋墩偏斜甚至沖毀橋梁的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家財(cái)產(chǎn)和人民群眾生命安全受到嚴(yán)重威脅。自2016年4月以來(lái)，中國(guó)鐵路鄭州局集團(tuán)有限公司、鄭西客運(yùn)專(zhuān)線有限公司先后向湖濱區(qū)、陜州區(qū)和三門(mén)峽市兩級(jí)政府及水行政主管部門(mén)致函，請(qǐng)求協(xié)調(diào)解決，武漢鐵路安全監(jiān)督管理局多次組織相關(guān)部門(mén)勘查現(xiàn)場(chǎng)、督促整改，后經(jīng)河南省防汛抗旱指揮部協(xié)調(diào)，三門(mén)峽市采取了開(kāi)挖排洪渠、人工抽水等臨時(shí)性解決措施，但未徹底解決高鐵橋梁防洪安全隱患問(wèn)題，2017年汛期，上游塘壩內(nèi)積水仍有約1萬(wàn)立方，下游堰塞湖水位有所下降，2號(hào)橋墩部分在水中浸泡。

三、辦案難點(diǎn)及解決路徑

檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮檢察公益訴訟的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，積極穩(wěn)妥辦理鐵路安全領(lǐng)域公益訴訟案件，推動(dòng)解決了一大批鐵路沿線重大安全隱患和周邊環(huán)境治理難題，為平安鐵路建設(shè)提供了有力司法保障。結(jié)合本案看，開(kāi)展鐵路安全領(lǐng)域公益訴訟也也面臨一些難點(diǎn)問(wèn)題。一是法律授權(quán)不明確。本案辦理時(shí)，《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》尚未修改，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟法律依據(jù)不足。根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法等法律規(guī)定，檢察公益訴訟的范圍為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓和英雄烈士權(quán)益保護(hù)五個(gè)領(lǐng)域，高鐵運(yùn)營(yíng)安全作為安全生產(chǎn)“等”外領(lǐng)域，能否開(kāi)展公益訴訟監(jiān)督工作尚不明確。二是司法管轄存在爭(zhēng)議。根據(jù)行政訴訟法和“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的規(guī)定，公益訴訟案件由被訴行政機(jī)關(guān)所在地司法機(jī)關(guān)管轄，該鐵路公共安全公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)由三門(mén)峽市檢察機(jī)關(guān)辦理。而鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)檢察機(jī)關(guān)，對(duì)于涉鐵行政公益訴訟案件有管轄依據(jù)和優(yōu)勢(shì)，能夠有效協(xié)調(diào)鐵路企業(yè)、鐵路監(jiān)管部門(mén)和沿線行政機(jī)關(guān)合力作為，督促解決危及高鐵橋梁和運(yùn)營(yíng)安全的重大隱患，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的特殊保護(hù)。三是監(jiān)督對(duì)象難以確定。本案涉及多個(gè)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)。根據(jù)《鐵路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》等規(guī)定，三門(mén)峽市湖濱區(qū)人民政府、陜州區(qū)人民政府和三門(mén)峽市人民政府及兩級(jí)水利、國(guó)土、安全生產(chǎn)等職能部門(mén)具有本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、防洪和保障鐵路安全的法定職責(zé)，其均未依法履行職責(zé)時(shí)，可以啟動(dòng)數(shù)個(gè)行政公益訴訟程序。但本案多個(gè)行政機(jī)關(guān)之間存在重疊或行政隸屬關(guān)系，上層行政機(jī)關(guān)亦負(fù)有對(duì)下層行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督職責(zé)，即三門(mén)峽市人民政府是其共同上級(jí)機(jī)關(guān)。能否對(duì)市級(jí)人民政府進(jìn)行公益訴訟監(jiān)督、如何處理監(jiān)督辦案和達(dá)到全面徹底整治效果的關(guān)系，是本案重點(diǎn)考量的問(wèn)題。四是督促整改難度大。鄭西高鐵南交口大橋所處三門(mén)峽市湖濱區(qū)龍?zhí)稖?，屬丘陵山區(qū)自然沖溝，溝道落差較大。陜州區(qū)、湖濱區(qū)村民分別在上下游橫跨溝道修路筑壩、采用大型施工工具填土造田的行為，改變了高鐵建設(shè)時(shí)原溝道地貌，造成具有自然排水功能的溝叉被填堵，上下游積水給高鐵橋梁和運(yùn)營(yíng)安全帶來(lái)重大威脅。因涉案鐵路安全隱患問(wèn)題涉及兩個(gè)區(qū)級(jí)政府和多家行政監(jiān)管部門(mén)，如何督促其依法全面履職，推動(dòng)從根本上解決國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損問(wèn)題，難度很高。針對(duì)以上問(wèn)題，鄭州鐵檢分院主要采取了以下工作舉措。

（一）明確涉鐵領(lǐng)域公益訴訟案件管轄問(wèn)題

鐵路檢察機(jī)關(guān)熟悉鐵路業(yè)務(wù)和鐵路單位，同時(shí)又與地方檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)聯(lián)系緊密，由其跨區(qū)劃管轄鐵路安全領(lǐng)域公益訴訟案件，有利于協(xié)調(diào)地方政府、鐵路監(jiān)管部門(mén)等合力作為，及時(shí)解決安全隱患。山西、江西等省級(jí)檢察院通過(guò)類(lèi)案指定方式解決涉鐵公益訴訟案件管轄問(wèn)題，明確本省涉鐵領(lǐng)域公益訴訟案件由當(dāng)?shù)罔F路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)管轄。本案中，鄭州鐵檢分院初步查明涉案高鐵安全隱患基本情況和有關(guān)行政機(jī)關(guān)部門(mén)履職不到位的問(wèn)題后。主動(dòng)向河南省人民檢察請(qǐng)示報(bào)告，獲得指定管轄，解決了管轄權(quán)爭(zhēng)議問(wèn)題。

（二）通過(guò)調(diào)查取證查清行政機(jī)關(guān)不依法履職事實(shí)

圍繞行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)和造成高鐵橋梁及運(yùn)營(yíng)安全重大隱患，開(kāi)展調(diào)查取證工作。一是確認(rèn)公共安全受到重大侵害危險(xiǎn)的事實(shí)。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地勘察，調(diào)閱設(shè)計(jì)施工原始圖紙資料，查找高鐵橋梁有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，咨詢鐵路橋涵、水利及安全管理專(zhuān)業(yè)人員，明確高鐵運(yùn)營(yíng)安全重大風(fēng)險(xiǎn)所在。二是調(diào)查行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、權(quán)限和法律依據(jù)，查清其不依法履職的事實(shí)。主要調(diào)取接到鐵路企業(yè)請(qǐng)求解決的函件和省防洪抗旱指揮部要求解決隱患的文件后，湖濱區(qū)、陜州區(qū)政府及兩級(jí)水利、國(guó)土、安全生產(chǎn)等職能部門(mén)對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查，采取臨時(shí)性解決措施的相關(guān)書(shū)證。三是調(diào)查違法修路筑壩、填土造田形成上游塘壩和下游堰塞湖的事實(shí)。調(diào)取高鐵建設(shè)施工及開(kāi)通運(yùn)營(yíng)后，隱患所處位置自然溝原溝道地貌資料，詢問(wèn)鐵路企業(yè)、沿線村民相關(guān)人員，調(diào)取上下游分別修路筑壩、填土造田，鐵路企業(yè)制止違法行為、消除堰塞湖安全隱患采取措施情況的證據(jù)。四是查清公共安全持續(xù)受到侵害危險(xiǎn)的事實(shí)。調(diào)取鐵路監(jiān)管部門(mén)向河南省人民政府的請(qǐng)示、三門(mén)峽市采取的臨時(shí)性解決措施不能徹底排除安全隱患、高鐵橋梁及運(yùn)營(yíng)安全持續(xù)處于受到侵害危險(xiǎn)的證據(jù)，審查鐵路監(jiān)管部門(mén)依據(jù)原鐵道部頒發(fā)的《新建時(shí)速300-350公里客運(yùn)專(zhuān)線鐵路設(shè)計(jì)暫行規(guī)定》和《鐵路橋涵設(shè)計(jì)規(guī)范》，確定高鐵安全危險(xiǎn)性的事實(shí)等。

（三）以精準(zhǔn)監(jiān)督助力消除侵害危險(xiǎn)

本案事實(shí)屬于在同一侵害公共利益的損害后果中，數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)均未履行法定職責(zé)的情形，且多個(gè)行政機(jī)關(guān)存在行政隸屬關(guān)系，即三門(mén)峽市人民政府是其共同上級(jí)，負(fù)有對(duì)下層行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督職責(zé)，同時(shí)具有本行政區(qū)域內(nèi)保障鐵路安全的職責(zé)，因此，本案事實(shí)亦可視為三門(mén)峽市人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)同類(lèi)多個(gè)違法事實(shí)未積極履行法定職責(zé)的情形。檢察機(jī)關(guān)可以同時(shí)監(jiān)督違建塘壩所在兩個(gè)區(qū)人民政府及其水利、國(guó)土、安全生產(chǎn)等職能部門(mén)依法履行防洪、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和保障鐵路安全職責(zé)，也可以重點(diǎn)監(jiān)督市級(jí)人民政府，督促其依法全面履職，對(duì)下屬兩個(gè)區(qū)、多個(gè)職能部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度，高質(zhì)量、“一攬子”解決兩個(gè)區(qū)的安全隱患。報(bào)請(qǐng)河南省人民檢察院同意，鄭州鐵檢分院對(duì)三門(mén)峽市人民政府發(fā)送檢察建議。

（四）合力推動(dòng)高鐵運(yùn)營(yíng)安全隱患快速?gòu)氐捉鉀Q

公益訴訟不是“獨(dú)角戲”。鄭州鐵路檢察機(jī)關(guān)意識(shí)到從根本上解決問(wèn)題，必須得到黨委、政府的支持和相關(guān)部門(mén)的理解配合。辦案過(guò)程中，鄭州鐵檢分院爭(zhēng)取河南省人民檢察院派員赴三門(mén)峽高鐵隱患現(xiàn)場(chǎng)查看險(xiǎn)情，召開(kāi)由市政府、武漢鐵路安全監(jiān)督管理局、中國(guó)鐵路鄭州局集團(tuán)有限公司、鄭西客運(yùn)專(zhuān)線有限公司等參加的專(zhuān)題協(xié)調(diào)會(huì)。在發(fā)出《檢察建議書(shū)》同時(shí)，鄭州鐵檢分院檢察長(zhǎng)與三門(mén)峽市領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行當(dāng)面溝通，送達(dá)《鄭西高鐵南交口大橋防洪安全隱患情況報(bào)告》引起高度重視，市委書(shū)記、市長(zhǎng)分別作出批示，主管副市長(zhǎng)直接協(xié)調(diào)各部門(mén)處理，推動(dòng)問(wèn)題在訴前程序內(nèi)徹底解決，較好地實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)效果”有機(jī)統(tǒng)一和雙贏多贏共贏。

（五）借助“外腦”提高公益訴訟專(zhuān)業(yè)化水平和司法公信力

鄭州鐵檢分院積極協(xié)調(diào)地方政府部門(mén)配合調(diào)查取證，邀請(qǐng)鐵路行業(yè)監(jiān)管部門(mén)和鐵路運(yùn)營(yíng)企業(yè)的專(zhuān)業(yè)人員對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行審核把關(guān)、提出施工環(huán)節(jié)的完善意見(jiàn)、參與訴前檢察建議整治落實(shí)情況的檢查驗(yàn)收，提升了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟司法保護(hù)的公信力。

四、本案理解和適用中的重點(diǎn)問(wèn)題

（一）應(yīng)將消除高鐵運(yùn)營(yíng)安全隱患作為案件辦理重點(diǎn)

高鐵運(yùn)營(yíng)安全是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的重要組成部分，事關(guān)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)積極、穩(wěn)妥探索辦理安全生產(chǎn)領(lǐng)域案件，有助于監(jiān)督解決安全生產(chǎn)活動(dòng)中行政監(jiān)管缺失、不到位及執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題，減少安全生產(chǎn)事故隱患。鐵路沿線存在的安全隱患，嚴(yán)重威脅出行群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。根據(jù)鐵路安全法律法規(guī)，鐵路沿線地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，防范和制止危害鐵路安全的行為，協(xié)調(diào)和處置保障鐵路安全的有關(guān)事項(xiàng)，做好保障鐵路安全有關(guān)工作。針對(duì)違法圍墾造田、攔河筑壩等危害鐵路運(yùn)營(yíng)安全問(wèn)題等特殊領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法履行公益訴訟監(jiān)督職能，堅(jiān)持預(yù)防為主的原則，在鐵路安全受到侵害或者存在侵害危險(xiǎn)時(shí)即督促行政機(jī)關(guān)消除隱患、依法履職，及時(shí)制止侵害、消除危險(xiǎn)，避免造成無(wú)法挽回的嚴(yán)重后果。

（二）對(duì)于跨行政區(qū)劃公益訴訟案件，應(yīng)綜合考慮、確定管轄檢察機(jī)關(guān)

對(duì)于跨多個(gè)行政區(qū)域涉鐵案件，應(yīng)綜合考慮案件性質(zhì)、領(lǐng)域、公益損害程度等因素，需要協(xié)調(diào)鐵路部門(mén)、相關(guān)地方政府及其職能部門(mén)共同解決的，可以指定鐵路運(yùn)輸檢察分院管轄，發(fā)揮專(zhuān)門(mén)檢察院跨行政區(qū)劃的管理體制優(yōu)勢(shì)和辦理涉鐵案件的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)更有效凝聚鐵路、地方和相關(guān)行政部門(mén)的工作合力。

（三）案件涉及多個(gè)職能部門(mén)的，應(yīng)向其共同上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議

對(duì)跨行政區(qū)劃、行政部門(mén)職能交叉的案件，涉及不同層級(jí)人民政府和多個(gè)職能部門(mén)的，人民檢察院應(yīng)向其共同的上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。兩個(gè)以上縣級(jí)人民政府和市縣兩級(jí)水利、國(guó)土、安全生產(chǎn)等多個(gè)職能部門(mén)均具有與案涉事項(xiàng)相關(guān)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、防洪和保障鐵路安全的法定職責(zé)，可以由人民檢察院對(duì)能夠發(fā)揮統(tǒng)籌作用的市級(jí)人民政府發(fā)送檢察建議，督促市級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)調(diào)度，以提高監(jiān)督效果，節(jié)約司法成本。

（四）檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職責(zé)，應(yīng)當(dāng)持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，推動(dòng)問(wèn)題整改落實(shí)到位

行政機(jī)關(guān)雖然采取了部分行政監(jiān)管措施，但國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損問(wèn)題沒(méi)有根本解決的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促其依法全面履職。針對(duì)重大疑難復(fù)雜案件，可以采取委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、組織評(píng)審會(huì)或邀請(qǐng)相關(guān)部門(mén)參與等方式對(duì)訴前檢察建議落實(shí)成效進(jìn)行評(píng)估，提高評(píng)判結(jié)果公信力。