海洋非法傾廢公益訴訟辦案實踐

樊光裕 王成芳 方劍明

編者按：2021年8月，最高人民檢察院制發(fā)了以公益訴訟檢察工作為主題的第二十九批指導(dǎo)性案例，本批案例聚焦環(huán)境和民生領(lǐng)域社會關(guān)切，突出強化公益訴訟實踐引領(lǐng)作用。為進(jìn)一步發(fā)揮案例指導(dǎo)價值，滿足公益訴訟新實踐的需要，本刊特邀請案件承辦檢察官對辦案過程的相關(guān)思考和重點難點問題等內(nèi)容撰稿，以饗讀者。

需要說明的是，在本批指導(dǎo)性案例發(fā)布前，《中國檢察官》已關(guān)注到“江蘇省睢寧縣人民檢察院督促處置危險廢物行政公益訴訟案”（檢例第112號）和“江西省上饒市人民檢察院訴張某某等三人故意損毀三清山巨蟒峰民事公益訴訟案”（檢例第114號）的辦案價值，并積極進(jìn)行策劃約稿，相關(guān)文章分別刊發(fā)于2021年第2期和2020年第22期，特隨本專題附上兩篇文章二維碼，歡迎閱讀。

摘 要：海洋非法傾廢是一種嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為。沿海工程項目各方基于成本考慮，往往鋌而走險，海上非法傾廢易發(fā)多發(fā)。而由于海上傾廢具有隱蔽性強，污染物擴散快的特點，致使辦理此類案件存在線索發(fā)現(xiàn)難、證據(jù)固定難、損害鑒定難等困擾。最高人民檢察院發(fā)布的“檢例第111號”指導(dǎo)性案例，充分發(fā)揮檢察民事公益訴訟的功能，通過聯(lián)合調(diào)查手段多維度破解調(diào)查核實難題，以一體化辦案機制凝聚檢察合力，成為該領(lǐng)域案件辦理的成功實踐。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟 海洋傾廢 聯(lián)合調(diào)查 檢察建議

一、基本案情

2018年，?？贐公司中標(biāo)美麗沙項目兩地塊土石方施工工程后，將土石方外運工程分包給海南A公司。陳某（A公司實際控制人）以A公司的名義申請臨時碼頭，虛假承諾將開挖的土石方用船運到湛江市某荒地進(jìn)行處置，實際上卻組織人員將工程固廢傾倒于?？谑忻利惿澈Ｓ颉?/p>

二、辦案經(jīng)過

（一）發(fā)現(xiàn)線索和調(diào)查核實

海南省?？谑行阌^(qū)人民檢察院在“12345”平臺發(fā)現(xiàn)，群眾多次舉報有運泥船在美麗沙海域附近傾倒廢物，隨后通過多次蹲點和無人機巡查，拍攝到船舶向海洋傾倒建筑垃圾的行為。

海口市人民檢察院（以下簡稱“?？谑性骸保z察官在前期工作基礎(chǔ)上，于2018年12月14日與海洋行政執(zhí)法人員共同出海，聯(lián)合開展特定海域調(diào)查行動，在海上截獲一艘已傾倒完建筑垃圾正返回臨時碼頭的開底船。12月17日，針對行政機關(guān)對相關(guān)海域多次違法傾倒建筑垃圾行為存在未依法履職問題，海口市院作出行政公益訴訟立案決定。2019年1月2日，海口市院向?？谑泻Ｑ笈c漁業(yè)局送達(dá)檢察建議，要求查處非法傾廢行為，并追究違法行為人生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。2019年5月16日，海口市海洋與漁業(yè)局對A公司及公司實際控制人陳某各處10萬元罰款。

檢察機關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A公司無海洋傾廢許可，傾倒的海域亦非政府指定的海洋傾廢區(qū)域。申請美麗沙臨時碼頭時A公司聲稱將開挖出的建筑垃圾運往湛江市某經(jīng)濟合作社，但經(jīng)實地調(diào)查，建筑垃圾均未被運往湛江進(jìn)行處置，相關(guān)合同系偽造。陳某系A(chǔ)公司實際控制人及船舶所有人，經(jīng)手辦理涉案合同簽訂、申請碼頭、聯(lián)系調(diào)度傾廢船舶等事宜，并獲取大部分違法所得。B公司雖在招標(biāo)時書面承諾外運土方絕不傾倒入海，卻通過組織車輛同步運輸?shù)确绞椒e極配合A公司海上傾廢活動，B公司對海洋生態(tài)環(huán)境侵害構(gòu)成共同侵權(quán)，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

檢察機關(guān)還發(fā)現(xiàn)，行政處罰認(rèn)定的非法傾廢量為1.57萬立方米，與當(dāng)事人接受調(diào)查時自報的數(shù)量一致，但該數(shù)量明顯與事實不符。根據(jù)工程結(jié)算憑證等證據(jù)，檢察機關(guān)查明A公司海洋傾廢量至少為6.9萬立方米。

經(jīng)委托生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所（以下簡稱“華南所”）鑒定，傾倒入海的建筑垃圾中含有鎘、汞、鎳、鉛、砷、銅等有毒有害物質(zhì)，這些有毒有害物質(zhì)會進(jìn)入海洋生物鏈，破壞海洋生態(tài)環(huán)境和資源，生態(tài)環(huán)境損害量化共計860.064萬元。

在本案調(diào)查過程中，對可能涉嫌污染環(huán)境罪的線索，?？谑性汗嬖V訟檢察部門于2019年1月21日將其移送刑事檢察部門審查。根據(jù)調(diào)查情況及鑒定意見，依據(jù)刑法第338條及有關(guān)司法解釋的相關(guān)規(guī)定，海口市院刑事檢察部門與公安機關(guān)刑偵部門經(jīng)研究，認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)不能認(rèn)定該傾廢行為已構(gòu)成污染環(huán)境罪。

檢察機關(guān)書面建議?？谑凶匀毁Y源和規(guī)劃局（承接原海洋與漁業(yè)局相關(guān)職能）依法啟動海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，該局于2019年8月11日回函稱，因正處于機構(gòu)改革中，缺乏法律專業(yè)人才和訴訟經(jīng)驗，請求檢察機關(guān)提起民事公益訴訟。

（二）訴訟過程

2019年8月23日，?？谑性喊l(fā)布訴前公告，公告期滿，沒有其他適格主體提起民事公益訴訟。

2019年11月，?？谑性阂訟公司、陳某、B公司為共同被告向?？诤Ｊ路ㄔ禾崞鹈袷鹿嬖V訟，請求判令：（1）被告A公司賠償生態(tài)環(huán)境損害費860.064萬元，被告陳某和B公司承擔(dān)連帶賠償責(zé)任;（2）三被告在全國發(fā)行的媒體上公開賠禮道歉;（3）三被告承擔(dān)本案鑒定費47.5萬元及公告費。檢察機關(guān)申請了財產(chǎn)保全，法院查封了陳某名下的房產(chǎn)、船舶，凍結(jié)了陳某、B公司的銀行賬戶。

1.一審情況

2020年3月26日，?？诤Ｊ路ㄔ洪_庭審理此案。三被告辯稱，鑒定評估在資質(zhì)、取樣、程序、依據(jù)等方面均存在問題，損害賠償金量化為860.064萬元與事實不符;實際海洋傾廢數(shù)量沒有6.9萬立方米。A公司還辯稱，美麗沙項目用地原系填海造地，傾倒的土方原本就來源于海洋，系清潔疏浚物，不是建筑垃圾，且鑒定和監(jiān)測顯示有毒有害物質(zhì)均未超標(biāo)，傾倒的土方對海洋無損害。陳某辯稱其與A公司不存在財產(chǎn)混同，不應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任;涉案土方均傾倒于政府規(guī)定的海域;已被處以20萬元行政罰款，不應(yīng)再承擔(dān)巨額賠償。B公司辯稱，合同已明確要求A公司要合法合規(guī)處置建筑垃圾，作為發(fā)包人其不再負(fù)有任何義務(wù);起訴認(rèn)為其通過組織車輛同步運輸?shù)确绞椒e極配合海洋傾廢沒有事實根據(jù)。

檢察機關(guān)根據(jù)調(diào)查收集的檔案、書證、詢問筆錄、視聽資料、鑒定意見等56份證據(jù)，進(jìn)行了有針對性的舉證、質(zhì)證和辯論。根據(jù)無人機拍攝的現(xiàn)場視頻等證據(jù)，涉案建筑垃圾傾倒入海的地點即美麗沙海域;根據(jù)現(xiàn)場開挖情況、車輛運輸、工程款支付等結(jié)算證據(jù)，可以證明傾倒入海的建筑垃圾量至少為6.9萬立方米;檢察機關(guān)依法委托的華南所是生態(tài)環(huán)境部編制的《環(huán)境損害評估推薦機構(gòu)名錄（第一批）》推薦的環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)，具備水環(huán)境、土壤環(huán)境、固體廢棄物處置、環(huán)境風(fēng)險評估、污染損害評估等多方面專業(yè)評估資質(zhì)，其出具的環(huán)境損害鑒定評估報告程序規(guī)范，量化生態(tài)環(huán)境損害賠償金為860.064萬元的結(jié)論具有專業(yè)性和科學(xué)性;傾倒入海的建筑垃圾雖未達(dá)到危險廢物標(biāo)準(zhǔn)，但含有毒有害物質(zhì)，已對海洋生態(tài)環(huán)境造成損害;民事賠償與行政處罰系不同法律性質(zhì)的責(zé)任形式，不能相互替代，陳某應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境損害民事賠償責(zé)任不應(yīng)因受到行政處罰而免除;B公司作為建筑垃圾的直接生產(chǎn)單位，陳某作為A公司的實際控制人和傾廢船舶的所有人，與A公司三方分工協(xié)作，相互配合，共同完成非法傾廢行為，實際上是以合同分包為名，行非法傾廢之實，構(gòu)成共同侵權(quán)，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

2020年3月26日，海口海事法院當(dāng)庭宣判，支持檢察機關(guān)的全部訴訟請求。

2.二審情況

三被告對一審判決不服，向海南省高級人民法院提出上訴。主要理由是：定案的關(guān)鍵證據(jù)即鑒定意見在資質(zhì)、程序、檢材取樣、計算方式、依據(jù)的法律法規(guī)等方面存在重大錯誤;傾倒的淤泥、土方并非建筑垃圾;傾倒物未造成海洋生態(tài)環(huán)境損害;傾倒入海的建筑垃圾僅1.5萬立方米等。

2020年8月13日，二審開庭審理。海南省人民檢察院指派2名檢察官，與?？谑性簷z察官共同參加庭審活動。?？谑性撼鐾z察官圍繞訴訟請求及爭議焦點進(jìn)行了舉證，以視頻、數(shù)據(jù)、鑒定意見和評估報告等，證明三被告共同實施了污染海洋環(huán)境侵權(quán)行為，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償損失等民事責(zé)任。海南省人民檢察院出庭檢察官參加了整個庭審活動，并闡明：所傾倒對象的性質(zhì)并非疏浚物，而屬于建筑垃圾;案涉傾廢數(shù)量認(rèn)定依據(jù)準(zhǔn)確，符合法律、司法解釋的規(guī)定;鑒定意見認(rèn)定傾倒垃圾對海洋生態(tài)環(huán)境造成的損害數(shù)額清楚、取樣程序規(guī)范。華南所參與鑒定的專家出庭接受質(zhì)詢，對30多個問題進(jìn)行了專業(yè)解答。2020年11月23日，海南省高級人民法院作出二審判決，駁回上訴，維持原判。

三、相關(guān)思考

（一）系統(tǒng)思維下檢察民事公益訴訟的獨特價值與功能

檢察機關(guān)作為我國法律監(jiān)督機關(guān)，國家利益和社會公共利益的代表，公益訴訟檢察工作應(yīng)自覺放到國家治理的大局中思考和謀劃，要堅持和樹立系統(tǒng)思維，綜合運用最有效監(jiān)督手段，達(dá)到最理想監(jiān)督效果。本指導(dǎo)案例中，檢察機關(guān)根據(jù)辦案實際，依法提起民事公益訴訟充分、有效地維護(hù)受損公益，彰顯檢察民事公益訴訟的獨特價值和功能。

事實上，本案在線索初核階段就確立三個辦案方向，即環(huán)境污染刑事案件、環(huán)境行政公益訴訟案件、環(huán)境民事公益訴訟案件。首先，公益訴訟檢察部門對案件線索進(jìn)行綜合評估，涉嫌犯罪的及時移送刑事檢察部門審查。在刑事檢察部門與公安機關(guān)刑偵部門研究后，認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)不能認(rèn)定該傾廢行為已構(gòu)成污染環(huán)境罪，公益訴訟檢察部門繼續(xù)案件相關(guān)辦理，確保對違法行為人法律責(zé)任不枉不縱。與此同時，基于行政機關(guān)對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)擔(dān)負(fù)第一順位職責(zé)，以及行政執(zhí)法手段的高效特點，為防止海洋環(huán)境污染的進(jìn)一步擴大，檢察機關(guān)及時啟動行政公益訴訟案件辦案程序，依法向海洋監(jiān)管部門發(fā)出訴前檢察建議，督促A公司拆除違法靠泊平臺，第一時間制止海上傾廢違法行為繼續(xù)發(fā)生。此外，行政機關(guān)亦對違法行為人非法傾廢的事實立案查處，對A公司和陳某各處10萬元罰款，但該行政處罰不足以充分保護(hù)受損公益。第一，行政處罰的主要功能在及時制止違法行為，對相關(guān)違法行為人進(jìn)行行政責(zé)任的懲戒，其對受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)功能不足。如本案中行政罰款20萬元，根本不足以修復(fù)受損的海洋生態(tài)環(huán)境;第二，行政處罰案件行政機關(guān)主要關(guān)注點在于對違法事實的定性，對非法傾倒建筑垃圾數(shù)量的調(diào)查核實缺乏足夠關(guān)注，僅根據(jù)當(dāng)事人接受調(diào)查時自報數(shù)量，認(rèn)定非法傾廢1.57萬立方米。而在民事公益訴訟案件中，傾廢量是認(rèn)定對海洋生態(tài)環(huán)境造成多大程度損害的重要事實，檢察機關(guān)根據(jù)案涉工程現(xiàn)場開挖情況、車輛運輸、工程款支付等結(jié)算證據(jù)，可以證明傾倒入海的建筑垃圾量至少為6.9萬立方米，即在行政執(zhí)法查明事實之外，又進(jìn)一步查明公益侵害新事實，使“遺漏”的違法事實得到法律追究;第三，行政責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則和責(zé)任承擔(dān)亦有區(qū)別，本案行政機關(guān)對違法傾廢行為人A公司和陳某各處10萬元罰款，但B公司的法律責(zé)任并未受到追究。B公司中標(biāo)美麗沙項目兩地塊土石方施工工程后，將土石方外運工程分包給A公司。B公司在招標(biāo)時也書面承諾外運土方絕不傾倒入海，但實際施工中卻通過組織車輛同步運輸?shù)确绞椒e極配合A公司海上傾廢活動，對海洋生態(tài)環(huán)境侵害構(gòu)成共同侵權(quán)。提起民事公益訴訟依法追究B公司民事侵權(quán)責(zé)任，對行政執(zhí)法進(jìn)行必要而有益補位，實現(xiàn)違法必究辦案效果。

基于此，經(jīng)書面建議和督促，行政機關(guān)沒有提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，檢察機關(guān)直接對違法行為人依法提起民事公益訴訟，不僅發(fā)揮檢察民事公益訴訟的補充和兜底功能，而且通過精準(zhǔn)運用體系化監(jiān)督方式，進(jìn)一步促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，越來越多地激發(fā)出檢察民事公益訴訟蘊含的“潛功能”。[1]

（二）聯(lián)合調(diào)查等多維度破解調(diào)查核實難題

公益訴訟檢察工作作為檢察機關(guān)一項全新職能，其集線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實、審查起訴、法庭庭審等各辦案環(huán)節(jié)于一體，案件辦理具有全流程、綜合式特點，案件辦理不但要求辦案人員具有較高的書面審查能力、庭審把控能力，還要具有很強的調(diào)查突破能力。加之，檢察公益訴訟作為一項新制度，現(xiàn)有法律對檢察機關(guān)行使公益訴訟調(diào)查核實權(quán)制度保障還有不足，調(diào)查核實難一直是困擾檢察公益訴訟辦案的老大難問題。

本案一大特點就是調(diào)查核實工作有所突破和創(chuàng)新，對今后海洋非法傾廢案件調(diào)查核實具有一定指導(dǎo)意義。首先，切實樹立和貫徹“雙贏共贏多贏”監(jiān)督理念，堅持“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”，一方面，對履職中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)不依法履職損害公益的問題，依法發(fā)出檢察建議，督促執(zhí)法部門對違法行為人予以查處，第一時間督促其拆除靠泊平臺，防止繼續(xù)發(fā)生海上傾廢事件。另一方面，鑒于海洋調(diào)查取證的特殊性，積極與行政機關(guān)溝通協(xié)作，達(dá)成和凝聚公益保護(hù)共識與合力，借助海洋執(zhí)法部門優(yōu)勢，與行政機關(guān)展開聯(lián)合調(diào)查，完成海上特定現(xiàn)場取證。其次，科技賦能，為調(diào)查核實工作插上翅膀。相比其他類型案件，海洋非法傾廢案件調(diào)查取證工作更加艱難。海洋相比陸地，證據(jù)更難固定，船舶海上傾廢難以查獲，證據(jù)極易滅失，侵權(quán)行為也更為隱蔽。破解這些難題靠傳統(tǒng)思維、傳統(tǒng)辦法難以奏效。對此，檢察機關(guān)解放思想、改變思路，大膽借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、無人機等現(xiàn)代科技手段，通過持續(xù)加大科技投入，以更優(yōu)質(zhì)、更實用的科技產(chǎn)品補足調(diào)查核實難的短板。如通過整合資源，主動接入“12345”平臺，打通公益訴訟檢察工作與政府、群眾的連接紐帶，不斷拓寬公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)渠道。又如利用無人機超視距調(diào)查取證，在不驚動違法行為人的情況下，第一時間取得項目工地建筑垃圾開挖、工程車輛轉(zhuǎn)運、靠泊平臺車船協(xié)同裝載、船舶海上非法傾廢一整條證據(jù)鏈，為后續(xù)整個案件的順利辦理打下堅實基礎(chǔ)。再次，綜合運用各類調(diào)查手段，查明公益損害的事實，確定公益損害賠償數(shù)額。海上傾廢問題表現(xiàn)在海上，根源卻在岸上。檢察機關(guān)就傾廢船舶、靠泊平臺、工程項目等多角度、多線索一體推進(jìn)展開調(diào)查核實，查明B公司將案涉工程建筑垃圾外運輸出分包給A公司，陳某實際控制A公司，以A公司名義騙取海域使用權(quán)違法搭建靠泊平臺，并組織自己船舶直接實施海上傾廢，三者密切配合共同完成整個侵權(quán)行為的基本事實。此外，檢察機關(guān)通過調(diào)取B公司與業(yè)主方工程結(jié)算證據(jù)，逐一查明B公司工程項目建筑垃圾的三種去向，鎖定案涉海上傾廢總量，案件核心事實得到最終突破。最后，針對海洋生態(tài)損害后果，檢察機關(guān)委托有資質(zhì)的專業(yè)鑒定機構(gòu)出具鑒定評估意見。為保證鑒定的客觀真實，檢察機關(guān)對鑒定全過程嚴(yán)格依法進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。如在委托鑒定合同簽訂前，在具有相關(guān)鑒定資質(zhì)的機構(gòu)中優(yōu)中選優(yōu)，嚴(yán)格審查各項鑒定資質(zhì)。又如對現(xiàn)場檢材取樣，檢察機關(guān)第一時間通知違法行為人一方、行政執(zhí)法部門一方、鑒定評估一方等三方人員在場見證，對取樣過程同步拍照、錄像，嚴(yán)格取樣文書制作，一并作為證據(jù)歸入鑒定卷宗。再如為確保庭審效果，檢察機關(guān)通過召開專家論證會等形式進(jìn)行審查論證，同時協(xié)調(diào)做好鑒定人出庭作證、應(yīng)對提問和質(zhì)詢等工作，使鑒定意見經(jīng)得起庭審考驗。

（三）一體化辦案機制凝聚檢察合力

隨著檢察民事公益訴訟辦案實踐的不斷深入，諸多制度深層次問題不斷反映出來。如檢察民事公益訴訟案件二審出庭問題，是比照普通民事訴訟案件由一審公益訴訟起訴人“一訴到底”，還比照刑事公訴案件“同級對應(yīng)、分段負(fù)責(zé)”，對此理論界和實務(wù)界均有不同認(rèn)識。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》有關(guān)規(guī)定，人民法院審理第二審案件，由提起公益訴訟的人民檢察院派員出庭，上一級人民檢察院也可以派員參加。新頒布施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第63條進(jìn)一步明確規(guī)定，人民法院決定開庭審理的上訴案件，提起訴訟的人民檢察院和上一級人民檢察院應(yīng)當(dāng)共同派員出席第二審法庭。上級檢察機關(guān)共同出席二審法庭的基本法理邏輯是：人民檢察院辦理公益訴訟案件的任務(wù)是充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家利益和社會公共利益;對于公益訴訟二審案件，原起訴檢察院和上級檢察院都應(yīng)立足于法律監(jiān)督職能和公益訴訟任務(wù)，全力以赴，認(rèn)真履行法定職責(zé)，共同做好出庭工作?；诖耍局笇?dǎo)案例在二審出庭問題上，檢察機關(guān)務(wù)求實效、突出實踐，注意發(fā)揮上級檢察機關(guān)派員二審出庭作用，形成維護(hù)公共利益的合力。上級檢察機關(guān)承辦檢察官在全面閱卷審查和熟悉案情的基礎(chǔ)上做好各種預(yù)案，與下級檢察院的檢察官共同出席二審?fù)徣^程。兩級院出庭檢察官加強協(xié)調(diào)配合，上級檢察院出庭人員在庭審的各個階段發(fā)表意見，與下級檢察院出庭人員形成合力，從而取得良好的庭審效果。

本指導(dǎo)案例，海南省、市、區(qū)三級檢察院探索一體化辦案機制，基層人民檢察院海洋檢察室發(fā)現(xiàn)案件線索，通過無人機獲取了違法傾廢關(guān)鍵證據(jù)，海南省人民檢察院及時介入，研究確定辦案思路和工作重點，以海口市院為辦案主體，三級聯(lián)動形成合力，一體化辦案優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。也正是省院在案件線索初核階段即介入指導(dǎo)，全程參與指導(dǎo)案件的辦理，確保上級檢察院對案件辦理的整體把控，為二審出庭打下堅實基礎(chǔ)。該案的辦理，不僅在二審出庭問題總結(jié)出成功經(jīng)驗，其上下一體化辦案機制的有益探索，也為后續(xù)檢察機關(guān)辦理重大、復(fù)雜、敏感案件提供成功樣本和實踐經(jīng)驗。