生態(tài)環(huán)境損害賠償制度背景下檢察機關(guān)實踐路徑

周高軍　李媛

摘 要：目前，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已在全國全面試行。檢察公益訴訟制度亦明確在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域檢察機關(guān)可提起民事公益訴訟、行政公益訴訟。在具體實踐中，應(yīng)當(dāng)厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與檢察公益訴訟制度之間的關(guān)系，明確兩者的銜接順位，同時通過發(fā)揮支持起訴的輔助性作用、加強交流協(xié)作、全程監(jiān)督參與，探索檢察機關(guān)參與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的多種路徑，實現(xiàn)行政權(quán)與檢察權(quán)良性互動，共同構(gòu)筑自然生態(tài)環(huán)境公益損害救濟的完整體系。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償 公益訴訟 檢察機關(guān)

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度確立背景

為加強對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，我國自2015年就開始試點探索生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會議審議通過了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），在總結(jié)部分省份開展改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，確定了該制度的適用范圍、適用主體、損害賠償?shù)姆绞健⒊绦虻染唧w問題，為該制度的構(gòu)建明確了方向。目前，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已在全國有序推行。2020年8月31日，生態(tài)環(huán)境部、司法部等11個部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《若干意見》），在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，為貫徹落實《改革方案》，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展提出了進(jìn)一步的細(xì)化意見。

二、檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的關(guān)系

《憲法》以及相關(guān)法律明確規(guī)定“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，保障法律的統(tǒng)一正確實施。在此定位下，檢察機關(guān)除應(yīng)承擔(dān)傳統(tǒng)的審查批準(zhǔn)逮捕、公訴等打擊刑事犯罪及相應(yīng)的法律監(jiān)督職能外，在參與社會綜合治理、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展、維護(hù)公共利益等方面亟需發(fā)揮更大的作用。具體到生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，檢察機關(guān)除作為國家的代表對破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)犯罪提起公訴外，還應(yīng)當(dāng)多層次、多角度地參與生態(tài)環(huán)境治理，積極參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中來，共同保障該制度的有效實施。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，檢察機關(guān)可以對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域損害國家利益或者社會公共利益的行為依法提起民事公益訴訟、行政公益訴訟。目前，檢察公益訴訟已逐漸成為檢察機關(guān)參與環(huán)境治理、保護(hù)自然生態(tài)資源的最為重要和最為有效的方式之一。

（一）檢察民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與檢察民事公益訴訟制度均是對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益受損的救濟機制，兩者在適用領(lǐng)域上有所重合，制度目的存在高度契合，訴訟請求也基本相同。具體來說，從適用范圍來看，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，兩者均是對生態(tài)、環(huán)境領(lǐng)域公益受損的救濟，在適用領(lǐng)域上有重合之處;從制度目的來看，兩者均是以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境為設(shè)計初衷，在訴訟性質(zhì)與目的上具有一致性[1];從訴訟請求來看，兩者的訴訟請求亦沒有顯著差異[2]。但兩者也有顯著的區(qū)別。一是法理依據(jù)不同。通說認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要是基于自然資源國家所有權(quán)理論，是由法律確定國家（政府）作為自然資源的所有人來實現(xiàn)權(quán)利受損時的救濟;[3]而檢察公益訴訟則主要基于“法定訴訟擔(dān)當(dāng)說”，即檢察機關(guān)可以作為社會公益代表，依據(jù)立法的特別授權(quán)對破壞自然生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行追責(zé)。二是索賠機關(guān)不同。根據(jù)《改革方案》《若干意見》的相關(guān)規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的索賠主體為經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、市地級政府，具有相關(guān)行政監(jiān)管職能的部門或者機構(gòu)可以經(jīng)由上述有索賠權(quán)的政府指定負(fù)責(zé)相應(yīng)損害賠償工作的開展;而檢察民事公益訴訟的立案管轄主體、起訴主體主要為縣級和地市級的檢察機關(guān)。三是程序設(shè)置不同。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度要求磋商前置，在經(jīng)過磋商達(dá)不成一致意見的情況下，相關(guān)政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定要求及時提起民事訴訟。而檢察機關(guān)提起民事公益訴訟必須要經(jīng)過相應(yīng)的訴前程序，要先通過公告程序督促有訴權(quán)的主體在規(guī)定的期間提起訴訟，在相應(yīng)有訴權(quán)主體未起訴的情況下，檢察機關(guān)才可提起民事公益訴訟。

由此可見，檢察公益訴訟制度與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度一樣，都是自然資源和環(huán)境領(lǐng)域公益受損救濟體系中的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)彼此配合、相互補充，共同構(gòu)筑自然生態(tài)環(huán)境公益損害救濟的完整體系。但應(yīng)當(dāng)注意的是，檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害救濟中處于補充性、兜底性的地位，是候補性救濟方式。這是因為檢察機關(guān)不同于一般的民事訴訟主體，其在公益訴訟中既是當(dāng)事人，又具有監(jiān)督訴訟活動的職權(quán)，為保證訴訟利益的衡平，檢察機關(guān)不應(yīng)輕易作為訴訟主體介入訴訟，只有在窮盡其他救濟方式仍不能解決生態(tài)環(huán)境受損的困境時，檢察機關(guān)才可以作為最末位的補充救濟主體依法提起民事公益訴訟，為環(huán)境公共利益提供最后的救濟。

（二）檢察行政公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

根據(jù)《改革方案》《若干意見》的相關(guān)規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人是省、市地級政府及其指定的行政監(jiān)管部門，一般而言，多是由具有具體行政監(jiān)管職責(zé)的行政職能部門作為賠償權(quán)利人。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的價值就在于督促政府及行政監(jiān)管部門發(fā)揮行政主導(dǎo)作用，促使其作為自然資源的所有權(quán)人積極履行保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律義務(wù)。而相關(guān)行政機關(guān)本身就負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域的行政監(jiān)管工作，擁有相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)力和專業(yè)化的執(zhí)法力量，具有豐富的調(diào)查取證經(jīng)驗，有著求償?shù)奶烊粌?yōu)勢。因此，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其職能優(yōu)勢，作為首要責(zé)任主體積極開展生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)工作。

但在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，行政機關(guān)可能受到相關(guān)人員權(quán)力尋租、地方保護(hù)主義等的侵蝕，未能正確履職。在此情況下，檢察機關(guān)可否依據(jù)相關(guān)規(guī)定啟動行政公益訴訟程序存在一定的爭議。[4]最新公布施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）未將生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人怠于履行求償義務(wù)明確列入行政公益訴訟的具體立案范圍，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人未啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，或者經(jīng)過磋商未達(dá)成一致，但賠償權(quán)利人又不提起訴訟的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提起民事公益訴訟。但筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)仍可依照行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定對行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理過程中違法行使職權(quán)或者不作為的行為啟動行政公益訴訟程序進(jìn)行監(jiān)督。這是因為在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，行政機關(guān)的訴權(quán)來源于自然資源國家所有權(quán)，但該訴權(quán)不同于一般民事主體享有的訴權(quán)，實質(zhì)上是行政機關(guān)的行政權(quán)在訴訟領(lǐng)域的自然延伸，是具有一定公權(quán)屬性的特殊私權(quán)。從這個意義上講，行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的具體行為亦屬于行政行為，對于其怠于履職或不當(dāng)履職的行為，檢察機關(guān)可以通過行政公益訴訟督促其及時正確履職，特別是對于行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中其他不當(dāng)履職行為，符合行政公益訴訟條件的，仍應(yīng)當(dāng)依法啟動行政公益訴訟程序進(jìn)行監(jiān)督。

三、檢察機關(guān)參與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實踐路徑

（一）明確檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接順位

目前，我國已初步確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境民事公益訴訟并行的自然生態(tài)環(huán)境損害救濟體系，政府機關(guān)、環(huán)保公益組織、檢察機關(guān)可分別作為索賠的原告提起相應(yīng)的訴訟。《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先、環(huán)境民事公益訴訟作為補充的銜接規(guī)則。具體包括：一是合并審理原則，即法院審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件過程中，同一損害行為又被提起民事公益訴訟且符合條件的，該法院應(yīng)當(dāng)受理并合并審理。二是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先原則，即法院受理因同一損害行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件與民事公益訴訟，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，再就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判。三是補充原則，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的裁判生效后，符合條件的原告可以就同一損害行為造成的、前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害提起環(huán)境民事公益訴訟;同樣，民事公益訴訟案件的裁判生效后，符合條件的原告也可以就同一損害行為造成的新發(fā)現(xiàn)的損害提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。也就是說，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)是生態(tài)環(huán)境受到損害時的第一救濟方式。如果發(fā)生環(huán)境侵權(quán)行為，屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪m用范圍時，應(yīng)當(dāng)先由政府機關(guān)與侵權(quán)人進(jìn)行磋商;磋商不成的，應(yīng)由政府機關(guān)及時向法院提起損害賠償訴訟。

而在政府機關(guān)未根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度積極履行其生態(tài)修復(fù)與求償義務(wù)時，社會組織可作為補充主體提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟。此外，檢察機關(guān)經(jīng)過訴前公告程序后，有訴權(quán)的主體均未行使其訴權(quán)的前提下，檢察機關(guān)也可提起民事公益訴訟。當(dāng)然，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟是一種兜底的求償方案[5]，是在所有救濟方式均失靈時的補充性救濟方式。

除民事公益訴訟外，行政公益訴訟亦可作為檢察機關(guān)參與生態(tài)損害賠償制度的重要方式。對于行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理過程中其他的不當(dāng)履職行為，檢察機關(guān)可啟動行政公益訴訟程序進(jìn)行監(jiān)督。如對于已達(dá)成磋商協(xié)議或者法院已經(jīng)判決，但賠償義務(wù)人拒不履行或者未及時、完全履行其賠償義務(wù)的，若行政機關(guān)未及時申請強制執(zhí)行，檢察機關(guān)可以啟動行政公益訴訟訴前程序督促其及時向法院申請強制執(zhí)行，確保賠償款項及時、全額到位。[6]此外，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與檢察公益訴訟制度均屬于新生事物，對于兩者之間如何進(jìn)行有效銜接，各級檢察機關(guān)可根據(jù)案件實際情況，依法進(jìn)行有益的探索，不斷完善檢察公益訴訟制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

（二）發(fā)揮支持起訴的輔助性作用

《民事訴訟法》第15條規(guī)定，對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，相關(guān)的機關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！睹袷略V訟法》第55條還進(jìn)一步規(guī)定，檢察機關(guān)可以支持法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織向法院提起民事公益訴訟?！掇k案規(guī)則》第100條亦明確對于生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，人民檢察院可以支持起訴。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，有著其他訴訟主體不可比擬的專業(yè)、人員優(yōu)勢以及辦理生態(tài)環(huán)保類刑事案件的有效經(jīng)驗，可以在生態(tài)環(huán)境損害案件中為相關(guān)主體提供有效的法律幫助，支持相關(guān)主體提起相應(yīng)的訴訟。支持起訴是檢察機關(guān)介入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度領(lǐng)域的輔助性方式，人民檢察院可通過提供法律咨詢、協(xié)助調(diào)查取證、提交支持起訴意見、出席法庭等方式，幫助、支持行政機關(guān)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)磋商及訴訟工作，形成工作合力，共同救濟受損的自然資源和生態(tài)環(huán)境。

（三）健全與行政機關(guān)的協(xié)作機制

一方面，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立與政府（特別是具有相應(yīng)行政監(jiān)管權(quán)的行政機關(guān)）的信息互通共享機制。行政機關(guān)通過行政執(zhí)法掌握著大量的行政執(zhí)法案件信息及案件線索，而檢察機關(guān)在履行偵查監(jiān)督、提起公訴、審判監(jiān)督、公益訴訟等檢察職能過程中也會發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境遭受損害的線索。因此，檢察機關(guān)與行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在案件線索與證據(jù)交換等方面強化協(xié)作與配合，借助行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺以及定期的信息通報、聯(lián)席會議等方式建立常態(tài)化、制度化的信息通報以及線索移送機制。相關(guān)行政機關(guān)在啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查后，應(yīng)按照《若干意見》的要求同時告知檢察機關(guān)，以便于檢察機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。

另一方面，行政機關(guān)與檢察機關(guān)也應(yīng)在個案中強化協(xié)作配合。行政機關(guān)長期在生態(tài)、環(huán)境的執(zhí)法一線，在人員、專業(yè)、技術(shù)等方面有著檢察機關(guān)不可比擬的專業(yè)優(yōu)勢，而檢察機關(guān)長期處在打擊刑事犯罪的一線，在履行法律監(jiān)督等職能方面也具有獨特優(yōu)勢，特別是檢察公益訴訟工作開展以來，檢察機關(guān)積累掌握了大量生態(tài)環(huán)保類案件的辦理經(jīng)驗。因此，在行政機關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，行政機關(guān)可以在證據(jù)的收集和固定、法律適用等方面尋求檢察機關(guān)的幫助;檢察機關(guān)在辦理生態(tài)環(huán)保類公益訴訟案件中，也可以在調(diào)查取證、業(yè)務(wù)咨詢、鑒定評估等方面爭取有關(guān)行政機關(guān)的支持配合。

（四）注重全程監(jiān)督和參與

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在行政機關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，可全程監(jiān)督行政機關(guān)有否及時、正確履行其職責(zé)。檢察機關(guān)應(yīng)著重從行政機關(guān)是否正確履職、磋商程序是否及時啟動、磋商過程及結(jié)果有無明顯不當(dāng)、是否及時提起訴訟、是否及時申請強制執(zhí)行等方面進(jìn)行監(jiān)督。符合立案條件的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時啟動相應(yīng)公益訴訟程序。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件進(jìn)入訴訟階段后，檢察機關(guān)可依法對訴訟進(jìn)行監(jiān)督。在對訴訟過程的監(jiān)督上，應(yīng)主要集中在對訴訟程序的監(jiān)督，重點監(jiān)督審判活動是否存在程序拖延、超期結(jié)案、未保障雙方當(dāng)事人訴訟權(quán)利等程序性違法問題;在對裁判結(jié)果的監(jiān)督上，應(yīng)重點監(jiān)督判決中查明的事實是否有誤、證據(jù)是否充分以及法律適用是否正確，如果發(fā)現(xiàn)存在《民事訴訟法》第200條規(guī)定的情形，檢察機關(guān)可依照《民事訴訟法》第208條發(fā)出再審檢察建議或提出抗訴。

檢察機關(guān)在對執(zhí)行的監(jiān)督方面，既包括對法院判決以及經(jīng)法院司法確認(rèn)的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的執(zhí)行監(jiān)督，也包括對生態(tài)環(huán)境損害賠償中環(huán)境修復(fù)義務(wù)的履行情況和賠償金管理情況的監(jiān)督。其中，對于判決以及經(jīng)司法確認(rèn)的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的執(zhí)行監(jiān)督主要是針對法院執(zhí)行活動的監(jiān)督。對于生態(tài)環(huán)境損害賠償中賠償義務(wù)人環(huán)境修復(fù)義務(wù)的履行情況，檢察機關(guān)應(yīng)重點關(guān)注修復(fù)和賠償是否全面開展，防止出現(xiàn)“賠償不修復(fù)”或者“修復(fù)不賠償”等現(xiàn)象，確保生態(tài)環(huán)境得到全面及時有效的修復(fù)。[7]對于賠償金管理的監(jiān)督，檢察機關(guān)可與行政機關(guān)、社會公眾、環(huán)保組織等主體，共同對資金的審核、流通、使用等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，保障相關(guān)賠償金規(guī)范、合理使用。