修訂后《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》重點(diǎn)條文解讀

張相軍 張步洪 馬睿

摘 要：修訂后的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》已于2021年9月1日正式施行。本次修訂圍繞暢通權(quán)利救濟(jì)渠道，促進(jìn)辦案提質(zhì)增效，落實(shí)司法責(zé)任制、壓實(shí)辦案責(zé)任、實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議等內(nèi)容，同時(shí)完善了檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理、執(zhí)行監(jiān)督等程序規(guī)范。以新時(shí)代檢察監(jiān)督新理念為引領(lǐng)，結(jié)合新增或修改的重點(diǎn)內(nèi)容解讀規(guī)則，呈現(xiàn)監(jiān)督規(guī)則形成過(guò)程中的一些考量，有利于為實(shí)務(wù)工作者和研究者提供一個(gè)準(zhǔn)確理解和適用修訂后規(guī)則的邏輯框架。

關(guān)鍵詞：檢察監(jiān)督 行政檢察 行政訴訟監(jiān)督規(guī)則

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“全面深化行政檢察監(jiān)督”，修訂《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》）是貫徹落實(shí)中央意見(jiàn)的重要舉措。修訂后的《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》已于2021年9月1日正式施行，與原《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》7章37條相比，增加了3章100條。為使廣大行政檢察人員熟悉、掌握和運(yùn)用好規(guī)則的各項(xiàng)規(guī)定，現(xiàn)就修訂的主要內(nèi)容作如下解讀。

一、堅(jiān)持以人民為中心，暢通權(quán)利救濟(jì)渠道

（一）科學(xué)界定當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督期限起算時(shí)間點(diǎn)

根據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)事人不服人民法院生效行政判決、裁定，應(yīng)當(dāng)先向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，人民法院作出駁回再審申請(qǐng)裁定或者逾期未作裁定是當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的前置條件。實(shí)踐中，人民法院作出駁回再審申請(qǐng)裁定與實(shí)際送達(dá)常常存在時(shí)間差，有的甚至超過(guò)6個(gè)月才送達(dá)。如果按照裁定書(shū)載明的時(shí)間計(jì)算申請(qǐng)監(jiān)督期限，不利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)利。為更好地保障當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的權(quán)利，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第20條規(guī)定，當(dāng)事人向人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)在人民法院送達(dá)駁回再審申請(qǐng)裁定之日或者再審判決、裁定發(fā)生法律效力之日起6個(gè)月內(nèi)提出;人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在再審申請(qǐng)審查期限屆滿(mǎn)之日起6個(gè)月內(nèi)提出監(jiān)督申請(qǐng)。將申請(qǐng)監(jiān)督期限的起算點(diǎn)由“裁定作出之日”修改為“送達(dá)駁回再審申請(qǐng)裁定之日”，有利于更好地保障申請(qǐng)人獲得檢察救濟(jì)的權(quán)利。

（二）更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匾?guī)范辦案期限

在堅(jiān)持“行政訴訟監(jiān)督案件應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月內(nèi)審查終結(jié)并作出決定”規(guī)定的同時(shí)，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》進(jìn)一步明確了不計(jì)入審查期限、延長(zhǎng)審查期限和中止審查的事由和審批權(quán)限。第56條第1、2款規(guī)定：“人民檢察院受理當(dāng)事人申請(qǐng)對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定、調(diào)解書(shū)監(jiān)督的案件，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)審查終結(jié)并作出決定，但調(diào)卷、鑒定、評(píng)估、審計(jì)、專(zhuān)家咨詢(xún)等期間不計(jì)入審查期限”“有需要調(diào)查核實(shí)、實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議及其他特殊情況需要延長(zhǎng)審查期限的，由本院檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)”。同時(shí)，對(duì)符合規(guī)定條件中止審查的案件，要求詳細(xì)說(shuō)明理由，并向當(dāng)事人發(fā)送《中止審查決定書(shū)》，在中止審查的原因消除后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)恢復(fù)審查，嚴(yán)防無(wú)故拖延辦案時(shí)限。

（三）增加規(guī)定符合行政檢察特點(diǎn)的聽(tīng)證程序

聽(tīng)證是檢察機(jī)關(guān)為廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)、深化檢務(wù)公開(kāi)、自覺(jué)接受監(jiān)督，確保案件得到依法正確處理而采取的一種辦案方式。近年來(lái)公開(kāi)聽(tīng)證在辦理行政訴訟監(jiān)督案件過(guò)程中得到廣泛運(yùn)用，尤其是在促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解方面發(fā)揮了重要作用?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》在第4章“審查”中單設(shè)1節(jié)，用9個(gè)條文專(zhuān)門(mén)規(guī)定聽(tīng)證程序，在與《人民檢察院審查案件聽(tīng)證工作規(guī)定》保持一致的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政訴訟監(jiān)督案件的特點(diǎn)，作了更具體明確的規(guī)定。比如，第69條第2款規(guī)定“人民檢察院應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加聽(tīng)證會(huì)，依照有關(guān)規(guī)定接受人民監(jiān)督員監(jiān)督”。人民監(jiān)督員擔(dān)任聽(tīng)證員或旁聽(tīng)聽(tīng)證會(huì)，對(duì)促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)辦案公正、最大限度凝聚共識(shí)、實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解具有十分重要的意義。再比如，第70條規(guī)定人民檢察院決定召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的，在聽(tīng)證3日前告知聽(tīng)證會(huì)參加人案由、聽(tīng)證時(shí)間和地點(diǎn);告知當(dāng)事人主持聽(tīng)證會(huì)的檢察官及聽(tīng)證員的姓名、身份。第75條規(guī)定，聽(tīng)證員的意見(jiàn)是人民檢察院依法處理案件的重要參考。通過(guò)這些規(guī)定，可以更好地保障聽(tīng)證活動(dòng)的公開(kāi)性、公平性和公正性。

（四）擴(kuò)大依職權(quán)開(kāi)展行政檢察監(jiān)督的范圍

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》新增兩類(lèi)依職權(quán)監(jiān)督案件。一是依照有關(guān)規(guī)定需要人民檢察院跟進(jìn)監(jiān)督的。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)著保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重任。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)監(jiān)督程序?qū)θ嗣穹ㄔ哼`反法律規(guī)定行使行政審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的行為提出監(jiān)督意見(jiàn)，人民法院未予糾正，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督任務(wù)就未完成，因此需要跟進(jìn)監(jiān)督，或者提請(qǐng)上級(jí)檢察院監(jiān)督。二是人民檢察院作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定確有錯(cuò)誤的。為避免當(dāng)事人在檢察機(jī)關(guān)作出決定后不必要地繼續(xù)尋求權(quán)利救濟(jì)，同時(shí)為糾正錯(cuò)誤留有余地，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》取消了復(fù)查程序，不允許當(dāng)事人就人民檢察院審查終結(jié)并作出決定的案件向原審查案件的檢察機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查，但對(duì)于不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定確有錯(cuò)誤的，保留了檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)后重新審查的途徑。

（五）行政賠償監(jiān)督案件改由行政檢察部門(mén)檢察官審查

此前，根據(jù)《人民檢察院國(guó)家賠償工作規(guī)定》，行政賠償監(jiān)督案件由國(guó)家賠償工作辦公室辦理?？紤]到人民法院由行政審判庭審理行政賠償案件，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后負(fù)責(zé)控告檢察的部門(mén)與國(guó)家賠償工作辦公室合署辦公且負(fù)責(zé)行政訴訟監(jiān)督案件的受理，為貫徹案件受理與審查相分離的要求，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第7條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人不服人民法院生效行政賠償判決、裁定、調(diào)解書(shū)的案件，由負(fù)責(zé)行政檢察的部門(mén)辦理，適用本規(guī)則規(guī)定?！睆男姓V訟法的規(guī)定來(lái)看，行政賠償判決、裁定、調(diào)解書(shū)本身也屬于行政判決、裁定、調(diào)解書(shū)的范疇，由負(fù)責(zé)行政檢察的部門(mén)辦理此類(lèi)監(jiān)督案件符合行政訴訟制度和行政訴訟監(jiān)督規(guī)律?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》施行后，檢察機(jī)關(guān)辦理賠償監(jiān)督案件一律適用《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，不再適用《人民檢察院國(guó)家賠償工作規(guī)定》;國(guó)家賠償工作辦公室在2021年9月1日前尚未辦結(jié)的行政賠償監(jiān)督案件，由國(guó)家賠償工作辦公室依照《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》繼續(xù)辦理。

二、落實(shí)檢察監(jiān)督新理念，促進(jìn)辦案提質(zhì)增效

（一）建立繁簡(jiǎn)分流制度

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第5條第1款規(guī)定：“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)實(shí)行繁簡(jiǎn)分流，繁案精辦、簡(jiǎn)案快辦。”并在第4章“審查”中新增1節(jié)規(guī)定了“簡(jiǎn)易案件辦理”。繁簡(jiǎn)分流是體現(xiàn)行政訴訟監(jiān)督案件特點(diǎn)、適應(yīng)行政訴訟監(jiān)督規(guī)律、促進(jìn)司法資源優(yōu)化配置、提升監(jiān)督質(zhì)量效果的有效舉措。面對(duì)日益增長(zhǎng)的行政訴訟監(jiān)督案件以及精準(zhǔn)監(jiān)督等要求，通過(guò)繁簡(jiǎn)分流，改變以往不區(qū)分案件具體情況、對(duì)所有案件均衡用力的做法。這就要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行必要的篩選、評(píng)估，根據(jù)繁簡(jiǎn)程度確定審查辦案思路和重點(diǎn)。對(duì)當(dāng)事人眾多、權(quán)利義務(wù)不明確、法律關(guān)系復(fù)雜的“繁案”應(yīng)當(dāng)精細(xì)化辦理，以提升辦案的政治效果、社會(huì)效果、法律效果。對(duì)原一審法院適用簡(jiǎn)易程序、案件事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)明確、法律關(guān)系簡(jiǎn)單等“簡(jiǎn)案”，可以適當(dāng)簡(jiǎn)化程序和法律文書(shū)，以提高辦案效率，促進(jìn)形成“簡(jiǎn)案有效率、繁案有質(zhì)效、辦案有層次、結(jié)案有保證”的良性辦案監(jiān)督模式，以較小的司法成本和較少的時(shí)間成本取得較好效果。

（二）完善調(diào)查核實(shí)制度

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第4章“審查”中新增1節(jié)規(guī)定“調(diào)查核實(shí)”，進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的適用條件，豐富調(diào)查核實(shí)內(nèi)容，完善對(duì)妨礙調(diào)查核實(shí)的處置措施。比如，新增“被訴行政行為及相關(guān)行政行為可能違法的”“行政相對(duì)人合法權(quán)益未得到依法實(shí)現(xiàn)的”等情形可以調(diào)查核實(shí);對(duì)于拒絕或者妨礙人民檢察院調(diào)查核實(shí)的，人民檢察院可以向有關(guān)單位或者其上級(jí)主管機(jī)關(guān)提出檢察建議，責(zé)令糾正，必要時(shí)可以通報(bào)同級(jí)政府、監(jiān)察機(jī)關(guān);涉嫌違紀(jì)違法犯罪的，依照規(guī)定移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。

（三）明確智慧借助原則和方式

一是在總則中新增智慧借助原則?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第5條第2款規(guī)定：“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)智慧借助，對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜問(wèn)題，可以向?qū)＜易稍?xún)或者組織專(zhuān)家論證，聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)建議?！睓z察機(jī)關(guān)在辦理行政訴訟監(jiān)督案件中“用好外腦”，建立健全專(zhuān)家咨詢(xún)制度，是踐行智慧借助理念最主要的表現(xiàn)形式，也是落實(shí)精準(zhǔn)監(jiān)督要求的一種實(shí)現(xiàn)方式。全國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政檢察隊(duì)伍整體結(jié)構(gòu)較新，許多從事行政檢察工作的人員不具有行政法專(zhuān)業(yè)背景或相關(guān)工作經(jīng)歷，而行政檢察涉及面廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，通過(guò)專(zhuān)家論證、共同研判等，既有助于提升行政訴訟監(jiān)督專(zhuān)業(yè)化水平，也有利于提升行政訴訟監(jiān)督的權(quán)威性，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)檢察工作認(rèn)同感。通過(guò)外部專(zhuān)家有效參與，實(shí)現(xiàn)與檢察人員優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有利于更好地凝聚共識(shí)，避免“唱獨(dú)角戲”“自說(shuō)自話(huà)”。二是在第4章“審查”中規(guī)定了對(duì)于事實(shí)認(rèn)定、法律適用的重大疑難復(fù)雜問(wèn)題，聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)的具體方式?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第50條規(guī)定，“人民檢察院審查案件，對(duì)于事實(shí)認(rèn)定、法律適用的重大、疑難、復(fù)雜問(wèn)題，可以采用以下方式聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)：（一）召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì);（二）口頭或者書(shū)面咨詢(xún);（三）其他咨詢(xún)或者論證方式”。目前，最高人民檢察院和絕大部分省級(jí)人民檢察院成立了民事行政專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)比較便捷。偏遠(yuǎn)地區(qū)尤其是基層檢察院難以在當(dāng)?shù)卣业綄?zhuān)家的，可以通過(guò)檢答網(wǎng)尋求個(gè)案咨詢(xún)或借助民事行政檢察專(zhuān)家咨詢(xún)網(wǎng)獲取專(zhuān)家咨詢(xún)意見(jiàn)。

（四）建立案例強(qiáng)制檢索制度

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第51條規(guī)定：“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)全面檢索相關(guān)指導(dǎo)性案例、典型案例和關(guān)聯(lián)案例，并在審查終結(jié)報(bào)告中作出說(shuō)明?！苯咐龔?qiáng)制檢索制度，有利于統(tǒng)一司法辦案尺度，提高監(jiān)督質(zhì)效。指導(dǎo)性案例、典型案例經(jīng)過(guò)最高人民法院、最高人民檢察院嚴(yán)格篩選，具有較強(qiáng)的示范性、引領(lǐng)性;關(guān)聯(lián)案例是指與在辦案件具有相似性或相關(guān)性的案件。實(shí)踐中，如果無(wú)法檢索到指導(dǎo)性案例、典型案例，可以檢索最高人民法院裁判生效的案件和最高人民檢察院審查終結(jié)的案件、本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）高級(jí)人民法院、人民檢察院發(fā)布的參考性案例以及裁判生效、審查終結(jié)的案件。

（五）進(jìn)一步明確行政抗訴條件

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第82條將“人民檢察院調(diào)查取得的證據(jù)”列入新證據(jù)的范圍;圍繞證據(jù)證明力及其審查判斷，第83條修改完善“認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足”的判斷標(biāo)準(zhǔn);第84條將“導(dǎo)致原判決、裁定結(jié)果確有錯(cuò)誤”作為“適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤”的要件，將“違背法律、法規(guī)的立法目的和基本原則”作為“適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤”的情形之一。

三、落實(shí)司法責(zé)任制，完善案件辦理程序

（一）確定“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的辦案程序

長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)辦理民事、行政訴訟監(jiān)督案件實(shí)行“三級(jí)審批”模式。這種承辦人審查、部門(mén)負(fù)責(zé)人審核、檢察長(zhǎng)審批的辦案模式，在檢察人員專(zhuān)業(yè)化程度不高的情況下較好地保證了案件得以公正處理。但在司法責(zé)任制改革背景下，這種辦案模式已經(jīng)不適應(yīng)檢察機(jī)關(guān)辦案規(guī)律。黨中央在一系列深化司法體制改革文件中反復(fù)強(qiáng)調(diào)實(shí)行“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”，突出檢察官在司法辦案中的主體地位。此次修訂《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》，既體現(xiàn)了司法責(zé)任制改革要求，也是對(duì)行政檢察工作踐行司法責(zé)任制改革要求形成的成熟做法的總結(jié)提煉。在檢察官、檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)的辦案權(quán)限劃分中，檢察官和檢察官辦案組對(duì)審查認(rèn)定案件事實(shí)的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，具有辦案中一般事項(xiàng)的決定權(quán);檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)負(fù)責(zé)處理、決定辦案中的重大事項(xiàng)。除《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定的“重大辦案事項(xiàng)”外，其他辦案事項(xiàng)，檢察長(zhǎng)都可以委托檢察官?zèng)Q定，因此檢察官無(wú)重大辦案事項(xiàng)的決定權(quán);對(duì)于重大辦案事項(xiàng)，除了檢察長(zhǎng)可以決定，也可以由檢察委員會(huì)討論決定，但需由檢察長(zhǎng)根據(jù)案件情況提交討論決定。應(yīng)當(dāng)注意的是，人民檢察院的副檢察長(zhǎng)受檢察長(zhǎng)委托，可以履行相關(guān)職責(zé)。在《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》沒(méi)有專(zhuān)門(mén)區(qū)分檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)的情況下，參照《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》的規(guī)定，應(yīng)理解為“檢察長(zhǎng)”包括檢察長(zhǎng)和分管行政訴訟監(jiān)督工作的副檢察長(zhǎng)。

（二）完善再審檢察建議程序

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第92條第2款規(guī)定，“人民檢察院提出再審檢察建議，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本院檢察委員會(huì)決定，并在提出再審檢察建議之日起五日內(nèi)將《再審檢察建議書(shū)》及審查終結(jié)報(bào)告等案件材料報(bào)上一級(jí)人民檢察院備案。上一級(jí)人民檢察院認(rèn)為下級(jí)人民檢察院發(fā)出的《再審檢察建議書(shū)》錯(cuò)誤或者不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)指令下級(jí)人民檢察院撤回或者變更”。關(guān)于提出再審檢察建議是否應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會(huì)討論決定，在修訂過(guò)程中有兩種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，與抗訴這一剛性監(jiān)督方式相比，再審檢察建議是較為柔性的監(jiān)督方式，抗訴和提請(qǐng)抗訴都沒(méi)有規(guī)定必須經(jīng)過(guò)檢察委員會(huì)討論決定，要求提出再審檢察建議必須經(jīng)過(guò)檢察委員會(huì)討論決定，過(guò)于嚴(yán)格;檢察委員會(huì)討論案件的程序較為復(fù)雜，如此規(guī)定會(huì)延長(zhǎng)辦案期限，不利于提高辦案效率。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，再審檢察建議應(yīng)當(dāng)經(jīng)本院檢察委員會(huì)討論決定，能夠提高再審檢察建議的質(zhì)量，體現(xiàn)再審檢察建議的嚴(yán)肅性，避免再審檢察建議在實(shí)踐中被濫用;要求再審檢察建議應(yīng)當(dāng)經(jīng)本院檢察委員會(huì)討論決定與最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)（試行）》的規(guī)定保持一致，人民檢察院提出再審檢察建議應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)檢察委員會(huì)討論決定。為了與《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》在同一問(wèn)題上保持一致，本次修訂采納了第二種意見(jiàn)，規(guī)定提出再審檢察建議須經(jīng)檢委會(huì)決定，并增加規(guī)定了備案程序。

（三）明確跟進(jìn)監(jiān)督程序

為落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，避免“一抗了之”，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》完善了對(duì)抗訴案件的跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制。跟進(jìn)監(jiān)督包括督促、審判程序違法行為監(jiān)督、再次提出抗訴等方式。第94條第2款規(guī)定，“人民檢察院提出抗訴后，接受抗訴的人民法院未在法定期限內(nèi)作出審判監(jiān)督的相關(guān)裁定的，人民檢察院可以采取詢(xún)問(wèn)、走訪(fǎng)等方式進(jìn)行督促，并制作工作記錄。人民法院對(duì)抗訴案件裁定再審后，對(duì)于人民法院在審判活動(dòng)中存在違反法定審理期限等違法情形的，依照本規(guī)則第六章規(guī)定辦理”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第124條規(guī)定，接受抗訴的人民法院應(yīng)當(dāng)自收到抗訴書(shū)之日起30日內(nèi)裁定再審。對(duì)于“三十日內(nèi)裁定再審”，司法實(shí)踐中主要存在兩種認(rèn)識(shí)：一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，作出30日的相對(duì)較短的日期限制，是為了防止因接受抗訴的人民法院工作拖延而遲遲不作出進(jìn)入再審程序的裁定;另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，30日的規(guī)定，除有督促人民法院及時(shí)裁定再審之意，還包含有接受抗訴的人民法院審查抗訴是否符合形式要件的立法本意，抗訴符合形式要件的，人民法院應(yīng)在30日內(nèi)作出再審的裁定。需要注意的是，以上的審查應(yīng)當(dāng)屬于形式審查，至于抗訴理由是否應(yīng)當(dāng)支持，屬于裁定再審之后再審法院的審查任務(wù)。為確保監(jiān)督實(shí)效，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》增加了關(guān)于提出抗訴的人民檢察院可以再次提出抗訴的規(guī)定，以確?？乖V案件的監(jiān)督實(shí)效，維護(hù)法律權(quán)威和檢察監(jiān)督的嚴(yán)肅性。第94條第3款規(guī)定：“人民檢察院提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院將案件交下一級(jí)人民法院再審，下一級(jí)人民法院審理后作出的再審判決、裁定仍符合抗訴條件且存在明顯錯(cuò)誤的，原提出抗訴的人民檢察院可以再次提出抗訴?！痹趥€(gè)別案件中，接受抗訴的人民法院自行再審（即提審）的案件，如果所作再審判決、裁定、調(diào)解書(shū)仍符合抗訴條件且存在明顯錯(cuò)誤的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)按照《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第124條的規(guī)定跟進(jìn)監(jiān)督或者提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院監(jiān)督。

（四）完善出席抗訴案件再審法庭制度

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第5章“對(duì)生效行政判決、裁定、調(diào)解書(shū)的監(jiān)督”部分新增一節(jié)“出席法庭”，增加了出庭準(zhǔn)備和任務(wù)、協(xié)調(diào)人民監(jiān)督員旁聽(tīng)再審案件等內(nèi)容，細(xì)化了檢察人員出席再審法庭的主要任務(wù)。包括：（1）宣讀抗訴書(shū)。通過(guò)宣讀抗訴書(shū)并發(fā)表法律監(jiān)督意見(jiàn)，使法庭和參加庭審的當(dāng)事人更加充分了解抗訴的理由和依據(jù)，展示人民檢察院維護(hù)司法公正的良好形象。（2）對(duì)人民檢察院調(diào)查取得的證據(jù)予以出示和說(shuō)明。就功能定位而言，檢察監(jiān)督是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的目的在于準(zhǔn)確判斷公權(quán)力的行使是否符合法律規(guī)定，不是代替當(dāng)事人收集證據(jù)。人民檢察院在抗訴再審法庭上秉持客觀(guān)公正立場(chǎng)，不參加質(zhì)證。檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查取得的證據(jù)予以出示和說(shuō)明，由人民法院依法決定是否采納。（3）經(jīng)審判長(zhǎng)許可，對(duì)證據(jù)采信、法律適用和案件情況予以說(shuō)明，針對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)，客觀(guān)、公正、全面地闡述法律監(jiān)督意見(jiàn)。以上說(shuō)明和闡述，需要分階段進(jìn)行，為了庭審的順利進(jìn)行，檢察人員可在庭審前與審判長(zhǎng)進(jìn)行溝通。檢察人員需要進(jìn)行說(shuō)明和闡述時(shí)，須向?qū)徟虚L(zhǎng)提示并經(jīng)審判長(zhǎng)許可后，方可進(jìn)行。（4）對(duì)法庭審理中違反訴訟程序的情況予以記錄。為保證庭審活動(dòng)的連續(xù)性，檢察人員發(fā)現(xiàn)庭審活動(dòng)違反訴訟程序相關(guān)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)情況如實(shí)記錄，待休庭后及時(shí)向檢察長(zhǎng)報(bào)告，在庭審后按照《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第6章的規(guī)定提出檢察建議。

（五）落實(shí)“檢察一體化”辦案機(jī)制

1.明確領(lǐng)導(dǎo)體制?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第10條第1款規(guī)定，“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專(zhuān)門(mén)人民檢察院的行政訴訟監(jiān)督工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的行政訴訟監(jiān)督工作”。該條第2款規(guī)定：“上級(jí)人民檢察院認(rèn)為下級(jí)人民檢察院的決定錯(cuò)誤的，有權(quán)指令下級(jí)人民檢察院糾正，或者依法撤銷(xiāo)、變更。上級(jí)人民檢察院的決定，應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式作出，下級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。下級(jí)人民檢察院對(duì)上級(jí)人民檢察院的決定有不同意見(jiàn)的，可以在執(zhí)行的同時(shí)向上級(jí)人民檢察院報(bào)告?！蓖怀鰪?qiáng)調(diào)上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，有利于明確方向、找準(zhǔn)工作重點(diǎn)，切實(shí)做實(shí)行政訴訟監(jiān)督工作，促進(jìn)行政訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)在全國(guó)各地、本地區(qū)的各層級(jí)均衡、快速發(fā)展。

2.明確檢察人員調(diào)用程序?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第10條第3款規(guī)定：“上級(jí)人民檢察院可以依法統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理行政訴訟監(jiān)督案件，調(diào)用的決定應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式作出。被調(diào)用的檢察官可以代表辦理案件的人民檢察院履行相關(guān)檢察職責(zé)?！边@是根據(jù)《人民檢察院組織法》第24條第1款第4項(xiàng)所規(guī)定的上級(jí)人民檢察院“可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件”新增加的條文，有助于解決行政訴訟監(jiān)督案件“倒三角”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，既緩解上級(jí)人民檢察院的辦案壓力，又為下級(jí)人民檢察院鍛煉培養(yǎng)隊(duì)伍。司法實(shí)踐中，上級(jí)人民檢察院調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的檢察人員辦理案件，既包括檢察官，也包括檢察輔助人員;既包括調(diào)用本院的檢察人員到轄區(qū)內(nèi)的下級(jí)人民檢察院辦理案件，也包括調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的下級(jí)人民檢察院的檢察人員到本院或者轄區(qū)內(nèi)的其他下級(jí)人民檢察院辦理案件。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)用決定應(yīng)當(dāng)為書(shū)面形式，以保證辦案的規(guī)范性和人員管理、業(yè)績(jī)考核的科學(xué)性。需要注意的是，各級(jí)人民檢察院的檢察官是由相應(yīng)的人大常委會(huì)任免的，被調(diào)用檢察官如果沒(méi)有被任命為辦理案件的人民檢察院的檢察官，不應(yīng)授權(quán)其簽發(fā)法律文書(shū)、出庭支持抗訴。

3.完善交辦案件程序?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第41條規(guī)定：“上級(jí)人民檢察院可以將受理的行政訴訟監(jiān)督案件交由下級(jí)人民檢察院辦理，并限定辦理期限。交辦的案件應(yīng)當(dāng)制作《交辦通知書(shū)》，并將有關(guān)材料移送下級(jí)人民檢察院。下級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法辦理，在規(guī)定期限內(nèi)提出處理意見(jiàn)并報(bào)送上級(jí)人民檢察院，上級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作出決定。上級(jí)人民檢察院交辦案件需要通知當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)制作通知文書(shū)，并發(fā)送當(dāng)事人。”

4.完善提辦指辦案件程序?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第42條規(guī)定：“上級(jí)人民檢察院認(rèn)為確有必要的，可以辦理下級(jí)人民檢察院受理的行政訴訟監(jiān)督案件。下級(jí)人民檢察院受理的行政訴訟監(jiān)督案件，認(rèn)為需要由上級(jí)人民檢察院辦理的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民檢察院辦理。最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院根據(jù)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議等需要，可以指定下級(jí)人民檢察院辦理案件?！睂?shí)踐中，提辦、指辦案件，要充分考慮個(gè)案實(shí)際情況，準(zhǔn)確把握確有必要的條件，一般是疑難、復(fù)雜或不適合下級(jí)人民檢察院辦理的案件，可以提級(jí)辦理。指辦案件主要考慮借助下級(jí)人民檢察院的屬地優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮屬地檢察院在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議中的作用。

四、新增實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，回應(yīng)當(dāng)事人正當(dāng)合理訴求

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》針對(duì)行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”突出問(wèn)題，將推動(dòng)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議作為行政訴訟監(jiān)督的基本職能和任務(wù)。第2條關(guān)于監(jiān)督任務(wù)的規(guī)定中增加了“推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”的要求，同時(shí)對(duì)2019年10月以來(lái)開(kāi)展的“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督，促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、固化，第6條增加規(guī)定“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議”的原則、方式等，“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)查清案件事實(shí)、辨明是非，綜合運(yùn)用監(jiān)督糾正、公開(kāi)聽(tīng)證、釋法說(shuō)理、司法救助等手段，開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作”。

解決行政爭(zhēng)議是行政訴訟制度的功能之一。在法律框架促進(jìn)行政爭(zhēng)議得以解決是行政訴訟監(jiān)督的應(yīng)有之義。2014年修訂的《行政訴訟法》第1條將“解決行政爭(zhēng)議”新增為行政訴訟的目的和任務(wù)。當(dāng)事人不服人民法院生效行政判決、裁定、調(diào)解書(shū)向人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督，說(shuō)明在先前的一審、二審、再審程序中均沒(méi)有實(shí)現(xiàn)解決行政爭(zhēng)議的目的。這種情況下，檢察監(jiān)督程序成為運(yùn)用司法程序解決行政爭(zhēng)議的又一重要時(shí)間窗口。檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟監(jiān)督中推動(dòng)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，是以定紛止?fàn)幍膶?shí)際效果來(lái)彌補(bǔ)行政訴訟制度在個(gè)案中運(yùn)行不暢的短板，是以節(jié)約司法資源、提高解決行政爭(zhēng)議效率來(lái)補(bǔ)強(qiáng)司法的公正公信，有利于發(fā)揮行政訴訟監(jiān)督在國(guó)家和社會(huì)治理中的獨(dú)特作用。案件經(jīng)過(guò)檢察監(jiān)督程序仍不能有效解決行政爭(zhēng)議，行政相對(duì)人不僅會(huì)延續(xù)對(duì)被訴行政行為的異議，而且會(huì)疊加對(duì)司法機(jī)關(guān)的不滿(mǎn)。按照法律規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)檢察監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)作出決定之后當(dāng)事人不再享有繼續(xù)尋求啟動(dòng)司法程序的法定權(quán)利。行政爭(zhēng)議因已經(jīng)過(guò)行政訴訟程序?qū)徖?，行政機(jī)關(guān)及信訪(fǎng)部門(mén)會(huì)按照“訴訪(fǎng)分離”原則將該爭(zhēng)議劃為涉法涉訴信訪(fǎng)事項(xiàng)，不再納入行政化解渠道，從而造成該行政爭(zhēng)議完全喪失救濟(jì)渠道，導(dǎo)致當(dāng)事人的合理訴求得不到重視和解決。因此，根據(jù)行政訴訟法“解決行政爭(zhēng)議”的立法目的，總結(jié)檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議經(jīng)驗(yàn)做法，在本次修訂中明確檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議”。

鑒于檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作起步不久，有些工作方法尚未完全定型，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》未對(duì)化解的具體情形、程序等內(nèi)容作出細(xì)化規(guī)定。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)近兩年的實(shí)踐已經(jīng)把握了實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的一些規(guī)律，例如，行政相對(duì)人在訴訟和訴訟監(jiān)督程序中，有權(quán)處分自己的程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利;行政機(jī)關(guān)作為承擔(dān)社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，提供公共服務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)，有責(zé)任和義務(wù)保障公民、組織合法權(quán)益?！靶姓?zhēng)議因超過(guò)起訴期限等情形被人民法院不予立案或者駁回起訴，人民法院裁定沒(méi)有錯(cuò)誤，但行政行為違法，侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益”“作為行政相對(duì)人的申請(qǐng)人訴求正當(dāng)，有實(shí)質(zhì)性化解可能，通過(guò)和解更有利于依法公正解決其實(shí)質(zhì)訴求”等程序空轉(zhuǎn)案件，是檢察機(jī)關(guān)化解的重點(diǎn)案件。這些也往往是行政相對(duì)人訴求合法正當(dāng)、審判環(huán)節(jié)未予正面回應(yīng)的案件。檢察機(jī)關(guān)在查清事實(shí)、辨明是非的基礎(chǔ)上，按照自愿、合法的原則，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人達(dá)成共識(shí)，明確各自的權(quán)利義務(wù)，符合保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)、解決爭(zhēng)議等多重目的，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)盡最大可能在司法框架內(nèi)解決行政爭(zhēng)議的法治擔(dān)當(dāng)，不違反司法終局原則。

五、與其他監(jiān)督融合貫通，為檢察機(jī)關(guān)深度參與社會(huì)治理提供支撐

為更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)“一手托兩家”作用，保障檢察機(jī)關(guān)更加積極有效地參與社會(huì)治理，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》基于完善監(jiān)督方式、強(qiáng)化監(jiān)督職責(zé)、深化監(jiān)督作用和促進(jìn)解決共性問(wèn)題的考慮，增加人民檢察院針對(duì)行政訴訟中的普遍性問(wèn)題或者突出問(wèn)題，組織開(kāi)展某一領(lǐng)域或某一方面的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督工作，針對(duì)多起案件中的同類(lèi)問(wèn)題開(kāi)展類(lèi)案監(jiān)督等規(guī)定。比如，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第121條規(guī)定的行政訴訟監(jiān)督年度報(bào)告制度是近些年的實(shí)踐創(chuàng)新，為這次監(jiān)督規(guī)則修改所吸收。對(duì)行政訴訟監(jiān)督的年度或?qū)ｎ}分析，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為黨委的法治參謀，服務(wù)大局，促進(jìn)法治政府建設(shè)，促進(jìn)法院公正司法中的作用和地位，也是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種有效方式。行政訴訟監(jiān)督報(bào)告制度，既可以年度整體報(bào)告，也可以就某個(gè)專(zhuān)題進(jìn)行分析，通報(bào)的對(duì)象包括人民法院和行政機(jī)關(guān)，報(bào)告的對(duì)象是黨委和人大。行政訴訟監(jiān)督年度報(bào)告的基本要素包括：審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)存在的普遍性問(wèn)題和突出問(wèn)題;審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)存在的苗頭性、傾向性問(wèn)題或者某方面問(wèn)題的特點(diǎn)和趨勢(shì);促進(jìn)依法行政、公正司法的意見(jiàn)和建議以及其他認(rèn)為需要通報(bào)、報(bào)告的情形。專(zhuān)題分析相對(duì)靈活，根據(jù)實(shí)際情況選擇適用，可以針對(duì)某行政機(jī)關(guān)在某領(lǐng)域的行政訴訟或者執(zhí)行工作中的分析，也可以針對(duì)法院在某類(lèi)行政訴訟中的問(wèn)題開(kāi)展分析。再比如，開(kāi)展行政訴訟監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，是檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持抓系統(tǒng)、系統(tǒng)抓，集中時(shí)間集中力量推進(jìn)工作的重要方法。《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第122條規(guī)定，“人民檢察院可以針對(duì)行政訴訟監(jiān)督中的普遍性問(wèn)題或者突出問(wèn)題，組織開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)”。專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)一直以來(lái)都是人民檢察院依職權(quán)開(kāi)展訴訟監(jiān)督工作的一種方式?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》對(duì)此予以明確，為行政訴訟監(jiān)督工作今后開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)提供了明確的規(guī)范依據(jù)。

六、壓實(shí)辦案責(zé)任，不設(shè)復(fù)查程序

在修訂過(guò)程中，對(duì)于是否參照《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》相關(guān)規(guī)定增設(shè)復(fù)查程序，存在認(rèn)識(shí)分歧。

根據(jù)行政訴訟法第101條和民事訴訟法第209條第2款規(guī)定，對(duì)行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件實(shí)行“一次審查”，抗訴權(quán)在上級(jí)檢察院。為便于當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督，充分發(fā)揮再審檢察建議同級(jí)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，緩解行政裁判結(jié)果監(jiān)督工作中“倒三角”難題，提高監(jiān)督效率和效果，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》參照《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》，確立了“同級(jí)受理”原則。多年實(shí)踐證明，“同級(jí)受理”原則基本符合檢察監(jiān)督工作實(shí)際。2014年最高人民檢察院《民事行政檢察廳與控告檢察廳辦理民事行政檢察案件第二次座談會(huì)議紀(jì)要》第7條規(guī)定了當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)查制度，作為“同級(jí)受理”原則的有益補(bǔ)充，力圖彌補(bǔ)“同級(jí)受理”原則下一律不允許民事案件當(dāng)事人向上級(jí)人民檢察院申請(qǐng)復(fù)查的不合理之處。但該規(guī)定不適用于行政申訴復(fù)查案件。《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第7條第（4）項(xiàng)規(guī)定，“人民檢察院已經(jīng)審查終結(jié)作出決定的”，不予受理。

本次修訂，沒(méi)有增設(shè)復(fù)查程序。主要出于以下考慮：一是行政案件與民事案件不同，法院審理前，不少行政案件經(jīng)過(guò)了行政復(fù)議程序，辦案周期更長(zhǎng)。二是強(qiáng)化精細(xì)審查、精準(zhǔn)監(jiān)督，將功夫下在審查過(guò)程中，努力使作出的不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定經(jīng)得起法律和時(shí)間的檢驗(yàn)。三是最高人民檢察院明確將化解行政爭(zhēng)議作為行政訴訟監(jiān)督的“牛鼻子”，對(duì)擬不支持監(jiān)督申請(qǐng)的行政案件壓實(shí)辦案單位化解行政爭(zhēng)議的責(zé)任，這比增設(shè)復(fù)查程序更有利于實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和的目標(biāo)，更有利于減少當(dāng)事人訴累。四是不增設(shè)復(fù)查程序不會(huì)影響當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。如果在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議中發(fā)現(xiàn)原不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定確有錯(cuò)誤的，檢察機(jī)關(guān)可依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序糾正錯(cuò)誤。

七、單設(shè)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督一章，完善執(zhí)行監(jiān)督程序

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第7章規(guī)定了“對(duì)行政案件執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督”，共8條。本次修訂，參照“兩高”關(guān)于民事執(zhí)行監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，增加向法院制發(fā)《說(shuō)明執(zhí)行情況通知書(shū)》的規(guī)定，完善對(duì)法院執(zhí)行人員違法行為的監(jiān)督機(jī)制，將執(zhí)行監(jiān)督檢察建議決定程序修改為“應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)或者檢察委員會(huì)決定”。參照《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》，設(shè)定受理執(zhí)行監(jiān)督申請(qǐng)的前置程序，即“根據(jù)法律規(guī)定可以提出異議、復(fù)議或者提起訴訟，當(dāng)事人、利害關(guān)系人、案外人沒(méi)有提出異議、復(fù)議或者提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)不予受理?！蓖瑫r(shí)規(guī)定當(dāng)事人有正當(dāng)理由的、人民檢察院依職權(quán)辦理的案件不受限制，進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)辦理執(zhí)行監(jiān)督案件程序。

修訂過(guò)程中，有的部門(mén)提出檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政非訴執(zhí)行沒(méi)有法律依據(jù)。經(jīng)研究認(rèn)為，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是行政執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督的應(yīng)有之意。主要理由有以下幾點(diǎn)：一是2014年修改行政訴訟法時(shí)，對(duì)行政執(zhí)行監(jiān)督作了原則性規(guī)定，給司法解釋留下空間。二是行政訴訟法第101條規(guī)定人民檢察院對(duì)行政案件執(zhí)行的監(jiān)督“本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定”。民事訴訟法及司法解釋對(duì)執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督有詳細(xì)規(guī)定，故人民檢察院對(duì)人民法院的行政案件執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督具有明確的法律依據(jù)。同時(shí)，最高人民法院執(zhí)行局編纂的《人民法院辦理執(zhí)行案件規(guī)范》第23章第6節(jié)“行政案件的執(zhí)行”部分，將行政案件的執(zhí)行明確劃分為對(duì)行政判決書(shū)、行政裁定書(shū)、行政賠償判決書(shū)、行政賠償調(diào)解書(shū)的執(zhí)行以及對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政決定的執(zhí)行。因此，執(zhí)行監(jiān)督對(duì)象包括行政訴訟執(zhí)行和行政非訴執(zhí)行。三是中央有關(guān)文件和“兩高”共同下發(fā)的文件以及最高人民法院之前文件對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政案件執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督也有明確要求?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問(wèn)題的規(guī)定》第21條使用了“人民法院行政執(zhí)行活動(dòng)”的概念。2019年7月14日，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)綜合治理從源頭切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題的意見(jiàn)》（中法委發(fā)〔2019〕1號(hào)）明確要求“檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)民事、行政執(zhí)行包括非訴執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督，推動(dòng)依法執(zhí)行、規(guī)范執(zhí)行?！?/p>

本次修訂《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》，最高人民檢察院就此和有關(guān)機(jī)關(guān)通過(guò)征求意見(jiàn)、座談研討進(jìn)一步凝聚了共識(shí)?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》重申了《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》關(guān)于行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督相關(guān)內(nèi)容。

八、準(zhǔn)確把握新舊規(guī)則銜接適用

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第137條規(guī)定：“本規(guī)則自2021年9月1日起施行，《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》同時(shí)廢止。本院之前公布的其他規(guī)定與本規(guī)則內(nèi)容不一致的，以本規(guī)則為準(zhǔn)?！痹谛屡f規(guī)則銜接適用方面，要注意把握以下幾點(diǎn)：

一是人民檢察院在2021年9月1日以前受理但尚未辦結(jié)的行政訴訟監(jiān)督案件，適用《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》繼續(xù)辦理;已經(jīng)依照《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》完成的程序事項(xiàng)，仍然有效。二是《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第29條第2款新增對(duì)不服上級(jí)人民法院復(fù)議裁定、決定的申請(qǐng)監(jiān)督案件的受理規(guī)定。對(duì)于人民檢察院在2021年9月1日以前受理但尚未辦結(jié)的前述行政訴訟監(jiān)督案件，原辦理的下級(jí)人民檢察院可以依照《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第29條第2款、第42條第2款的規(guī)定移送上級(jí)人民檢察院辦理。上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院移送的案件不再交由下級(jí)人民檢察院辦理。三是軍事檢察院等專(zhuān)門(mén)人民檢察院受理、辦理行政訴訟監(jiān)督案件適用《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》。同時(shí)，可以結(jié)合履行軍事行政訴訟監(jiān)督等職責(zé)實(shí)際，根據(jù)《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》精神制定有關(guān)規(guī)定，報(bào)最高人民檢察院批準(zhǔn)后施行。