“捕訴一體”辦案機制下審查逮捕與審查起訴的銜接

陳超然　吳夏一

摘 要：“捕訴一體”辦案機制如今已經(jīng)落地生根，推進捕訴銜接勢在必行。捕訴銜接作為一項系統(tǒng)工程，要抓好捕前介入、捕中審查、捕后延伸等各階段、各環(huán)節(jié)。同時，在推進捕訴銜接過程中，要注意把握好捕訴銜接與“案-件比”、少捕慎捕之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：捕訴一體 捕訴銜接 少捕慎捕 審查逮捕

捕訴銜接并非新事物，檢察機關(guān)在“捕訴分離”時期就一直強調(diào)偵監(jiān)部門與公訴部門相互配合，建立了信息通報、聯(lián)合引導(dǎo)取證等制度。但是，在“捕訴分離”辦案模式中，由于承辦檢察官在訴訟活動中的工作負荷較重，且偵監(jiān)、公訴各管一段，對案件整體負責(zé)的體制機制動因存在不足?！安对V一體”后，捕訴銜接面臨全新變化。

一、推進捕訴銜接的必要性

從檢察工作全局出發(fā)，審查逮捕和審查起訴是一個有機整體，但以往在“捕訴分離”情況下易形成本位主義?，F(xiàn)在“捕訴一體”辦案機制已落地生根，推進捕訴銜接不僅具有可行性，更有必要性。

（一）推進捕訴銜接是履行審查逮捕職能的內(nèi)在要求

審查逮捕是我國檢察制度中一項重要職能，是憲法賦予檢察機關(guān)行使的權(quán)力。我國刑事訴訟法采用分段分工的模式，前端的刑事立案偵查由公安機關(guān)負責(zé)，批捕、起訴由檢察機關(guān)負責(zé)，審判由法院負責(zé)，通過職權(quán)分工明確了各機關(guān)的職能定位。刑事訴訟法第8條規(guī)定，人民檢察院對刑事訴訟實行法律監(jiān)督。因此，檢察機關(guān)在刑事訴訟中的功能定位就是配合、制約、監(jiān)督。審查逮捕職能既要在刑事訴訟中發(fā)揮應(yīng)有的配合作用，也要通過制約公安機關(guān)來實現(xiàn)在審前程序中的主導(dǎo)、把關(guān)、過濾功能。我國的審查逮捕與西方的羈押審查模式定位不同，不是完全被動型的，不能像西方羈押法官、治安法官那樣僅僅當庭聽取意見作出決定。被動受案、被動批捕不符合我國審查逮捕的功能定位，而應(yīng)當有適度的參與性。審查逮捕階段檢察官辦案不是僅僅抓住一節(jié)事實、一個罪名就可以了，而是要對全案進行審查、全面分析評判，要告知公安還應(yīng)當補充偵查哪些內(nèi)容。履行好審查逮捕職能，正是要通過捕訴銜接，最大限度發(fā)揮檢察職能，促進檢警雙方形成追訴中配合、監(jiān)督中支持、制約中規(guī)范的良性互動關(guān)系。

（二）推進捕訴銜接是深化“捕訴一體”的必然趨勢

“捕訴一體”改革后，原先的工作模式發(fā)生了重大變化，對同一個刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴和立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等工作，由同一檢察官或者檢察官辦案組一辦到底?！安对V一體”并不是取消、弱化審查逮捕、審查起訴的程序和功能，相反對審查逮捕、審查起訴工作提出了更高要求。例如，在“捕訴分離”情況下，審查逮捕遇到一人多節(jié)事實的，一般有一節(jié)犯罪事實達到逮捕證據(jù)標準即可做出逮捕決定，也不會發(fā)生錯捕與錯不捕問題。但是這樣對其余犯罪事實的考慮就會有所欠缺，到了審查起訴階段容易發(fā)生時過境遷、難以補證等問題。在“捕訴一體”機制下，要求捕訴有效銜接，逮捕審查向后延伸，起訴審查向前延伸，從而避免檢察機關(guān)內(nèi)部定案標準不一致的情況。同時，在司法責(zé)任制改革背景下，推行“捕訴一體”后，檢察官對一個案件從頭負責(zé)到底，對案件質(zhì)量終身負責(zé)，辦案責(zé)任意識明顯增強，為確保案件訴得出、判得下，更是要在審查逮捕和審查起訴銜接上加大力度，提高案件質(zhì)量，確保案件經(jīng)得起庭審檢驗。

（三）推進捕訴銜接是提升審前主導(dǎo)作用的有效舉措

面對新時代賦予刑事檢察的新使命，最高人民檢察院強調(diào)檢察機關(guān)在刑事訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。只有全面介入才能擔(dān)當主導(dǎo)責(zé)任，全面審查才能提升質(zhì)效。除了提高審查逮捕、審查起訴質(zhì)量外，主導(dǎo)責(zé)任必然要求捕訴銜接要抓住捕前和捕后訴前兩端。要從逮捕環(huán)節(jié)這一主體向捕前、捕后兩端延伸。一方面要抓前端，加強捕前引導(dǎo)取證。以審判為中心的刑事訴訟制度改革改變了偵查為中心的訴訟格局，但偵查仍然是整個刑事案件的基礎(chǔ)，偵查質(zhì)量對訴訟能否順利進行仍然起著至關(guān)重要的作用。要通過提前介入、引導(dǎo)偵查，打通案件質(zhì)量的傳遞通道，將審判標準不斷向偵查前端傳導(dǎo)。另一方面，要抓后端，加強跟蹤引導(dǎo)督促。要督促偵查機關(guān)及時補強證據(jù)，避免因取證不及時、取證瑕疵導(dǎo)致案件質(zhì)量出現(xiàn)隱患，消除“捕后訴前”監(jiān)督盲區(qū)，盡可能把證據(jù)問題解決在移送審查起訴之前。捕訴銜接要求審查逮捕、審查起訴整體化，從始而終落實措施、完善機制、延伸工作，形成“引導(dǎo)—審查—反饋—規(guī)范”的良性循環(huán)，充分發(fā)揮好審前程序中的主導(dǎo)、把關(guān)、過濾作用。

二、落實好捕訴銜接的重點環(huán)節(jié)

（一）抓好捕前介入環(huán)節(jié)，傳導(dǎo)工作要求

捕訴銜接意味著要與公安機關(guān)建立緊密的信息溝通、介入引導(dǎo)機制。從報捕開始才進行審查是最后底線、最低要求，審查逮捕時間短，捕訴銜接后要求全面化審查，勢必會增加承辦人工作量，有的證據(jù)取證也受到限制。要主動向前推進，對一些重大、新型、涉眾型案件，在刑拘環(huán)節(jié)積極介入，對證據(jù)情況做到心中有數(shù)，爭取更多的時間和空間。

第一，建立定點定期聯(lián)絡(luò)機制?！安对V一體”后，不少檢察機關(guān)對此進行探索，有的檢察院在每周“入隊駐所”（經(jīng)偵支隊、派出所）基礎(chǔ)上，指派檢察官每周赴公安機關(guān)法制部門，協(xié)同民警進行刑拘案件審核，確保適時介入的及時性和有效性;有的檢察院專門成立提前介入工作組，按照案件類型與轄區(qū)劃片，與公安機關(guān)相關(guān)職能部門和派出所建立對口聯(lián)系。

第二，完善提前介入引導(dǎo)偵查機制?！安对V分離”時期，不少檢察機關(guān)曾與公安機關(guān)會簽過各類提前介入、捕前協(xié)商文件，推進重大疑難案件公安機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議機制建設(shè)?！靶淌聶z察工作經(jīng)過多年的發(fā)展，積累了許多好的經(jīng)驗做法，形成了諸多好的制度機制，這些制度機制應(yīng)當傳承并進一步完善?！盵1]在以往工作基礎(chǔ)上，可進一步規(guī)范完善提前介入的案件范圍、程序、方式，完善取證意見跟蹤落實機制。對提前介入的案件，在審查逮捕時要對落實取證意見情況有針對性地進行審查，防止引導(dǎo)偵查取證流于形式。

（二）抓好捕中審查環(huán)節(jié)，打牢工作基石

“捕訴一體”后，有的檢察機關(guān)已經(jīng)制定了推進捕訴銜接的實施意見，對訊問、聽取辯護人意見、訴訟監(jiān)督、審查報告制作等審查逮捕各環(huán)節(jié)，進行全流程規(guī)范指引。在審查過程中落實好捕訴銜接，需要特別注意以下幾點。

第一，注重全面審查案件事實。在審查逮捕階段，僅審查部分罪名、事實會影響公安的捕后偵查方向，公安后續(xù)偵查的重心會放在審查逮捕認定的犯罪事實、罪名上，而忽略對其他犯罪事實、罪名的證據(jù)收集，最終影響案件質(zhì)量。捕訴銜接要提高案件審查的工作要求，做到全案審查，在作出逮捕決定的同時，對于尚不能認定的罪名、證據(jù)有欠缺的事實，也要全面分析評判，提出補充偵查意見。

第二，落實新版審查報告要求?！皩彶閳蟾媸寝k案的縮影，對審查報告的改造就是辦案模式本身的改造?！盵2]受傳統(tǒng)辦案模式影響，重實體審查輕程序?qū)彶?、重定罪輕量刑等問題在原先的審查逮捕意見書中有所體現(xiàn)?！安对V一體”后，最高人民檢察院在預(yù)留各自個性內(nèi)容的基礎(chǔ)上，已經(jīng)實現(xiàn)了報告一體化。因此文書制作環(huán)節(jié)也要體現(xiàn)出捕訴銜接要求，除細致審查案件事實證據(jù)、犯罪嫌疑人社會危險性、偵查活動監(jiān)督、立案監(jiān)督事項之外，也要對管轄、認罪認罰、量刑情節(jié)、前科內(nèi)容等事項一并審查。有的檢察院制定了審查要素表格，構(gòu)建全要素、標準化表格填錄體系，囊括了事實證據(jù)、量刑情節(jié)證據(jù)、社會危險性、繼續(xù)偵查重點等7大項70個小項的審查要素，并將工作表嵌入辦案系統(tǒng)，倒逼檢察官在審查逮捕階段進行全面、精準審查。

第三，加強監(jiān)督線索的審查。審查逮捕是發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的重要抓手，既有利于對違法行為的糾正，更是彌補證據(jù)瑕疵、補強證據(jù)體系的有效方式?！安对V一體”后已經(jīng)是捕訴監(jiān)防治一體化，辦案中監(jiān)督是每個承辦人必須承擔(dān)的職責(zé)，應(yīng)把偵查活動監(jiān)督平臺用好用實，避免把審查逮捕過程中已經(jīng)存在的問題、瑕疵，流轉(zhuǎn)到審查起訴等后續(xù)環(huán)節(jié)。

（三）抓好捕后延伸環(huán)節(jié)，實現(xiàn)無縫銜接

逮捕案件的跟蹤督促一直是捕訴銜接的薄弱環(huán)節(jié)，對審查逮捕案件后續(xù)的訴訟情況重視不夠，存疑不捕案件重報率低、絕對不捕案件不撤案、繼續(xù)偵查意見不落實等問題沒有得到有效解決?！安对V一體”為照亮捕后訴前工作盲區(qū)提供了有利契機，應(yīng)不斷發(fā)揮審查逮捕向后輻射效應(yīng)。

第一，加強案件跟蹤督促?！安对V一體”后，有的檢察院創(chuàng)設(shè)重點案件跟蹤落實制度，固定時間及時督促、引導(dǎo)、報告公安機關(guān)補偵情況，強化捕后引導(dǎo)補證;有的制定設(shè)計《補偵取證跟蹤督促表》，記錄督促時間、方式、取證進度，填補捕后訴前真空期。對此，可與公安機關(guān)建立信息通報反饋機制，針對不同類型的審查逮捕案件建立相應(yīng)的跟蹤引導(dǎo)督促流程：對于捕后需要繼續(xù)偵查的案件，督促公安開展補偵工作，保證逮捕案件質(zhì)量;對于存疑不捕案件，跟蹤引導(dǎo)公安機關(guān)落實補充偵查意見，提高存疑不捕案件重報率;對存疑不捕后直接移送審查起訴的案件加強審查，對未經(jīng)補偵直接移送起訴的必要時可以存疑不訴，以節(jié)約辦案資源，維護檢察機關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性和執(zhí)法權(quán)威;對于絕對不捕案件，跟蹤公安機關(guān)是否及時撤銷案件，未撤案的要督促及時撤銷案件，切實落實人權(quán)保障;對于相對不捕案件，跟蹤督促公安機關(guān)及時移送審查起訴，提高訴訟效率。

第二，完善與認罪認罰工作對接?？蓢L試將認罪認罰工作前置到審查逮捕環(huán)節(jié)，給出量刑預(yù)估建議，實現(xiàn)移送起訴后快速審查、快速具結(jié)、快速結(jié)案。同時注重全面收集量刑情節(jié)證據(jù)，關(guān)注調(diào)解賠償、司法救助的可能性，努力在審查逮捕的階段促進犯罪嫌疑人真誠悔罪，化解社會矛盾，進一步發(fā)揮認罪認罰從寬制度優(yōu)勢，既使犯罪嫌疑人獲得更多量刑減讓空間，也相應(yīng)減少訴訟環(huán)節(jié)、提高訴訟效率。

三、處理好捕訴銜接中的重點關(guān)系

捕訴銜接不僅是審查逮捕與審查起訴的銜接，還需要注意把握以下幾個關(guān)系。

（一）捕訴銜接與“案-件比”的關(guān)系

最高人民檢察院把“案-件比”稱為辦案質(zhì)效的“GDP”，構(gòu)建以辦案質(zhì)量和效果為核心的考評管理體系，要求以人民群眾、當事人對司法辦案活動的實際感受作為評價檢察辦案工作成效的重要因素。但仍有少數(shù)檢察人員認為：“案-件比”指標不考慮基層實際辦案情況，束縛檢察機關(guān)辦案;“案-件比”較高是客觀因素所致，不愿從主觀找原因。從“案-件比”指標設(shè)立初衷看，是希望減少辦案環(huán)節(jié)、縮短辦案周期，以督導(dǎo)檢察官努力把工作做到極致，避免不應(yīng)有的程序空轉(zhuǎn)。但是在改革任務(wù)繁多的情況下，對辦案時間進行壓縮，必然帶來辦案效率與辦案質(zhì)量的矛盾。如果是以降低起訴標準、減少起訴事實來實現(xiàn)“案-件比”的下降，反而是事與愿違。真正要實現(xiàn)“案-件比”所要求的辦案質(zhì)效提升，就要與捕訴銜接相輔相成。在接觸、受理案件開始就全面審查，詳細列明需要繼續(xù)補充收集的證據(jù)類別、理由、途徑，提示缺乏此類證據(jù)可能導(dǎo)致的辦案風(fēng)險，全程引導(dǎo)證據(jù)收集審查，確保案件證據(jù)質(zhì)量標準。

（二）捕訴銜接與少捕慎捕的關(guān)系

長期以來，最高人民檢察院把降低逮捕率作為導(dǎo)向，強調(diào)少捕慎捕的理念。在“捕訴一體”后，有的地方出現(xiàn)了一定程度的弱化，由于檢察官既捕又訴，為了避免傳喚不到案的情形，往往“構(gòu)罪即捕”，通過羈押手段保障訴訟效率。有人認為，越是加強捕訴銜接，越是容易導(dǎo)致捕與訴混同，弱化逮捕的獨立性。近年來全國檢察長會議多次強調(diào)，要進一步降低逮捕率、審前羈押率，擴大非羈押手段適用勢在必行。

減少審前羈押、降低逮捕率一直是刑事檢察工作的重要主題，捕訴銜接和少捕慎捕并無矛盾，逮捕條件包括證據(jù)條件、刑罰條件、社會危險性條件，少捕慎捕強調(diào)重視社會危險性條件，捕訴銜接肯定也要包括對社會危險性的全面審查。在實際辦案中，要預(yù)留捕、訴兩個階段的空間，共性內(nèi)容求同，個性內(nèi)容存異，重點抓住對案件的事實證據(jù)審查、社會危險性審查和法律監(jiān)督審查。既要以電子卷宗為基礎(chǔ)，加強對事實證據(jù)審查，可以創(chuàng)新證據(jù)羅列方式，如以表格方式呈現(xiàn)各類證據(jù)，再綜合分析認定犯罪事實以及犯罪事實系犯罪嫌疑人所為;又要以全程錄音錄像為保障，以5種社會危險性和取保候?qū)彈l件為審查重點，結(jié)合訴辯雙方的意見，重點從犯罪性質(zhì)、犯罪情節(jié)、社會危害程度、悔罪表現(xiàn)，法定從輕、減輕處罰條件以及是否具備取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住條件等方面進行釋法說理，體現(xiàn)社會危險性審查;還要以專門的法律監(jiān)督或者補充偵查文書為載體，根據(jù)案件情況，體現(xiàn)法律監(jiān)督的審查以及引導(dǎo)偵查取證的要求。[3]

（三）捕訴銜接與風(fēng)險防控的關(guān)系

“逮捕制度‘位高權(quán)重，逮捕的適用必須慎之又慎?！盵4]“捕訴一體”改革在強化指控、提升辦案效率的同時，也對把控案件質(zhì)量、防范廉政風(fēng)險提出了新的要求;特別是“捕訴一體”與司法責(zé)任制、認罪認罰從寬制度等改革相互交織，集權(quán)與放權(quán)相互疊加，相關(guān)風(fēng)險更加容易放大。比如有的地方已經(jīng)出現(xiàn)了非正式溝通造成案件失控的問題，現(xiàn)在不得已要求案件溝通必須見卷。

為此，應(yīng)當同步設(shè)計、出臺相應(yīng)的監(jiān)督機制。例如上海市人民檢察院出臺了《刑事檢察廉政風(fēng)險防控工作規(guī)定》，以檢察官權(quán)力清單為基本依據(jù)，將放權(quán)與監(jiān)督相結(jié)合;以構(gòu)建責(zé)任落實體系為基本路徑，將預(yù)防與懲治相結(jié)合;以提高司法質(zhì)量、效率和公信力為基本考量，將事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合;以信息化智能化防控為基本措施，將制度與科技相結(jié)合。在捕訴銜接的風(fēng)險防控中，要注重內(nèi)部監(jiān)控與外部制約并重。一方面要加強內(nèi)部監(jiān)管，在充分發(fā)揮檢察官辦案主體責(zé)任的同時，加大部門負責(zé)人的案中監(jiān)督和案管部門的案后評查力度。另一方面也要完善外部制約，在加大公檢協(xié)同配合的基礎(chǔ)上，充分尊重公安機關(guān)的提請報捕權(quán)、復(fù)議復(fù)核權(quán)和移送起訴權(quán)，這不僅是公安機關(guān)對檢察機關(guān)的反向制約，也是對檢察官辦案活動的有力監(jiān)督。要加強對外說理，特別是捕與不捕、訴與不訴涉及公民自由、法律實施、秩序維護，要有充分的理由、必要的溝通、法律文書的規(guī)范闡釋，這是檢察機關(guān)公信力及權(quán)威性的展示和延續(xù)的保證。

總而言之，推動捕訴的銜接不僅有利于“捕訴一體”辦案機制的深化，也能加強檢察機關(guān)對偵查取證的引導(dǎo)，還能促進包括推動認罪認罰從寬適用、加強偵查監(jiān)督、降低“案-件比”等工作的成效。因此，要以刑事檢察工作轉(zhuǎn)型為契機，真正把捕訴銜接工作做好做實，做出成果成效。